加强村级财务管理 提升农村综合改革

张玉凤

【摘要】2006年农村税费改革试点工作重点由规范农村税费制度、减轻农民负担全面转向农村综合改革的新阶段。农村综合改革分为两个阶段，一是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革；二是积极推进村级公益事业建设一事一议财政奖补试点、美丽乡村示范村建设和农村公共服务运行维护机制建设试点，国有农场进一步分离办社会改革工作。同时实行村财乡代管，加强村级财务管理，进行村级财务公开，严禁虚假配套，或向农民转嫁负担，管好、用好奖补资金，严格资金拨付程序，及时拨付资金，不能形成新的乡村债务。

【关键词】税费改革；成效；农村综合改革；阶段；财务管理

2003年，农村税费改革试点工作开始实施，经过三年的改革实践已取得了初步成效。到2005年，全面取消了农业税等专门面向农民征收的各种税费，初步规范了农村税费制度，农民负担大幅度减轻，公共财政覆盖农村步伐明显加快，新农村建设取得实质性进展。2006年农村税费改革试点工作重点由规范农村税费制度、减轻农民负担全面转向农村综合改革的新阶段。通过农村综合改革，切实解决了农村税费改革的一些遗留问题，消除了加重农民负担的体制性因素，从制度上防止了农民负担反弹；通过农村综合改革，调整完善农村生产关系和上层建筑，进一步解放和发展农村生产力，为新农村建设提供体制保障；通过农村综合改革，调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村范围，促进城乡资源的合理配置，为新农村建设提供必要的财力支持；通过农村综合改革，转变基层政府职能，加强农村社会管理，搞好农村公共服务，健全乡村治理结构，建立农村工作新机制，为新农村建设提供动力源泉。

农村税费改革试点工作从2003年开始，到2013年农村综合改革已有十年的时间。在这十年时间中可以概括为两个阶段：第一阶段，从2003年到2005年为农村税费改革阶段；从2006年到现在为农村综合改革阶段。在第一阶段中，减免了农民税费，配套改革稳步推进。2003年，取消了面向农民征收的“三提五统”；2004年，取消了农业特产税，降低农业税4个百分点；2005年，在2004年降低农业税4个百分点的基础上完全取消了农业税的征收。在第二阶段中，由农村税费改革试点工作全面转向农村综合改革的新阶段，深入推进和完成了乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革。同时完成了我市国有农场税费改革并积极推进国有农场综合改革，完成了国有农场分离办教育工作；完成了农村义务教育债务化解工作；从2010年开始实施村级公益事业建设一事一议财政奖补工作；从2013年开始完成乡村垫交税费债务审定和国有农场分离办社会职能改革工作，启动实施美丽乡村示范村建设和农村公共服务运行维护机制建设试点工作。

一、农村税费改革取得的初步成效

（一）农民负担为零并得到种粮补贴

2003年农村税费改革后，农民负担大幅度减轻，取消了面向农民征收的“三提五统”，2004年到2005年免征农业特产税和取消农业税，我市农民负担为零，并从2004年开始4年时间农民得到了种粮补贴。

（二）配套改革稳步完成

1.实行“村财乡代管”工作。从2003年开始到2008年，乡镇所属行政村全部实行了“村会计委托代理制”，从根本上遏制了村级财务管理的混乱局面。

2.完成了扩大村级规模工作。农村税费改革前，为减轻农民负担，防止农民负担反弹，通过扩大村级规模，撤掉部分行政村，缓解了乡村两级的经费压力。

3.完成了教育布局调整工作。为减轻农民负担，最大限度整合教育资源，撤并农村学校，减轻了各级财政经费压力。

二、扎实推进和完成农村综合改革各项工作是农村税费改革质的飞跃

没有农村税费改革的完成就没有农村综合改革的顺利实施，两者相辅相成、衔接一致，是一条政策主线上的两个阶段。从2006年开始进入农村综合改革阶段。到2007年主要完成了乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革；2008年到2009年，稳妥开展农村义务教育债务清理审定化解工作；2010年到2013年，扎实推进一事一议财政奖补村内道路建设、美丽乡村示范村建设和农村公共服务运行维护机制建设试点工作，同时完成了农村垫交税费债务和公益性债务审定及国有农场进一步分离办社会改革工作。

