海洋强国建设下的我国海洋环境管理人才的定位与培养*

吕建华 索艳云 李月鹏 汪宇清 方伟丽

(1.中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100；2.中国海洋大学 海洋发展研究院，山东 青岛 266100)



海洋强国建设下的我国海洋环境管理人才的定位与培养*

吕建华1,2索艳云1,2李月鹏1,2汪宇清1,2方伟丽1,2

(1.中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100；2.中国海洋大学 海洋发展研究院，山东 青岛 266100)

海洋环境管理人才是兼具海洋环境专业知识和管理学科知识，在海洋环境管理领域做出创造性劳动或突出贡献的脑力劳动者,是建设海洋强国，推动海洋环境可持续发展的中坚力量。从海洋强国建设背景下海洋环境管理人才的现实需求出发，探讨海洋环境管理人才的培养现状、面临的困境及其挑战、影响因素、对策建议等方面存在的问题，对海洋环境管理人才进行定位及其培养，探寻加强海洋环境管理的有效路径有重要意义。

海洋环境管理人才；人才价值；定位；培养

一、海洋环境管理人才概念的提出与阐释

党的十八大报告明确提出，提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。保护海洋生态环境是海洋经济发展的前提和基础。目前我国海洋生态环境正日益面临着更为严峻的考验。一方面，为了发展海洋经济，不断加大对海洋开发与利用的力度。另一方面，由于缺乏科学统一的海洋开发与利用的运行机制，不当的开发行为严重威胁到海洋生态环境的健康与安全，成为制约海洋经济可持续发展的一大瓶颈。事实上，高速发展的海洋经济势必对海洋生态环境提出更高的承载要求，而要保证更高的承载要求得以实现，必须加强对海洋生态环境的有效管理。在这种形势下，培养造就一批优秀的海洋环境管理人才，提高海洋生态环境的管理能力就显得尤为重要。

对于什么是“海洋环境管理”，著名海洋管理学者鹿守本先生在《海洋管理通论》中就有过论述，即：“海洋环境管理是以海洋环境自然平衡和持续利用为目的,运用行政、法律、经济、科学技术和国际合作等手段，维持海洋环境的良好状况，防止、减轻和控制海洋环境破坏、损害、或退化的行政行为。”[1](P165)对于什么是“人才”，《人才学》给出的定义是：指那些具有良好的素质，能够在一定条件下通过不断地取得创造性劳动成果，对人类社会的发展产生了较大影响的人。人才需要开发，人才的开发就是通过培养与训练，将人潜在的内在素质加以发掘和提高，使其发挥更大的作用。人才的价值正是在社会实践活动中以自身属性满足社会和他人发展的需要。由于海洋环境的复杂性，再加上我国海洋环境污染现实的严重性，因此需要有一定的海洋环境专业素养和一定的管理能力的专门优秀的海洋环境管理人才来进行有效管理。只有借助于海洋环境管理人才对海洋生态环境的有效管理，才能实现海洋生态环境的有效保护和海洋经济的高速发展。这即是海洋环境管理人才的价值所在。

2010年4月，国家海洋局、教育部、科学技术部、农业部、中国科学院联合印发了《全国海洋人才发展中长期规划纲要(2010年～2020年)》(以下简称《规划纲要》)。《规划纲要》中海洋管理人才的定义可以归纳为：在海洋行政管理的岗位上，具备较高的执政能力、组织协调能力和应变能力，能够满足海洋综合管理和战略决策的需要，适合中国国情、具有现代管理意识和服务能力的高素质、复合型的人才。因此结合海洋管理人才的定义和海洋环境管理的定义，我们将海洋环境管理人才定义为：在海洋行政管理的岗位上，接受过海洋环境领域专业的知识教育和技能培训，有一定的海洋环境专业素养，具有一定的管理能力，拥有管理、法律、经济知识，并能对海洋环境管理做出创造性劳动或者突出贡献的个体。具体来说海洋环境管理人才主要包含三方面的内容：第一，是对海洋这片总水域的管理人才，主要涉及海水监测和管理、海洋生物保护和开发、海底资源开采和利用等方面的管理人才。对应的这方面的管理人才需要的技能主要是海水、海洋生物、海底资源等专业知识以及对这些海洋自然要素进行管理的统筹领导能力。第二，是对海域及其周围的空间和陆地组成的空间整体的管理人才，主要涉及大陆架、滩涂和沙滩管理、海鸟保护等内容，技能需求主要包括海域周围陆空管理的专业知识和海陆、海空相互联系的整体性认识和思维能力。第三，是人类行为会对海洋环境造成的或积极或消极的影响，对海洋环境这些非自然要素的管理也是海洋环境管理人才的重要内容。这就需要了解海洋生态系统运行的规律，发挥人类主观能动性，合理利用规律，这类管理人才不仅需要对海洋污染、海洋灾害等非自然因素引起的海洋环境变化具有专业知识，更具有有效应对种种海洋环境变化的能力，即海洋环境变化的预测能力、风险评估能力、应急管理能力以及事后重建能力。[2]

