家庭政策支持：全面二胎放开后人口均衡发展的实现路径

吴帆

家庭政策支持：全面二胎放开后人口均衡发展的实现路径

吴帆

全面放开二胎政策本质上反应出国家对人口均衡发展议题的重视。但是，在探讨人口均衡发展的具体实现路径时，作为生育行为的基本决策单位，个体（个人与家庭）的利益诉求如果被忽视，宏观的人口均衡发展目标也难以实现。微观人口系统及其行为聚合通过聚合效应和外部效应，按照“结构—过程—结果”的路径促进或制约宏观层面的人口发展，因此我国生育政策的调整必须立足于微观个体人口行为的发展逻辑，通过家庭政策的支持来提高家庭福利，促进人口均衡发展。

生育政策 家庭政策 人口均衡发展

从“单独二孩”到“全面放开二胎”的政策转变本质上反应出国家对人口均衡发展议题的重视。中国不仅已经发展为一个高生育成本和高养育成本的高竞争性社会，而且多元化的价值观念和生活方式转变对人们的生育行为也有着巨大影响，个人和家庭的生育意愿已经普遍降低。尤其是，中国目前支持家庭的政策以及儿童照料服务还较为缺乏，使得全面二胎政策实现的现实基础比较薄弱。因此，在探讨通过全面二胎政策实现人口均衡发展的具体路径时，我们需要深入解析微观人口决策单位与宏观人口目标之间的作用机制，为家庭生育二胎决策的实现提供系统性的支持。

一、中国生育政策目标的调整：从控制人口到促进人口均衡发展

生育政策是政府旨在影响个人和家庭生育决策与生育行为的政策手段，也是政府对本国人口与发展关系基本判断的直接反应。一般来说，生育政策取向有两类：一是限制生育（计划生育）；二是鼓励生育。根据联合国《2011年世界生育政策报告》，高生育率国家（主要是非洲和亚洲的发展中国家）的政府大都采取了直接或间接提倡计划生育的政策，即鼓励生育控制但并不强制限制生育，生育率处于更替水平1或略低于更替水平的国家对生育行为持不干预的立场，而处于低生育率和超低生育率的国家（主要是发达国家）则鼓励和支持国民生育，其中一些国家还制定了具体的利益导向政策来鼓励人们生育①。中国严格控制人口增长的生育政策始于20世纪70年代末，90年代初中国的生育率降到了更替水平以下。进入世纪初以来，生育率水平仍延续着下降趋势，目前总和生育率水平已经降到1.6②，甚至更低③，进入了世界低生育率国家的行列。

基于人口变化的一般规律，长期的低生育水平不仅会导致人口的负增长甚至是大幅度减少，同时也会导致人口的高度老龄化。而处于这一队列中的大多数国家都非常担忧本国是否会长期陷于“超低生育率陷阱”④。这种变化将会给一个国家的社会和经济发展带来极为不利的影响，这显然是许多低生育率国家政府所不愿意看到的。因此，当生育率低于更替水平之后，曾经提倡节制生育的政府都会改变态度，转向持鼓励生育的立场，如韩国、新加坡等。中国目前也正处在这样的历史时刻，在人口转变完成以后，老龄化程度不断提高、老年人口迅速增长、人口红利式微、出生性别比长期偏高等人口现象已经成为新的人口挑战。面对人口形势的新变化、新特点和新趋势，中国政府实行计划生育的目的开始从控制人口增长转变为促进人口长期均衡发展⑤，并试图通过逐步完善生育政策来实现这一新的人口发展目标，2013年开始实施“单独二孩”政策，2015年进一步放宽到“普遍二孩”政策。这不仅标志着中国的独生子女政策时代的结束，同时也标志着中国人口政策的重大转折。

二、人口均衡发展的微观基础：从生育新政遇冷谈起

然而从“单独二孩”政策实施两年来的情况看，生育新政并未达成预期效果。“单独二孩”的目标人群为1100万对夫妇，但据国家卫计委统计，截止2015年5月底，全国1100多万单独夫妻仅有145万申请再生育，远低于预期水平⑥。此外，根据国家统计局最新公布的数据，2015年全国出生人口为1655万人，比2014年减少了32万人；出生率为12.07‰，比2014年下降了0.3个千分点，是2012年以来的最低水平⑦。基于单独二孩政策的实施效果，社会普遍对全面放开二胎能否带来生育率的回升持怀疑态度。因为激烈的社会竞争和不断上涨的生活和育儿成本压力，对于许多夫妇而言已经成为生育行为的刚性约束。如果生育新政再次遭冷，那就意味着中国极有可能彻底陷入“低生育率陷阱”。

