欧盟自贸谈判：开花容易结果难

寇佳丽

如果说要在本世纪上半页为欧盟挑选“最值得纪念”的一年，相信2016年至少会被提名。难民问题的大规模爆发、希腊危机的逐渐平息、英国公投退出欧盟都为这一年打上了不同的烙印。原本欧盟近两年的经济增长表现在发达国家中就算是比较差的，想要和加拿大展开自由贸易协定谈判提升经济信心，却偏偏遭遇比利时瓦隆地区这枚“钉子户”。仔细想来，欧盟每次和其他经济体开展自贸协议谈判似乎都会遭遇内部成员国或成员国民众一定程度的反对，而针对此进行的示威、游行在外人看来也见怪不怪。

CETA难产急坏高层

2013年10月，时任加拿大总理哈珀与欧盟委员会主席巴罗佐在布鲁塞尔签署初步协议，决定在未来逐步开放双方市场，取消从食品到汽车、知识产权等诸多领域的几乎所有关税，而加拿大也将与欧盟28个成员国开展自由贸易。该协议涵盖5亿人口，若签订成功，每年预计产生17万亿欧元的贸易额。

这便是欧盟与加拿大之间的“综合性经济贸易协议”，简称CETA（Comprehensive Economic and Trade Agreement），是加拿大继北美自由贸易协定之后最大的双边自贸协定。原本2016年10月27日是CETA签署的好日子，偏偏欧盟成员国比利时的瓦隆地区跳出来反对。眼看历时7年的谈判就要毁于一旦，加拿大贸易部长弗里兰（Chrystia Freeland）甚至一度泪洒谈判现场，而立陶宛总统格里包斯凯特（Dalia Grybauskaite）则气愤难当，指责比利时绑架了整个欧盟。

可是，欧盟有28个成员国，为什么唯独比利时不赞成CETA呢？

中国社会科学院欧洲研究所经济研究室主任陈新在接受《经济》记者采访时表示，CETA已正式谈判两年，此前磋商5年，实际上经历了各种波折，但比利时的阻挠出现在最关键时刻，因此非常显眼。

“比利时全国有3个区，弗拉芒大区、瓦隆区和布鲁塞尔首都区，而比利时政府只有在3个大区都投赞成票的情况下，才能够在CETA上签字，但瓦隆区认为这份协议对欧洲农民不利，且过分顾忌跨国企业的利益，还会在环境保护等多方面产生负面影响，因此一直表现出对抗态度”，陈新这样解释。

根据他的分析，在7年的磋商谈判中，欧盟一直认为CETA是一份仅涉及欧盟权限的协定，并不需要成员国分别赞成后才能签署。可是，2016年6月之后，随着签订日期的临近，坚持认定CETA需要各国议会批准的欧盟成员国越来越多。最终，欧盟机构迫于以德国为首北部欧洲国家的压力，不得不接受上述意见，允许各国议会先行批准CETA。

“实际上，关于CETA的签署，德国也出现过较为强烈的反对声音，不过德国宪法法院已经在2016年10月做出裁决，驳回左翼党和部分民众提交的关于阻止签订CETA的申请，同意签署该协议”，陈新这样解释。但是，德国宪法法院同时指出，在签署CETA之后，该国仍享有随时退出协议的权利。

尽管比利时的布鲁塞尔首都区也对CETA表现出左右摇摆的态度，甚至一度反水，但瓦隆区自始至终的反抗却更引人注目。为了让该区民众接受CETA，加拿大国际贸易部部长弗里兰甚至在今年10月21日亲自飞抵比利时，同瓦隆区直接进行谈判，却在遭遇阻碍后抛出“欧盟目前尚不具备签署国际协定的能力，加拿大对此非常失望”的绝望言论。