海洋环境管理人才对应的职责，大致概括为以下三类：第一类职责是制定海洋环境保护的相关制度和规范。拟定海洋环境保护与整治规划、标准、规范；拟定海洋工程、海洋油气勘探开发和海洋倾废污染损害海洋环境的规章制度；拟定海洋环境监测政策、规划和技术规范。第二类职责是组织实施海洋环境监视、监测和评价，形成有效运行的海洋环境实时监测网络。依法监督陆源污染物排海，负责航运公司安全与防污染监督管理工作, 监督管理海岸工程、陆源污染、拆船等海洋环境污染防治工作，负责防治船舶污染的监督管理工作。第三类主要职责是监督实施海洋环境事故，预防为主，防治结合，当突发海洋事故发生后，快速启动应急预案，最大限度的降低事故对海洋环境的危害。参与船舶污染事故的调查处理工作管理和指导水上交通事故及污染事故的调查、处理、统计分析和结案工作；具体组织或参与重大特大水上交通事故及污染事故的调查处理和结案工作。通过海洋环境管理人才在工作中履行其职责，最终达到对海洋环境污染的控制，实现海洋生态环境的安全与健康。

二、我国海洋环境管理人才空缺的现实困境

新中国成立60多年来，伴随着我国海洋事业的蓬勃发展，我国海洋人才队伍不断壮大，海洋人才总量稳步增长，2004年，我国海洋人才资源总量为119万人，占海洋产业从业人员总数的15.4%。[3]截止到2010年度，我国海洋人才资源总量已达到201，0708人，占海洋产业就业人员的20.3%，占全国人才总量的2%。其中，海洋管理人才51，164人，海洋专业技术人才137，3039人，海洋工勤技能人才58，6505人，分别占海洋人才资源总量的2.5%、68.3%、29.2%。[4]

从地区分布情况来看，我国现有的海洋人才分布相对集中，主要分布在山东、广东、江苏、辽宁、浙江等海洋经济强省，分别占全国海洋人才总量的16.5%、16.3%、12.9%、11.5%、10.6%；而广西、海南的海洋人才数量仅占全国海洋人才总量的3.2%和1.7%。详见下表1。

表1 我国现有海洋人才地区分布情况

注：数据来源于《2010年全国海洋人才资源统计调查报告》

由于海洋管理人才未分到地区，表中各省(区、市)海洋人才资源数量为海洋专业技术人才和海洋工勤技能人才的合计数。从产业结构来看，我国现有海洋人才主要分布在海洋第三产业，全国海洋人才在第一、第二、第三产业中的分布结构依次为：2.3:31:66.7，具体到单个涉海行业，海洋教育业是聚集海洋人才最多的行业，约占海洋人才总量的21%。从事海洋管理行业的海洋人才总量为180 614，占我国现有海洋人才从业总量的9%。

目前，我国的海洋人才队伍中只有海洋专业技术人才、海洋技能人才、海洋管理人才，海洋环境管理人才还处于空缺状态，因此我国现有的海洋环境管理部门中，一部分海洋环境管理的工作由海洋管理人才、海洋技术人才、海洋技能人才承担着。囿于海洋环境的复杂性，要求海洋环境管理工作具有一定的专业性、难度性、技术性，需要我们进行专门培养，建立一支海洋环境管理的专业队伍来履行海洋环境管理工作的职能。