生育新政的出发点在于改善人口宏观结构的失衡和促进人口长期均衡发展，但任何人口发展过程都是微观人口行为的聚合结果，是以个人和家庭的人口行为为基础的。全面放开二胎在一定程度上将生育决策权归还家庭，家庭充分享有是否生二胎、何时生二胎的决策权利。因此，在讨论以人口均衡发展为目标的生育政策时，需要具有对个人和家庭生育决策和行为的正确理解。有鉴于此，我们须在理论上深入了解生育政策的目标（宏观人口均衡发展）与家庭生育决策与行为（微观人口行为）之间的关系，厘清人口均衡发展目标实现的微观基础。由此，才能更好地把握基于人口均衡发展的生育政策的实施过程与效果。

当我们探讨实现人口均衡发展的现实基础和实现路径时，有很多值得借鉴的理论框架⑧⑨⑩。总体上，可以将人口均衡发展的分析逻辑归为两类，一是基于宏观层面的自上而下的模式，另一是基于微观层面的自下而上的模式。

在第一类模式中，我们可以将所有影响人口均衡发展的变量统一在宏观系统中，人口均衡发展取决于人口变量与经济、社会、自然环境等变量之间的互动关系。通过实现人口变量与社会外部环境变量达到均衡发展的预期要求，来确定实现人口均衡发展的具体策略。因此，人口变量与外部变量之间的良性互动就构成了人口均衡发展的宏观标准。然而，这种自上而下的分析路径会在一定程度上忽略人口行为的基本决策单位和实施主体，即个体或家庭是如何做出行为选择，以及微观层面的人口过程是如何影响宏观人口结果的过程。

在第二类模式中，人口均衡发展被视为个人或家庭的人口决策、行为及其互动的结果。个人和家庭的人口行为结果最终决定了人口系统内部各要素变化之间的动态平衡程度，构成了人口均衡发展的微观基础。个人和家庭在不同的生命周期阶段对婚姻、生育、迁移等人口事件的意愿和行为趋向，最终决定了宏观层面的人口发展与变迁。换言之，微观层面上的人口行为，是人口能否得以实现均衡发展的内在驱动力。这种自下而上的分析模式不仅关注个体的人口行为决策机制，同时还强调微观的人口行为与人口结构如何聚合为整体的宏观人口结果。

缺乏微观基础的人口发展难以达成均衡的目标。在一个大多数家庭的微观人口结构关系失衡的情况下，是很难实现人口长期均衡发展的，或者说，只有当绝大多数家庭的微观人口结构关系处于均衡或准均衡状态时，一个社会才能真正实现人口均衡发展。在这个意义上讲，人口均衡发展的目标和标准本身就应该包括微观人口行为和微观人口结构的均衡性。所以，衡量人口均衡发展的标准之一是微观人口系统的均衡。微观人口系统的均衡包括两个方面：一是微观人口行为的均衡，即微观人口行为的内部效应与外部效应之间的均衡。当微观人口行为既具有正向的内部效应（提高个人和家庭的福利水平）和正向的外部效应（给社会带来积极影响）时，人口均衡发展才会具有坚实的社会基础。另一方面，人口均衡发展应该促进微观人口行为正外部性的强化与扩散，同时也应该促进人口均衡发展效应的内部化，即促进个人和家庭福利水平的提高；二是微观人口结构的均衡，即微观人口结构的内部正效应与外部正效应之间的均衡。需要指出的是，与微观人口行为的均衡相比，微观人口结构的均衡更为复杂，它既包括家庭内部的微观人口结构的均衡，也包括不同家庭微观人口结构与社会结构之间的均衡。由于微观人口结构在一些方面通常具有不完整性，并且不同家庭的微观人口结构之间的差异很大，因此，微观人口结构的均衡性更依赖于外部条件，具有相对更为强烈的外部需求。

