近代中国警察治安处罚权的演变

徐博强

【摘要】伴随着近代中国警政建设的发展，以治安处罚权为代表的警察权力呈现出规范化、程序化和扩张化的趋势。这些倾向在作为警察治安处罚领域之“母法”的违警罚法，在自清末至20世纪40年代近40载的立法演变中，有着充分的体现。

【关键词】警察权 治安处罚 违警罚法 【中图分类号】D941 【文献标识码】A

伴随着警政机构与警政措施的发展，治安法规应运而生。其中违警罚法类似于今日的治安管理处罚法，堪称“警察治安处罚领域的母法”，具有重要意义。该法绵延发展长达一个世纪之久。1906年，清政府仿照日本，制定了《违警罪章程》，此为我国违警罚法之先河。此后经过四次修订：1908年《大清违警律》、北洋政府1915年及南京国民政府1928年《违警罚法》，直至1943年《违警罚法》，依次演进。以治安管理处罚法规的独特视角，展示着时代的变迁、政权的更迭、国情政局的变化。考察该法自清末至南京国民政府统治后期的立法脉络，近代中国警察处罚权力的变化趋势清晰呈现在人们眼前。概言之，近代警察权的发展变化显现出规范化、程序化以及扩张化的特征。

警察治安处罚权的规范化

罪刑法定的深刻影响。处罚法定原则能够作为违警罚法上之基本原则在立法中明文规定，也受罪刑法定原则影响颇深。1911年《大清新刑律》第10条，是罪刑法定主义在刑法典中的最初体现，堪称中国法制史上具有划时代意义的变革。罪刑法定大体上有三重涵义：排斥习惯法；禁止类推；禁止重罪溯及既往。而受罪刑法定主义影响深刻的处罚法定，其内涵也可概括为：法律的明确性；禁止类推解释；法不溯及既往。

《大清违警律》始确立禁止类推。罪刑法定作为刑事领域的法治，首要作用就在于排斥罪刑擅断。强调犯罪与刑罚皆应依据法律的明文规定，强调法律具有稳定性和可预测性。体现在违警罚法上关于处罚法定原则的确立，首要的就是禁止类推。《大清违警律》在制定过程中兼采当时世界先进立法理念，同时与《大清新刑律》相协调，在其条文中明确规定：“凡本法未载者，不得比附援引。”由此确立了处罚法定原则。当然，这一阶段的处罚法定内涵单一，外延亦相当狭隘。至1943年《违警罚法》，则在首条规定：“违警行为之处罚，以行为时法律条令有明文规定为限。”

此种表述与刑法上的用语相一致，与“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”——罪刑法定原则的经典表达相契合，同时也引申出另一子原则——法不溯及既往。

法典的完备与明确。犯罪与违警有着本质的差异，后者危害虽轻微却频繁发生。因而对违警的处理亦与刑事责任的追究有着显著的区别。违警行为的处理更注重高效、即时、便捷，而作为处理违警行为依据的法规，则要求尽可能的明确、完备、细致。《大清违警律》就处罚依据的范围问题并未涉及，仅在附则中规定地方法规之规定不得与本法相抵触。至北洋时期及南京国民政府前期，《违警罚法》所确认的处罚法定之“法”，范围已大为扩张，囊括了法律条令，以及“其他法令所认可的警察章程”。及至1943年《违警罚法》，就处罚依据而言，表述明确，富有张力。同时在各种违警处罚法规之间明确了其位阶顺序，规定了不同位阶法规的制定修改程序，实现了违警罚法体系的完整与协调。

在罪刑法定原则的理论引导之下，近代违警罚法在几十年的发展中一方面扩充“法”的范畴，实现处罚依据的明确与完备，另一方面又排斥类推。违警裁决的作出，更加客观、规范、统一，警察权的行使逐步走向规范化。

警察处罚权力的程序化

随着违警罚法的演进，近代中国警制逐步接受了处罚法定主义，相关警察法规大量涌现，法制化水平大为提升。然而，警察权的法治化不仅仅停留在立法层面。中国自古以来就有着行政强权的传统，近代尽管效仿西方建立新式警政，警察权仍过分强大；在此之下，仅仅是“有法可依”，远远不足以切实充分地保障民权。由此，程序的意义被提升到无以复加的高度，被视为正义的化身。正当程序的价值不仅在于确保以警察权为代表的行政权力能够正常运行，更为重要的乃是通过正当的程序性规范，限制国家权力，保障人权。