国家海洋局环境保护部门职能一览表

三、国外海洋环境管理人才定位与借鉴

日本是典型的分散型海洋管理模式，没有专门负责海洋事务的综合管理部门，而是把海洋事务的管理分散到各个行政部门中，包括内阁官房、文部科学省、农林水产省、经济产业省、国土交通省以及环境省。其中环境省主要负责对海洋环境事务的管理，其海洋环境管理人才主要指环境省海洋事务行政管理人才，其职责主要体现在“环境省下设的地球环境局环保对策课审查室和计划室负责与《海洋污染法》相关的国际业务，环境管理局水环境部水环境管理课负责与《海域水质污染法》相关的业务。封闭性海域对策室负责研究封闭性海域环境污染相关的政策法规”。[5]此外，2004年日本成立了海洋权益相关阁僚会作为海洋管理的协调机构，通过各部门共享信息的方式实现横向协调。

美国采取半集中式的海洋环境管理模式。隶属于商业部的国家海洋与大气管理局负责对海洋环境的统筹管理。美国的海洋环境管理以国家海洋与大气管理局这一中央行政机构为核心，以环境保护署、能源部等部门为主体，共同管理海洋环境。此外，由于管理海洋的部门众多，各部门职能交叉，在总统行政办公室下设环境质量委员会负责协调联邦政府管辖范围内的环境问题及其有关海洋问题。美国的海洋环境管理人才主要就是指国家海洋与大气管理局和环境质量委员会中管理海洋环境的专业技术人员。

环境综合管理是韩国海洋管理的最重要特征。早在1996韩国设立海洋水产部作为综合管理海洋的行政机构，建立了海洋综合管理体制。其中负责海洋环境管理工作的部门是海洋政策局，主要负责海洋资源和能源开发、海洋调查、海洋科学技术振兴、海洋环境保护、沿海管理、公有水面管理、海洋教育和广告、海洋文化振兴等业务。海洋水产人力开发院负责对从事海洋水产的公务员，以及相关人员的教育培训，渔业后备人才的特别培养。[6]2008年以后，海洋主管部门主要是国土海洋部和农林水产食品部，对海洋环境主要由国土海洋部实行陆海统筹管理，韩国的海洋环境管理人才主要指国土海洋部的综合管理人才。

综上所述，日本海洋环境管理人才分散在各个行政部门，其涉海主管机构众多，不可避免出现职权重叠乃至冲突等问题，为此专设的专门涉海协调机构是日本海洋环境管理的特色。与此相反，美国的海洋环境管理人才则具有高度的专业性和技术性，并由统一的机构——国家大气和海洋管理局统筹管理。韩国海洋环境管理人才最重要的特点是陆海统筹、综合管理。总之，目前世界上主要国家海洋环境管理人才向综合性、技术性方向发展。

通过对我国海洋环境管理人才的现实困境和海洋环境管理部门及其职责分析，借鉴世界主要海洋国家海洋环境管理人才的定位和发展趋势，抓住时机建立一支专业化、职业化的海洋环境管理人才队伍是目前我国海洋强国建设的重中之重。

四、我国海洋环境管理人才培养面临的困境及成因

(一)传统观念的束缚导致我国对培养海洋环境管理人才不够重视

进入21世纪，海洋在国际政治、经济、军事、外交格局中的地位更加凸显。我国既是一个陆地大国，也是一个海洋大国，在历史上也曾创造过优秀的海洋文明。但自明朝中叶以后，由于封建王朝漠视海洋，疏远海洋，忽视海上力量的建设，最终沦入有海无防、丧权辱国的悲惨境地。新中国成立后，我国的海洋建设日益发展，但是仍与发达国家有一定的差距，不仅体现在海上力量，更体现在海洋意识上，我国公民对于海洋文化、海洋的保护、海洋的重要性并没有形成强烈的认同，海洋意识较为淡薄，长期以来片面追求经济发展，忽视对于环境的保护，常常以牺牲环境为代价来换取经济的发展，造成各类海洋环境问题频发，海上环境污染现象严重。这种污染又因为缺乏海洋环境管理人才的有效治理，使污染后果陷进恶性循环的怪圈。