功亏一篑的心情是怎样的？德国媒体《明镜周刊》在10月24日指出，仅有350万人口的比利时瓦隆区使得人口超过5亿的欧盟在国际贸易领域颜面尽失。而在10月27日之前，欧洲理事会主席唐纳德·图斯克还曾对加拿大总理贾斯廷·特鲁多表示，原定于27日签署的《综合经济与贸易协定》依然有希望按照原计划进行。如今看来，上述信心还是被现实无情地湮没了。

“CETA最终走到今天这一步，欧盟和加拿大都付出了很多，尽管反对者是比利时，造成的负面影响却将由欧盟整体承担，今后的自由贸易谈判中，欧盟或许会面临更多困难，而其他经济体也必然将此次事件作为参考”，国家发改委对外经济研究所国际合作室主任张建平在接受《经济》记者采访时这样说。

欧盟前贸易委员德古赫特（Karel De Gucht）也曾指出，如果CETA崩盘，罪魁祸首就是欧盟委员会在2016年夏季峰会上的一个决定，正是这个决定允许CETA首先得到欧盟成员国的认可。德古赫特宣称：“这是一个历史性的错误，如果所有自贸协定都需要各国议会审批，那么未来就不会有任何贸易协定，我们在谈判中也没有了任何优势”。

民主机制的代价

显然，德古赫特的话并非危言耸听。

依照CETA，协议签署后，欧盟与加拿大双方将会取消双边贸易中99%的关税，给彼此的服务和投资提供新的市场准入。此外，在政府采购方面，加拿大不仅承诺在联邦层面对欧盟开放，还会在省州层面实施开放。外界一致认为，这一重大突破会给欧盟企业进入加拿大市场提供独一无二的机遇。

张建平指出，从目前的数据看，CETA有望促进欧盟和加拿大之间的货物与服务贸易增长23%，受益于此，欧盟的GDP将会增长120亿欧元。此外，在全球经济不景气的大背景下，显然CETA还会起到提振信心的良好作用。

“尽管欧盟和加拿大之间的贸易往来并没有欧盟和美国之间那么大体量，但CETA为欧盟提供的开放程度超过欧美之间的‘跨大西洋贸易与投资伙伴协议（即TTIP）”，张建平如此分析。这样一来，欧盟和加拿大对这份协议的重视程度可想而知。

那么，欧盟独揽大权不就可以了，何必还要下放批准权限，自己说了算岂不是最高效？这还要从欧盟对外签署协议的机制说起。

在国际法上，欧盟的法律人格既具有独立性，又拥有混合性特征，这一点在欧盟与其他经济体签订协议时体现得最为明显。由于欧盟内部存在28个成员国，有些对外协议的签订，欧盟当局享有“独断权”，有些则需要成员国先点头才能对外签署。其中后者被称作“混合协议”，在欧盟至今签署的所有对外协议中占据数量上的绝对优势。

由于欧盟与其成员国在权限划分上至今没有绝对清晰的界线，混合协议也没有精确的定义。不过，按照荷兰著名国际法学者亨利·谢尔莫斯（Henry Schermers）的解释，混合协议是指“由国际组织、部分或全体成员国以及一个或更多的第三国作为缔约方，并且国际组织与成员国均不能享有其全部实施权能”的一种条约类型。

那CETA是否属于混合协议呢？

实际上，欧盟和成员国已经就这个问题争吵了很久。在2016年5月13日的欧盟理事会贸易政策委员会上，成员国部长们坚持认为CETA是混合协定，需要获得成员国议会的批准，而欧盟委员会委员马尔姆斯·特伦则强调投资事项属于欧盟权限。类似的争论不断出现在一次次会议上，最终，欧盟不堪压力，认定CETA为混合协议，也才招来了上文德古赫特的“指责”。

张建平告诉《经济》记者，类似上述分歧往往以认定“混合协议”收场，毕竟欧盟不管和哪个经济体签订自贸协议，终究需要成员国去落实。也恰恰是这一点，让欧盟的自贸之路看起来非常艰辛。