就违警处罚程序而言，违警罚法的变迁使警察治安处罚形成系统而完整的制度，从而呈现出准司法的特征。1907年《违警罪章程》仅有的五个条文并无程序性内容；紧随其后的《大清违警律》已有六条是关于处罚程序的内容；1915年北洋政府的《违警罚法》已增至十条，且相关内容更为细化；1928年南京国民政府的《违警罚法》总体内容与前一部法律高度一致，有关处罚程序有所扩充。至此，警察治安处罚权的行使已经有了相当多的程序性规定，但总体而言，这些规定杂乱并毫无逻辑，并未形成完整而系统的制度，警察机关尚有巨大的自由裁量权，警察治安处罚仍有着相当大的随意性，当事人在治安案件中的权益仍旧毫无程序性的保障。直至1943年《违警罚法》的颁行，这部法律无论从立法技术、理论支撑抑或立法理念，均有了质的飞跃。单就程序方面，总则中做概括性的规定，分则中则辟专章，并按管辖、侦讯、裁决、执行四个环节，进行系统性的规定。至此，作为行政处罚的警察治安处罚已摆脱了以往的恣意与横行无羁，而是在很多方面体现出司法特征。

警察处罚权力的扩张化

考察五部违警罚法的立法演进，除了总则内容激增之外，违警罚法分则条文也日渐扩充，违警行为的界定与处罚日趋宽泛细致，法网日益严密。违警罚法律逐渐完备的背后，也是警察治安处罚权力的扩张。

有关社会风俗之违警行为的扩张。中国历代统治者都会通过立法的方式对社会风俗加以取舍，以维护社会秩序，巩固统治。而在近代中国，西学东渐，旧有以儒家礼法为核心的道德伦常业已破坏，而以法治观念为基础的新风尚未能确立，辅之以政局动荡，战事频仍，故世风日下，民不聊生。在这样的大背景下，社会秩序的维持，执政者多倚重警察的力量。

违警罚法中有关社会风俗类违警行为的立法变化，一个显著的特点：前几部《违警罚法》基本沿袭清末的立法，条文变化不大，直到1943年《违警罚法》，对此类行为的规制显著强化，条文数量明显增加，处罚力度亦显著加大。例如对涉及娼妓方面、赌博行为的惩治，对不人道行为的禁止，对迷信行为的打击等等。这在很大程度上源自蒋介石推行的“新生活运动”。这场运动事无巨细地改进民众日常生活，背后的意图在于控制民众生活进而控制思想，从而加强统治。

大量规定空白条款。违警罚法涉及社会生活的方方面面，然而随着社会发展，社会关系纷繁复杂，不同领域特征各异。与之相对，违警罚法有限的条文显然无法包含违警行为的全部类型。面对这种情况，几部违警罚法皆采用大陆法系刑法典常用的立法技术——设置空白罪状，授权其他专门性法律法规对此类行为加以规制，以便灵活援引各行业、各部门、各地方制定的相关规范性法文件。清末，北洋、南京国民政府时期数量庞大的工商业管理法规、特种行业管理法规及保安类管理法规等，皆详细设定各自行业需遵循的相关规则，但罚则部分往往指向《大清违警律》或《违警罚法》，规定极为笼统。因而这类规则皆可视为违警罚法所囊括的扩充内容，为近代警察治安处罚权的扩张提供了充足的空间，为历任执政者通过编织严密的法网对社会实施全方位的控制打开方便之门。

考察近代中国违警罚法的立法沿革，综前文之论述，三种趋势交织呈现出来：一则通过处罚法定原则的确立，禁止溯及既往、禁止类推、法律条文的明详，逐步否定了传统的处罚擅断，警察处罚权行使规范化。其二则是警察治安处罚逐步在程序化的轨道内运行，摆脱了传统警察官署的恣意横行，呈现出司法的特征。最后，执政者通过违警罚法的修订，扩大治安处罚范围，昭示了政治权力的扩张。

（作者为中国人民公安大学法学院博士研究生）

【参考文献】

①龙泽洲：《违警罚法概论》，北京：中华书局，1948年，第107页。

责编/张蕾 美编/杨玲玲