(二)海洋环境管理人才培养缺乏政策支持

海洋环境管理人才的培养需要国家政策支持。政策是保证其能够有计划、有步骤、系统化实施的重要条件。然而，现阶段我国出台的涉及到海洋环境管理人才培养的政策几乎为零。《规划纲要》是我国第一个中长期人才发展规划，规划虽然要求“大力开发经济社会发展重点领域急需紧缺专门人才”，并指出紧缺专门人才都有哪些，但还没有把海洋环境管理人才视为紧缺的专门人才。[7]如下表2所示：

表2 海洋人才资源现状和发展目标[8]

从上表中分析可知，与2010年相比，到2020年仍存在2万人的海洋管理人才缺口，现阶段海洋管理人才的储备略显不足。同时，从2010年到2020年的十年间，我国对海洋人才的规划培养目标约为200万，其中绝大部分为海洋专业技术人才与海洋技能人才，海洋管理人才的培养目标不足1%，其中海洋环境管理人才属于海洋管理人才的一个分支被包含其中，并没有单独划分出来进行管理与发展规划。现阶段我国对于海洋人才的培养进行了预测与规划，但并没有进行更细致的分类，更没有指导海洋环境管理人才培养的纲领性文件。因此，缺乏政策支持的海洋环境管理人才的培养在海洋强国建设中就显得任重而道远

(三)海洋环境管理人才的培养受到现有体制的束缚

如前文所述，我国具体行使海洋:生态环境保护、进行环境监测等的职能部门包括，国家海洋局生态环境保护司、海事局危管防污处、环保部环境影响评价司、环保部污染防治司等部门。这些机构是海洋环境管理人才发挥专长的主要地方，但是各机构之间存在职能交叉的情况，加上部门之间缺乏利益协调机制，在各自的部门利益驱使下，常常出现有利就争，有问题就推的现象，甚至引发争议，影响海洋环境管理的效果。目前，海洋环境管理日益走向综合管理，海洋环境管理人才也走向综合化和专业技术化的发展轨道。学习借鉴发达国家的经验，对现有的海洋环境管理体制进行改革，整合协调资源，理顺各管理部门的权、责、利关系，制定科学合理的海洋环境管理人才的培养计划和方案，保证海洋环境管理落到实处。

(四)单一的高校培养模式限制了海洋环境管理人才的培养

高校教育与培养是我国人才培养与建设的主流模式。迄今为止，我国现有的涉海高校还没有建立起一个成熟、高效的海洋环境管理人才的培养模式。我国涉海的海洋类院校主要包括中国海洋大学、广东海洋大学、浙江海洋学院、上海海洋大学、大连海事大学和台湾海洋大学等。从地区分布来看，海洋类高校主要分布在东部沿海省份，尤其是海洋经济发展较好的沿海省份，范围相对比较集中。专门开设海洋环境管理专业、培养海洋环境管理人才的高等院校寥寥无几。海洋类高校数量少、分布不均匀、缺乏竞争优势，对海洋管理人才的培养还处于摸索阶段，需要进一步的扩大与发展。从专业设置及课程安排来看，如下表3所示：

表3 涉海高校海洋环境管理相关课程设置与研究方向一览表

上表中显示，一些涉海高校并没有进行专业化分类，缺乏专门培养海洋环境管理人才的专业设置。具体来说，一方面，从课程设置来看，涉海高校更加重视海洋环境知识的学习而忽视环境管理人才技能的培养；另一方面，涉海高校没有形成专门的研究海洋环境管理人才培养的团队。从培养方式与培养内容看，多数涉海高校对人才的培养还局限于以传统的课堂授课方式为主，缺乏管理技能的实践操作训练，缺乏对能力型与创新型人才的培养。总之，涉海高校对海洋环境管理人才的培养还处于粗线条、碎片化状态，没有进行专门的学科设置，缺乏系统、高效的人才培养机制。