“欧盟成员国把对外谈判的权利交给了欧盟委员会，但是欧盟委员会在谈判过程中又必须时刻向成员国汇报，最终享有决定权的还是成员国的议会或政府，这种‘双重签署的机制虽然处处显示了民主，却也为欧盟的对外谈判带来了权威上的挑战”，张建平这样强调。

正所谓众口难调。回顾欧盟的自贸协议进程，每一次谈判几乎都伴随着不同地区、成员国民众的示威、游行：CETA遭遇比利时民众的反抗，TTIP不也看到了德国民众的愤怒吗？对此，上海社会科学院欧盟研究中心主任、研究员徐明棋对《经济》记者解释说：“关于自贸协定，经济学家看整体，民众看个人”。

按照他的分析，自由贸易协定的确能为双方经济体带来整体上的改变，大企业尤其是跨国企业流通起来更自由。但是，企业的外迁也会让普通民众感到就业机会不足，而不同国家对就业者权利的保护也不同，无形中加剧了不能因此获益的群体的不满。“通常受益的利益集团不一定会显示出明显的支持态度，但付出代价的利益集团肯定大声反对。”

正因此，欧盟前贸易专员彼得·曼德尔森才不满地指出，“欧盟的贸易政策无法在这样的世界生存，即贸易协定必须由欧盟所有国家的议会以及下级立法机构通过‘民主化表决后才能生效”。他认为，欧洲的贸易政策必须恢复至由欧盟机构独家决定，才能为今后的贸易协定道路扫清障碍。

落空的ISDS

“欧盟原本可以借助CETA为TTIP铺平道路，但现在看来似乎不太可能了”，复旦大学欧洲问题研究中心主任丁纯这样告诉《经济》记者。之所以这样说，是因为无论CETA还是TTIP，都涉及贸易争端解决机制的问题。

早在2013年，美国和欧盟进行首轮TTIP谈判时，双方在投资争端解决（即投资者-国家争端解决，Investor-State Dispute Settlement，ISDS）领域就存在分歧。作为双边投资协议中常见的保护措施，ISDS允许外国投资者根据投资协议的规定，在投资利益受到侵害时，对东道国提起仲裁。

如今，针对TTIP的谈判已进行了14轮，但有关ISDS的分歧仍未解决。期间，欧盟委员会在2014年3月发布网络公众咨询调查，最终收到15万份回复，创下该机构调查史上的最高纪录。结果显示，97%的公众反对将ISDS条款纳入TTIP。

丁纯表示，比利时之所以反对CETA，也与ISDS不无关系。瓦隆区的普通民众认为，ISDS旨在保护外资，特别是大型跨国企业在东道国的利益，一旦出现冲突，外来投资者或许会利用资本绕过主权国家，在国际仲裁场合起诉东道国政府，进而妨碍本国司法公正，损害公共利益。

“如果CETA成功签订，TTIP就还有希望，虽然欧盟目前似乎已经放弃了和美国本届政府谈判的信心，但美方仍然强调TTIP存在牢固的谈判基础，等到美国大选结束之后重拾进程也不是不可能的事情”，丁纯这样说。

不过，加拿大《环球邮报》在2016年10月28日指出，比利时联邦政府和瓦隆区等地方政府已达成临时协议，使比利时联邦政府可以附加条件地同意CETA。新达成的临时性协议表明，欧盟每个成员国都可以独立决定是否接受ISDS。这样一来，CETA的签订等于绕开了投资者-国家争端解决机制，对以后高规格自由贸易协定的示范作用被大大削弱了。

徐明棋认为，欧盟成员国对ISDS的态度较为保守。他说：“允许投资者投诉东道国应该成为一种国际趋势，如果协议双方不赞同去第三方国际机构解决争端，还可以单独建立或者在某一方中选择一个机构进行。即便真走到法庭上，裁判依据也应以双方协议为首位”。

张建平则指出，与欧盟相比，加拿大的跨国企业相对较少，即使赞同CETA也未必吃亏。何况，“发达经济体在维护企业利益、约束政府行为上早就存在共识，这种理念应该得到推广，未来甚至有望影响发展中国家”。