因此，在完善生育政策力图实现人口长期均衡发展的目标时，必须充分考虑个人或家庭在人口事件方面的决策机制和行为选择，在最大程度上纳入微观决策主体的利益诉求，实现微观人口行为和微观人口结构的内、外部正效应的统一，达成微观人口行为和微观人口结构的双重均衡，才能最终实现人口的均衡发展。人口均衡发展的关键并不在于人口本身，而在于社会发展和社会发展的制度安排，而人口均衡发展的微观标准是制定和实施有关公共政策的基本出发点。所以，必须充分考虑个人和家庭的利益诉求，否认或忽视个人或家庭的实际需求往往会导致人口均衡发展的目标无法有效达成。因为，如果人口均衡发展目标忽略个体微观基础，就难以实现对个体或家庭层面人口行为的有效约束与引导，常常会导致某些具有集体理性基础的人口均衡发展目标失去了在行动层面的应然性。

三、微观人口系统影响人口均衡发展的机制与途径

随着我国迈入“后人口转变”时代，包括婚姻、生育、死亡、迁移等在内的一系列微观人口行为发生了本质的改变。具体表现为从外生性的制度干预导致生育率下降，转变为内生性的由个体生育意愿和成本—收益分析主导生育行为，个人或家庭的生育偏好得到了充分的体现。与此同时，个人的婚姻与生育自主性在逐渐增强，城市化过程和社会流动促进了个体或家庭的迁移，微观层面的人口行为和人口变迁的过程具有明显的个体主体性特征。当人口行为以个体自我决定为主要导向时，一系列的微观人口行为，即婚姻、生育、死亡、迁移，就构成了宏观人口结果的重要基础，在很大程度上决定了宏观人口发展和变迁的方向。因此，如果试图通过生育政策实现人口长期均衡发展，必须理解个人或家庭层面微观人口行为的影响机制和具体路径。

首先，微观人口行为是一种社会行为，具有社会性。我们可以通过微观层面的人口行为决策机制过程来了解人口行为的社会性。如图1所示，任何微观层面上的决策主体（个人或家庭），不仅受到内部需求的影响，而且受到来自社会情境的制约，因为个人或家庭的人口行为总是处于一定的社会环境和文化情境中，具有很强的社会性，会随着社会环境的改变进行调整，以更好地适应外部环境的要求。人口行为的决策主体会把外在环境和内在需要有机地结合在一起，形成动机，并在个体主观认知系统的引导下，最终做出各种人口行为决策和行为取向。人口行为社会性的另一个方面是其外部性。在现代社会中，微观人口行为和微观人口结构通常具有外部效应，正外部性可以给他人或社会带来积极效应，负外部性则会给他人或社会造成负面影响。因此，社会性和外部效应是微观人口系统影响宏观人口均衡发展的内在机制。

图1 个体或家庭人口行为决策机制

其次，微观层面的人口行为与人口结构和宏观的人口发展之间并不是简单的线性关系。这种非线性影响具有两重含义：一是不能直接将个体的人口行为和人口结构简单地加总为宏观人口结果。二是个体之间的互动和影响模式会在宏观人口层面上体现出来。微观层面的人口行为及人口结构，是嵌入在一定的人口系统和社会情境中的，对宏观人口发展具有结构性的作用。一方面，个体或家庭的人口行为一旦形成后在一定时期内会保持相对的稳定性，个体的分散决策和分散行为通过个体之间的互动机制，在一定范畴和程度上达成一致，这种一致性构成了宏观人口结果的基本特质；另一方面，个体人口行为的差异性，也深刻地影响着宏观人口未来变迁的方向。个体在人口系统中所扮演的角色不可能完全一样，个人或家庭的人口行为决策机制会随着外界环境和内在需求的变化而变化，并通过个体之间的传导机制进入宏观层面。

再次，微观层面的人口行为与人口结构通过“结构—过程—结果”这一路径促进或制约宏观层面的人口发展。结构是指个体人口选择过程中所呈现出的稳定性和发展趋向对宏观人口发展具有结构性的作用；过程是指个体之间的互动关系和影响机制在动态的发展变化中对宏观人口的影响作用。结果是从微观的人口行为到宏观的人口结果，不是人口行为结果的简单累加，而是通过结构性的作用，以及过程的动态性，形成了宏观层面的人口结果。总之，微观的人口结构通过个体或家庭之间有机的联系，在动态的发展过程中最终聚合为人口宏观结果。通过“结构—过程—结果”，个体的分散决策和分散行为发展为宏观层面上的人口结果，微观的人口结构聚合为人口宏观结构（图2）。宏观人口结构不仅是在微观人口结构形成的过程中建构的，也是微观人口结构的结果。