五、海洋强国建设下海洋环境管理人才培养的路径选择

(一)重视海洋环境管理人才，并提供政策支持

首先，应加强对公民的海洋意识教育，让更多普通民众认识海洋、保护海洋、投身海洋建设，使海洋强国建设更多的为民所知。其次，我国经济建设很大程度上是以牺牲环境为代价而发展的，海洋经济的发展也不例外，围海造地、海上排污、海洋倾废、海岸与海洋工程以及船舶污染等等都危害了海洋生态环境，破坏了海洋生态平衡。为此，坚持海洋经济可持续发展，填补海洋环境管理人才空缺，着力培养海洋环境管理人才成为重中之重。

另外通过对中央、地方、各部门海洋人才政策的梳理，发现其中人才多为海洋专业技术人才、海洋高技能人才、海洋管理人才以及海洋教育人才等，并没有专门的海洋环境管理人才政策。在海洋环境形势越来越严峻的当下，只把海洋环境管理人才作为海洋管理人才中微不足道的分支显然是不恰当的。在“十三五”规划之际，把海洋环境管理人才单独作为一个重点建设的人才战略，由国家海洋局牵头做海洋环境管理人才的建设及培养规划纲要，各沿海地方根据自身特点做相应的发展规划及行动纲领。对于海洋坏境管理人才建设与发展，除了进行海洋意识教育，提供舒适环境和福利保障也是必备的，营造海洋环境管理人才良好发展的人文环境。

(二)整合分散的海洋环境管理体制，建构“整体性治理”体系

2013年国家海洋局重组，成立中国海警局，建立国家海洋委员会。这一举措提高了环境保护部门的权威，统一了环境保护的职能，有利于实现对海洋环境的保护。但在实际操作中还存在职能交叉情况，如发生海洋环境问题，将会涉及海事部门、海洋行政主管部门、渔业渔政局等，多部门若沟通不及时，肯定会造成严重的环境问题。

建构“整体性治理”体系是应对分散的海洋环境管理体制的可行性方法之一。整体性治理是以公众需求和公共利益为治理导向，以协调、整合和责任为运行机制，以“一站式”服务为供给方式，运用信息技术和信息系统对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系等进行有机整合和有效协调，形成一种从分散、破碎、部分不断走向集中、整合、整体的治理方式，并为公民提供无缝隙而非分离的整体型服务的政府治理模式。[9]整体性治理的管理体系以协调和整合打破各海洋环境部门的界限，使其向着共同的目标做出行动，减少推诿扯皮事件的发生，很大程度上实现各部门责、权的统一。建构“整体性治理”的海洋环境管理体系需要海洋环境管理人才协调各部门的交叉职能、协调各区域地方政府合作管理、建立海洋环境管理预警及应急系统等等，努力保持生态平衡，实现海洋经济的可持续性发展。

(三)建立并优化海洋环境管理人才的培养机制

首先，改变单一的高校培养模式，政府、科研机构、企业等多元主体的共同参与，合作培养。发挥政府的主导作用(尤其国家海洋局做主导)，政府通过制定合作政策和制度，使得不同的培养主体之间形成一体化培养模式，同时在主体之间建立适当的合作互动机制，相互加强交流和沟通。另外，依托涉海企业，加强海洋学校、海洋研究院所和海军等人才队伍建设和科研成果的转化，从各培养主体中选派海洋人才到企业锻炼，促进产品结构的优化，既为企业解决一些技术问题，也锻炼了中青年海洋人才。[10]同时，利用科研机构的技术和设施，鼓励各主体积极参与到海洋环境管理科研项目的调查研究开发的环节中，在过程中提升各个主体培养人才的实力，同时也有利于培养出具有理论知识和实践能力的海洋环境管理人才。