三、农村综合改革的阶段

（一）农村综合改革第一阶段的重点工作

推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革，以此带动农村的各项综合改革。

1.完成乡镇事业单位人员定岗分流工作。认真开展农村税费改革乡镇事业单位人员定岗分流工作，并签订了《税费改革乡镇事业单位人员定岗分流工作责任状》。高度重视责任状的承诺事项，通过精心组织、周密部署、稳步实施，到2006年末，农村税费改革乡镇事业单位人员定岗分流工作按期完成。通过改革理顺了乡镇事业单位管理体制，规范了乡镇事业单位机构设置，有效地促进了定岗人员的工作积极性，有利地推动了当地经济社会事业的发展。

2.全面落实农村义务教育阶段免除学杂费政策。主要内容有：一是进一步明确免除学杂费政策的对象及免除学杂费标准，确定有关工作部门的责任分工及工作实施办法步骤。二是进一步明确资金管理办法。即市、县（区）财政筹措的资金要设专户管理。三是进一步明确对农村义务教育阶段学生免除学杂费后与财政公用经费投入的关系

3.积极推进县乡财政管理体制改革。2007年全面实行“乡财县管乡用”预算管理办法，进一步推进县乡财政管理体制改革，以确保公教人员工资发放和乡镇机关正常运转，缓解乡镇财政困难，实现依法理财。改革的主要内容是：

（1）预算共编。县级财政部门按年度经济社会发展规划，按有关政策和财力情况，提出乡镇财政预算安排指导意见，明确乡镇财政预算安排顺序和重点。乡镇财政按县级财政部门的指导意见，编制本级预算草案报县级财政部门审核后，按《预算法》规定的程序报批。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核后，按法定程序报批。

（2）帐户统设。取消乡镇财政总预算会计，由县级财政部门代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户，由县级财政部门在各乡镇金融机构统一开设财政专户，并设立“结算专户”、“工资专户”、“支出专户”、“村级资金专户”和“预算外专户”5个分账户。

（3）统一收付方式。全面推行综合财政预算管理制度，

乡镇财政收入直接缴入县级国阵，乡镇预算外收入全部缴入县财政设立的“结算专户”。由县财政按照收入类别和科目，分乡镇单独进行核算。支出拨付以乡镇年度预算为依据，将资金直接拨入县财政设立的各乡镇专户。县级财政必须搞好资金调度，切实保障乡镇支出，不能挤占乡镇资金用于县级支出

（4）票据统管。乡镇使用的行政事业性收费等所有票据，其管理权全部上收到县级财政部门，由各乡镇财务经办员统一到县财政结算中心办理票据领、缴、销，做到票款同行、以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。

（5）采购统办。由县级集中采购部门办理，其管理权全部收到县级财政部门，由县级财政部门统一办理。

（6）机构上划。乡镇财政所作为县财政局的派出机构，人、财、物上划到县财政局，业务由财政局垂直管理，人员由财政局和乡镇共同管理。

（二）农村综合改革第二阶段的重点工作

积极推进村级公益事业建设一事一议财政奖补试点、美丽乡村示范村建设和农村公共服务运行维护机制建设试点，同时完成了农村垫交税费债务和公益性债务审定及国有农场进一步分离办社会改革工作。

1.扎实推进村级公益事业建设一事一议财政奖补及美丽乡村示范村工作

2010年，紧紧抓住村级公益事业建设一事一议财政奖补这一惠民政策的有利契机，启动实施了一事一议财政奖补工作，2013年又启动实施了美丽乡村示范村建设试点工作。紧紧围绕村内户外道路硬化、村庄亮化、卫生净化、环境美化、村屯绿化和管理优化等“六化”项目，合理确定具体项目规划，并有效组织项目实施。这项惠民政策得到了广大农民群众的热烈欢迎和拥护，一事一议财政奖补工作稳步推进并取得了较好成效。