图2 微观人口系统影响宏观人口发展的具体路径

基于微观人口系统影响人口均衡发展的机制与途径，个人和家庭的生育决策和行为选择不仅受到外在社会情境规定的制约，还由自我建构的内容规定。因此，在构建引导微观生育行为及转变的制度安排时，不仅要考虑社会结构、制度变迁等外在因素的规范，还要充分考虑个人和家庭的需要、情感、动机等内在因素的诉求机制，为家庭的生育选择提供基本的动力机制，使个体在制度约束内的成本-收益符合个体的利益权衡。在一定程度上，个人或家庭都可被视作具有有限理性的“经济人”，那么他们是否生育二胎的主要决策标准是在现行制度和成本约束下能够获得最大的收益。所以，要想使促进人口均衡发展的生育新政达成目标，就必须考虑个人和家庭的人口决策与行为的取向，即个人和家庭的利益诉求，同时也必须考虑微观人口结构的均衡性，当微观人口结构失衡时，如何通过社会政策和公共服务体系提供支持。所以，人口均衡发展促进政策的逻辑起点应该是充分纳入对个体利益诉求的考虑，建立微观人口结构社会支持体系，通过制度的外化机制来实现微观人口结构和宏观人口结构的共生关系，进而促进人口长期均衡发展。换言之，生育政策的调整必须能够符合大多数个体的利益，得到来自微观层面的积极回应，使大多数个人或家庭的福利水平有所提高，政策的预期目标实现才具有了扎实的社会基础，宏观人口过程也才能最终达成人口长期的均衡发展。因此，在生育新政的制度安排上，全面放开二胎应该只是政策改革的一个起点，更为重要的后续制度是为家庭提供充分的支持，为家庭提供更优质的公共资源与服务，赋予家庭做出生育二胎决策和行为选择的现实基础，才能最终促成人口均衡发展的宏观结果，而这一系列制度安排涉及的主要领域就是家庭政策。

四、家庭政策是促进人口均衡发展的重要保障

家庭政策是旨在提高家庭发展能力和福利水平的制度安排。虽然不同国家的家庭政策所秉承的理论、价值取向和目标有所不同，但家庭政策中对于抚幼、儿童成长、家庭-工作平衡等方面的支持在客观结果上有助于降低生育成本，因此有鼓励生育的作用。近年来，中国在家庭政策领域也取得了积极的进展，一些政策也在强调对家庭变化的回应，关注家庭对社会福利和社会服务的需求，但总体来讲，中国还缺乏真正意义上的家庭政策，家庭面临的困境及其对政策支持的需求并没有充分反映在社会政策的改革中。尤其对于当前中国家庭普遍面临家庭照料资源（抚幼、养老）短缺、家庭生育成本高企、就业压力等方面的困境，就不难理解当前中国生育意愿已降于更替水平以下，处于在1.8-1.95之间的低水平了，也不难理解单独二胎政策遇冷背后的运行机制。

在现代社会，养育子女是一种时间密集型的活动，尤其是对女性而言，职业女性和孩子母亲的双重角色导致了精力和时间资源分配的紧张。由于传统家庭角色和现代职业角色的冲突，许多职业女性不得不推迟生育或者放弃生育。生育二胎的决策会致使家庭对于延长带薪育儿假期、更普及和多元化的托儿所服务以及其他儿童照料服务支持的需求进一步增强。工作—家庭平衡政策可以缓解职业女性的角色冲突，鼓励丈夫参与家庭事务，并降低“双就业”夫妇养育子女的时间成本，对儿童发展的支持可以为子女的成长创造更好的条件，对抚养未成年子女家庭财政支持（现金补贴、减免税）可以帮助家庭减低养育子女的生活负担。因此，作为家庭政策的核心，家庭—工作平衡应该成为家庭支持政策的重要方面，为家庭在生育和照料孩子方面提供帮助。