其次，改革优化高校培养模式。高校以其自身的优势，依然会是培养海洋环境管理人才的主要力量，但是需要对其培养的方式进行优化。在社会需求分析的基础上，合理规划培养内容，充分发挥各学科专家学者对海洋环境管理教育教学改革与建设和人才培养的研究及指导作用，根据市场人才需求调查结果，调整专业设置的结构和内容，从而使海洋环境管理人才更好的迎合市场和社会的需要。在学科建设与专业建设方面，不同层次的学校，应有不同侧重。海洋环境管理人才既包括综合性管理人才也包括专业性人才，这两类人才可以依托不同类型和层次的学校进行培养。学科建设和专业建设应当兼顾，不同学校可以根据自己的情况进行调整。在教学模式上，改变教学方式和教学内容，制定科学的人才培养目标。改变“满堂灌”的大一统教学模式，坚持海洋环境专业知识和管理领导技能并重的教学理念，注重知行合一，进一步加强实践教育。通过和企业、科研院所等其他相关机构建立合作机制，为海洋环境管理人才创造更多实践机会，从而打造实用性、精英型的海洋环境管理人才。同时，加强人才交流与国际合作。大力引进国内外优秀人才，打造高质量教师队伍，同时利用国际教育资源，与国外先进海洋院校合作培养人才，加强相互交流的项目建设，进行合作科研，培养具有先进技术和国际视野的海洋环境管理人才。

结语

海洋环境管理人才是推动海洋经济发展，促进海洋生态保护，维护海洋权益的综合性人才，是海洋强国背景下海洋发展对人才的新要求。海洋环境管理人才理应被纳入海洋人才的发展规划中，更应被单独纳入到“十三五”发展规划中，为海洋发展提供技术支持和人才保障，并且海洋环境管理人才的培养模式也应从多元主体合作培养做起。海洋环境管理人才应运用所学专业知识和各种行政、法律、经济等手段，做好各部门、地方政府的协调工作，防止和控制海洋生态环境的破坏行为，维持良好的海洋环境管理状况，实现海洋经济的可持续发展。

[1] 鹿守本.海洋管理通论[M].北京:海洋出版社.1997.

[2] 郝红梅.我国海洋环境管理人才培养机制研究[J].人才资源开发,2015,(1):23-25.

[3] 国家海洋局.全国海洋人才队伍建设战略研究报告[R].北京:国家海洋局,2008.

[4] 全国海洋人才资源统计工作领导小组.2010年全国海洋人才资源统计调查报告[R].北京:国家海洋局,2011.

[5] 姜雅.日本的海洋环境管理体制及其发展趋势[J].国土资源情报,2010,(2):7-10.

[6] 朱贤姬.中韩海洋环境管理的比较研究[D].青岛:中国海洋大学,2008.

[7] 佚名.“海洋局解读《全国海洋人才发展中长期规划纲要》”[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2011-10/14/content_1969463.htm,2013,4,3.

[8] 国家海洋局.“关于印发《全国海洋人才发展中长期规划纲要(2010-2020年)》的通知[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/zwgk/gjhyjwj/rsglypx/201211/t20121105_5456.html,2013,12,15.

[9] 吕建华,高娜.整体性治理对我国海洋环境管理体制改革的启示[J].中国行政管理,2012,(05):19-22.

[10] 王琪等.我国海洋人才培养存在的问题及对策研究.[J].科学与管理,2011,(02):30-36.

责任编辑：鞠德峰

Orientation and Training of Marine Environment Management Personnel inthe Context of Construction of Marine Power

Lv Jianhua Suo Yanyun Li Yuepeng Wang Yuqing Fang Weili

(School of Law and Political Science, Marine Development Institute, Ocean University of China, Qingdao266100, China)

Marine environment management personnel are the mental workers who have knowledge of not only the marine environmental professionbut also the management disciplines and have been making creative work and outstanding contributions in the fields of marine environmental management. They are the backbone of building the marine power and promoting the sustainable development of the marine ecosystem. Starting from the marine environment management personnel training, this paper analyzedthe difficulties and challenges, influencing factors and solutions, and tried to discuss the marine environment management talent orientation and training, and exploring an effective path to strengthening the management of the marine environment.

marine environmental management personnel; talent value;orientation;training

2016-03-16

国家社会科学基金项目“我国海洋环境管理运行机制构建研究”(12BZZ052)阶段性研究成果

吕建华(1964- )，女，山东烟台人，中国海洋大学法政学院教授，主要从事海洋行政管理，公共部门人力资源管理，行政伦理的研究。

D630

A

1672-335X(2016)06-0012-07