自贸区要扩容，更要“提质”

蒋李

核心提示：已批准的三批11个自贸区中，东中西部均有涵盖，样本量并不少。目前要做的是大胆尝试、尽快普及。

不少人提出中国连续开放三批自贸区，是从“1.0时代”到“2.0时代”，又到了“3.0时代”。

“我不认可‘3.0时代这种说法。”中国世界贸易组织研究会副会长、商务部国际贸易经济合作研究院原院长霍建国，对《支点》记者说。

霍建国表示，一般“升级版”是指事物“质”的变化，自贸区虽两次扩容，但坚持体制机制创新、负面清单管理模式的本质并未有重大改变。

“第三批名单发布后，对社会的震撼力并不大，原因在于自贸区试验重中之重的负面清单开放度并未扩大。”霍建国期待，未来负面清单领域能有更大突破。

前两批对“稳增长”效果明显

在担任商务部国际贸易经济合作研究院院长期间，霍建国参与过前几批自贸区前期研究和可行性论证，对自贸区的推进情况十分关注。

在霍建国看来，作为一项国家战略，前两批自贸区主要集中在沿海城市，对全国的指导性有一定局限。

“前两批样本面还是太小，必须在更大范围内选择试点。本次向中西部地区倾斜，也符合国家加快内陆沿边扩大开放的总体构想。”霍建国说，“稳增长”，则是第三批自贸区获批的另一大目的。

实践证明，自贸区对拉动经济增长有明显效果。

2015年，上海自贸区以全市1/50的面积创造了全市1/4的生产总值。

去年4月挂牌起至今年2月，广东自贸区新增外资企业2892家，吸收合同外资数占同期广东省51%，达1865亿元；福建自贸区新增企业近2万户，同比增长4.2倍，注册资本约3483亿元，同比增长6.73倍。

天津自贸区从去年4月挂牌至今年6月底，新设外商投资企业1112家，增长2.6倍，占全市59%；注册资本2511亿元，增长2.7倍。

“产业发展基础、产业转移考量及国家战略目标，也是本次自贸区扩容的重要因素。”商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育向《支点》记者表示，浙江、辽宁本身是沿海大省，河南承接产业转移进展较快，陕西是考虑“一带”（丝绸之路经济带）因素，湖北、重庆、四川入选，则有长江经济带因素。

《支点》记者注意到，不少与第三批自贸区临近的省份在经济上更有优势，但没有“上榜”。为此，微博上出现了不小的争议。

比如，山东与辽宁隔海对望，2015年山东GDP为63002亿元，而包括辽宁在内的东三省GDP加起来也仅有58000多亿元。

对此，梅新育认为，第三批自贸区中选择辽宁而未选择山东，很大程度是考虑到振兴东北的国家战略目标，希望自贸区能为东北产业转型升级助力。

目前，商务部部长高虎城已公布了第三批自贸区每个区域的具体定位，而梅新育对各地实际运作层面也提出了期待。

“浙江与上海要做好分工协作，辽宁要做好开放环境下传统原材料工业、重化工业转型升级的工作，河南要继续做好延长传统劳动密集型产业生命周期的文章，陕西则要做好部分先进制造业（航空）升级的准备。”梅新育说。

梅新育尤其强调，湖北、重庆、四川要紧密结合长江经济带发展。这三省市中，特别是川渝对外经贸发展，要充分利用好三峡物流枢纽作用。

“只要是2003年之前见过川江通行小船的人，看到现在三峡航道上的集装箱船、汽车滚装船、油船，都无法不为之震撼。”梅新育说。

历史上，长江水运一直是巴蜀乃至整个中国西南地区对外贸易的主通道。2004年7月，正式通航的三峡双线五级船闸彻底改变了长江上游水路运输条件。

2003年，三峡船闸货运量上行448万吨，下行929万吨，合计1377万吨；2015年则提高到上行6408万吨，下行4649万吨，合计11057万吨。

12年，增长了7倍，增速十分可观。与运输量相比，更为重要的是，三峡船闸从根本上改变了长江上游内河水运运输方式。

“川江航运原来只能运输低价值散货及原料，现在则能通行大吨位集装箱船和汽车滚装船，装运高价值制成品，为提升外贸结构创造了条件。”梅新育说，随着三峡第二船闸项目启动，再加上自贸区政策叠加，三峡航运枢纽对西南区域外贸发展的助推作用将更为凸显。

第三批会复制以往成熟经验

第三批自贸区名单确定后，不少人认为前两批自贸区的地位会有所淡化，但霍建国持不同观点。

“前两批自贸区在不同领域有很强的代表性，未来真正创造可复制经验的还将是这些地区。而第三批自贸区，更多是复制前两批已积累的成熟经验。”霍建国说，实际上，这三批自贸区设立时的国际、国内背景变化并不大，目的都是坚持以体制机制创新积累对外开放经验，尤其在负面清单方面摸索经验。