一般来说，工作—家庭平衡政策有三个主要手段：第一，直接的生育支持。针对就业母亲与双亲设计的生育给付、法定带薪孕产假、丈夫陪产假和父母育儿假等多类产假形式和亲职假，以鼓励和协助父母在儿童出生时能提供照顾，并保障因照顾子女暂时离开工作时的薪资所得。此外，许多国家还制定了不带薪育儿假，为家庭照料者提供不同的选择途径；第二，普及公共托育服务，提供儿童照料服务。在父母双方（或单亲）就业的状况下，孩子能够享受托育福利服务的权利。这项措施不仅给予孩子平等普及的托育，也能支持父母（尤其是母亲）就业。根据德国、法国、丹麦等欧洲国家的经验，相较于产假，职业母亲更倾向于利用儿童照料服务，提供儿童照料服务要比育儿假更有效，它可以在很大程度上降低生育给女性就业和职业发展带来的负面影响。具体分析我国的情况，儿童照料服务普遍缺乏，因此家庭中的祖父母辈成为照顾新生婴儿的主力军，尤其是针对0-3岁的幼儿照顾服务与资源特别短缺。针对这些问题，政府应该积极鼓励社会资源进入家庭福利与服务领域，合理运用行政手段、市场手段和社会手段，积极鼓励家庭照顾资源短缺的社会替代品和补充品的有效供给；鼓励发展社区平台为家庭提供配套服务，为家庭提供必要早期保育和儿童照料等综合服务；第三，完善劳动力市场制度，建立弹性工作时间制度。健全工作福利制度，鼓励和倡导企业或其他机构为亲职角色提供必要的支持，在条件允许的情况下实行弹性工作制。如给予亲职时间的保证，让双亲在子女需要时能有时间照顾子女；提供亲职保护，给予双亲实现亲职角色的特殊工作保护，例如孕期和哺乳期的工作保护等。

家庭规模的小型化、结构的简单化，以及抚幼和养老等照料功能的弱化已经成为现代社会家庭的普遍特质，家庭照料资源的短缺及其供求失衡的状况将会长期存在。因此，全面放开二胎应该只是生育新政的一个起点，若要达成人口均衡发展的预期目标，必须在带薪产假、婴幼儿照顾、妇幼保健、早教等方面提供更为合理的家庭政策支持。欧洲国家的经验也证明，无论是避免或摆脱低生育率陷阱，还是维持更替水平左右的生育率，都需要鼓励生育的家庭政策支持。目前中国尚未建立起一个完整的家庭政策体系，缺乏对家庭的有力支持，因而加剧了陷入低生育率陷阱的风险，也难以实现宏观层面的人口目标。构建完善的家庭政策不仅能为家庭生育二胎决策的实现提供系统性支持，顺利达成生育新政的预期目标。更为重要的是，家庭政策可以改善家庭的微观结构，提高家庭的发展能力，增强家庭的抚幼和养老功能，增进家庭的福利水平，只有在这样的微观效果基础上，才能真正达成人口均衡发展的宏观目标。

①United Nations.World Fertility Policies.2011，www. unpopu1ation.org.

②陈卫、张玲玲：《中国近期生育率的再估计》，北京：《人口研究》，2015年第2期。

③郭志刚：《六普结果表明以往人口估计和预测严重失误》，北京：《中国人口科学》，2011年第6期。

④Lutz，W.，V.Skirbekk，and M.R.Testa.The 1owferti1ity trap hypothesis：Forces that may 1ead to further postponement and fewer births in Europe.Vienna Yearbook of Population Research，2006：167-192.

⑤中共中央十八大报告，新华网，http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546_7.htm。

⑥陈友华、苗国：《意料之外与情理之中：单独二孩政策为何遇冷》，上海：《探索与争鸣》，2015年第2期。

⑦国家统计局：《2015年国民经济运行稳中有进、稳中有好》，2016年，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201601/t20160119_1306083.htm1。

⑧翟振武、杨凡：《中国人口均衡发展的状况与分析》，北京：《人口与计划生育》，2010年第8期。

⑨于学军、翟振武、杨凡、李建民、穆光宗：《为什么要建设“人口均衡型社会”？》，北京：《人口研究》，2010年第3期。

⑩杨云彦：《经济增长方式转变与人口均衡发展》，北京：《人口与计划生育》，2010年第5期。

［责任编辑 左晓斯］

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1000-114X（2016）04-0196-07

吴 帆，南开大学社会工作与社会政策系教授，博士。天津 300071