（1）抓认识，提供思想保障。做好一事一议财政奖补工作，把好事办好、办实、办细。同时，建立市县乡三级工作责任网络，专门成立一事一议财政奖补工作领导小组，具体负责工作的组织和协调。

（2）抓宣传，提供舆论推动保障。通过电视、广播、报纸以及标语口号等形式，广泛宣传一事一议财政奖补政策以及全市一事一议财政奖补项目实施情况，使全市广大农民群众都来关心和积极参与

（3）抓培训，提供业务保障。重点抓好五种不同形式的培训：抓好自身培训、抓好以会代训、抓好专题培训、抓好全员培训、抓好随机培训。

（4）抓管理，提供制度保障。通过健全制度、强化监督、完善机制，实现用制度管权、管事、管人。

（5）抓点面，提供示范牵动保障。以点带面，相互学习、相互借鉴、相互促进、起到示范牵动作用。

（6）抓验收，提供项目质量保障。一事一议财政奖补工作，与新农村重点村、试点村和示范村建设结合起来，不断完善村内基础设施建设，还带动了周边村的一事一议财政奖补项目建设。

2.稳妥推进农村公共服务运行维护机制建设试点

以满足农民生活需要为目的，通过财政奖补对以农村居民为主要服务对象的设施、场所和项目进行运行维护。明确目标任务、明确维护内容、明确申报范围、明确申报程序、明确项目实施、明确资金来源、明确报账程序、明确规范凭证。在实施过程中，严格按照目标、内容和范围组织实施，严格履行农民民主议事程序，坚持乡镇重点审核、县级批准的工作流程，切实推进了新农村建设向纵深发展，填补了农村公共服务运行维护体系资金缺失这一空白，进而从根本上改变了村级“资产毁损了无钱修、环境脏乱无人管”的局面。

3.进一步完成国有农场分离办社会改革

为减轻国有农场办社会职能负担，进一步理顺政企、事企、社企关系，促进国有农场经济发展和社会稳定，更好地发挥国有农场在全面建成小康社会和发展现代农业中的带动示范作用，2013年进行国有农场分离办社会职能改革工作。国有农场办社会职能改革减轻了国有农场办社会职能负担，进一步理顺政企、事企、社企关系，促进国有农场经济发展和社会稳定，发挥了农场在全面建成小康社会和发展现代农业中的带动示范作用。

4.加强村级财务管理，保障村级组织运转经费

加强村级财务管理，进行村级财务公开，严禁虚假配套，或向农民转嫁负担，更不能形成新的乡村债务。要按县乡报账和建补并行原则，管好、用好奖补资金，严格资金拨付程序，及时拨付资金，更好地发挥财政奖补资金的使用效益。要建立和完善责任追究机制，避免违规操作和截留挪用，确保奖补资金管理规范、运行高效。

积极改进村级财务管理，推动农村经济发展，完善村级组织运转经费保障机制，取得了较好效果。村级经费的足额拨付，进一步完善了村级组织运转经费保障机制，促进了村级组织建设和基层政权建设，为新农村建设奠定了坚实的基础。

面对当前的形势和任务，从实际出发，确定下一步农村综合改革的工作思路是：认真贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，紧紧围绕社会主义新农村建设和农村改革发展主题，积极支持村级公益事业和美丽乡村建设，深入推进农村公共服务运行维护机制建设和新型农业社会化服务体系建设试点，巩固国有农场办社会职能改革和村级组织运转经费保障工作成果，研究探索农村产权制度改革、优化乡村治理结构等体制机制创新及相应的政策措施，分类施措，逐步建立健全有效运行的管理制度和机制，更好地保障和促进新农村建设顺利实施并取得显著成效。

参考文献：

[1]辽宁省农村税费改革培训教材

[2]深化县乡财政体制，改革调研汇编