负面清单，相当于外资投资领域“黑名单”。简单说，除清单上注明不能做的项目内容外，其他都可以做。

对此，美安康质量检测技术有限公司执行总裁斯榕深有感触。该公司是位于上海自贸区金桥片区的一家外资认证机构。

过去，由于来自美国的美安康认证研发中心是非盈利性的专家委员会机构，按照之前外资认证准入条件，并不具备进入中国市场的资格。

上海自贸区成立后，由于外商投资进出口商品认证公司的设立在负面清单管理以外，让美安康落户成为可能。

斯榕表示，在金桥片区启动运营不过半年，美安康已与中国多家食品药品类企业建立起合作关系。

去年4月8日，上海“负面清单”由最初190条减少至122条。同年5月8日起，第一、二批自贸区开始共同使用这份负面清单。

一直没被纳入试点范围的北京，也享受到了同等服务。

“北京以服务业为主，基于京津冀协同发展的思路，天津自贸区服务业开放的有关内容，北京也可以享有。”霍建国说。

国务院发展研究中心等第三方机构对上海自贸区联合评估显示，82%的受访企业反映营商环境进步明显，95%以上企业看好后续发展。

实际上，此前各部门、各地区均已主动向前两批自贸区取经。而近期，有关自贸区的部分经验，已通过法律层面扩散到全国。

今年9月3日，全国人大常委会第二十二次会议通过了“外资三法”等四部法律的修正案草案。商务部外资司司长唐文弘表示，这四部法律的修改，主要是为将自贸区部分行政审批事项改为备案制的做法推广到全国。

期待“负面清单”持续扩大

尽管名单公布已久，但第三批7个地方政府对方案细节均未详细透露。

其中一省级商务部门负责人告诉《支点》记者，目前各地都形成了默契，暂时不提及任何细节，大家选在合适时机统一发布。

不过，一个细节令人回味——这次新设7个自贸区公布方式比较独特，是在G20会议前，由商务部而非国务院正式公布。

“如今，反全球化浪潮有所抬头，2008年以来G20成员共采取了1583项新的贸易限制措施，至今仅取消387项。”梅新育表示，选择这一时机公布，表明了中国承担自由贸易旗手的职责，以及抵制反全球化浪潮的决心。

不过，相比过去由国务院公布，这次自贸区公布的“格局”相对“低配”，也引来了一些讨论。

“从分工看，商务部负责国际协定谈判及协调国内各领域对外开放统筹安排，由其公布自贸区情况也顺理成章。”不过，霍建国也坦言，相比前两次，这次可能也考虑到申请成立自贸区的省市较多，竞争激烈，由商务部公布会“更加合适”。

而身兼网来云商信息技术有限公司副总裁及商务部特聘讲师身份的郑玉鸿，则向《支点》记者表示，随着自贸区试验的不断成熟，自贸区的开设风险势必也越来越低，故不再需要以国务院的名义进行背书和统筹。

相比“低配”话题，霍建国更关心实质性的内容。

目前执行的122项负面清单，是扩围至第二批自贸区时统一施行的，但此次扩容并未提及负面清单变化。在霍建国看来，这距离党的十八届三中全会要求构建高水平对外开放的新格局仍有较大差距。

“减少负面清单并非艰难的选择，真正难点是如何加强开放后的事中事后监管。一旦很多领域的外资企业想投资却不能进入，政府就积累不了落地后的事中事后监管经验，也不能充分发挥自贸区的功能。”霍建国说。

霍建国直言，自贸区只是在小范围里试验，不必太过束手束脚，未来各地在负面清单上还可以压缩。如一般制造业开放可全面落地，服务业如育幼、养老、医疗等领域开放也应尽快落地，石化、电信等领域也都可以尝试。

“目前，国内制造业新增投资正在下降，如果真正落实一般制造业全面放开，将会进一步带动制造业领域利用外资总量，形成新的增长局面。”霍建国说。

对此，厦门大学经济学院副院长朱孟楠也表示认同。他明确表示，希望福建自贸区可以在博彩业放开方面有所突破。

扩容“第四批”的可能性不大

尽管各地并未公布相关细节，但距离第三批自贸区正式挂牌并不遥远。

霍建国预计时间会很快到来，因为7个省市前期都做了大量准备工作，“估计近期即将陆续对外正式挂牌。”

由于之前申请成立自贸区但未得到审批的省市还很多，因此，已有人期待，何时会启动“第四批自贸区”。

“可能性不大。从国家层面看，并不希望一批一批进入试点，那样反而将试点工作形成了变相审批，有悖自贸区试点初衷。”霍建国说。

梅新育也认为不会无限增加，“倘若无限制增加就等于全国没有海关了，那不可能。不过，有关自贸区的很多试验性政策，应会加速向区外扩展。”

目前已批准的三批11个自贸区中，从试点的目的和要求看，各领域开放试点都有安排，东中西部均有涵盖，样本量并不少。

霍建国表示，目前自贸区的主要内容应是大胆尝试、尽快普及，创造条件早日实现全国统一的开放安排，而非再次扩容。

郑玉鸿也持同样观点。

“每个历史时期都有其历史性政策，如经济特区曾在某个阶段起着试验田的作用，不会无限制地增加试验田。”郑玉鸿说。（支点杂志2016年11月刊）