中小学校长职级制改革试点的政策分析

周惠

本文立足于2014年对深圳、中山、上海、苏州、青岛、潍坊六个城市的实地调研数据，在对各地区政策文本方案进行总结与分析的基础上，试图通过回答三个政策路线的技术性问题为后续各地校长职级制的改革提供可借鉴的制度经验：一是各试点地区改革政策文本内容设计；二是各试点地区当前的政策文本在现实中的可行性探讨；三是对各试点地区在改革中共同的经验特性总结。

自1993年上海试点校长职级制以来，过去二十余年间我国已有多个城市展开职级制改革探索，积累了丰富的经验与教训。但目前针对职级制改革的研究从总体来说数量较少，且多局限于单个区域，立足于多区域政策实践的经验总结性研究还较为缺乏。而无论是在2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》还是在2011年发布的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》中，校长职级制都成为了宏观政策着力推进的改革举措，当前对校长职级制试点地区改革经验总结的研究缺失，造成了尚未试点地区缺乏可借鉴的制度经验，从而对职级制改革的大范围推进带来了决策困难。

一、改革政策文本的基本情况分析

在职级制改革的技术性问题上，最为突出也最迫切的一个焦点就是如何设计改革的政策文本。在调研中笔者了解到，作为具有探索、实验性质的公共政策，职级制改革政策文本存在较大地区差异。本文正是基于实地调研信息，对各地职级制改革的政策文本设计的基本情况进行分析，分析维度主要为政策文本设计中的政策目标、颁发主体、配套性措施、实施对象等四个方面，而这些也是未来各地区推进校长职级制改革时最需要在政策文本中首先明确的政策基准面。

（一）政策目标

校长职级制改革的动因源于各地对校长队伍管理实践中不同难题的解决，由此各地的政策出发点也充满了地方色彩。从调研数据来看，各地实施校长职级制改革很少基于单一目标，而是基于多个目标，总结起来共有四个目标。其中最为常见的目标是促进校长队伍的专业化，其次是淡化学校或校长的行政色彩以及理顺校长队伍的管理体制；除此之外，根据职级适当提升校长的待遇水平也是部分地区的政策出发点。而根据2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》以及2011年的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，校长职级制都被作为促进校长队伍专业化的重要改革手段，可以看出，未来各地职级制改革还是应当以促进校长队伍的专业化作为政策出发点，兼顾其他政策目标。

（二）政策颁布主体

校长职级制改革涉及校长的人事任命、管理、工资等多个方面，因此，多地校长职级制改革都采取多部门联合的途径，颁布政策文件的主体通常为市委办公室、市政府转发，政策制定者则涉及教工委、教委、组织、人事、劳动和社会保障、编委办、财政等部门。

（三）改革配套性措施

从调研情况来看，各地都采取了“渐进式改革”方式——先出台职级改革主文件，再逐步追加配套方案措施。一般而言，除校长职级的评审认定外，各地都围绕政策目标的实现出台系列配套性措施，包括四个方面：校长的职级工资标准、选拔聘任制度、流动制度、绩效考核制度等。在这些配套性措施配合下，各地改革的推进才更为顺畅。

（四）实施范围和对象

在实施对象范围上，各地也有所不同。从实施对象来看，大部分地区职级制改革仅涉及正职校长，部分地区（如深圳）将副校长也纳入职级制改革中。从实施范围来看，一般校长职级制涉及全日制中小学、特殊学校等，但也有部分地区（如上海市）将幼儿园、职业学校等学校校长也纳入职级制管理之中。具体见下表。

二、政策文本的分析纬度

在对各地政策进行基础信息扫描基础上，有必要进一步评估各地政策文本在改革实践中的可行性，为其他地区政策文本的制定提供经验。在本文中，政策文本的分析维度采用了巴尔达赫的观点，即影响一项公共政策的目标实现主要有四个影响因素：技术可行性、经济可行性、政治可行性和行政可行性。本文借鉴这一可行性评估的框架，从技术、经济、政治、行政四个维度对各地职级制政策文本在实践中的运行进行可行性分析。

（一）各地校长职级制政策的技术层面分析

从技术层面衡量公共政策是否能够实现预期的政策目标。这一标准包含两个重要含义：一是是否具备实现政策目标的技术手段；二是在现有技术水平下在多大程度上能够实现政策目标。

在校长职级制改革这一公共政策的制定中，存在着对三种技术手段的衡量：一是对校长职级的评定是否具有科学、合理的指标体系；二是对校长办学绩效评价是否具有科学、合理的指标体系；三是针对不同的校长职级，是否具备相应的培训发展体系以助力校长专业发展。

1.校长职级评定与校长绩效评价指标体系

业绩考核评价与职级制评审密不可分，许多地方在进行初次职级评审后，除高级别的职级评审还需经过特定程序外，大多依据日常业绩考核作为晋级升档标准。因此对校长职级评定与绩效评价的技术可行性分析将结合进行。

考察校长职级制评定的技术手段，按照不同职级对校长群体进行划分，事实上是对校长专业发展水平的合理衡量。目前，大部分较早开展校长职级制改革的地区都已经开发出具有操作意义的校长职级评审认定指标体系，而在校长职级制改革开展较晚的地区，还没有可操作意义上的校长职级制评审认定指标体系，但也已开发出相应的指标框架。从各地校长业绩考核评价的指标体系建设情况来看，大部分都已在政策中明确校长业绩评价考核的内容及其标准。

总体来看，校长职级制评审认定、绩效考核所需的指标体系在技术手段上并不难实现。从各地政策文本来看，除实施较晚的地区，大部分地区都已形成评审指标体系。然而这些标准体系在权重、指标选择上各有不同，评审手段也不尽相同，造成其科学性、合理性各异。这意味着目前虽然已具有能实现校长职级制政策目标的技术水平，但借用技术手段实现政策目标的程度取决于指标体系的科学性与可操作性。未来各地校长职级制改革的进一步推进，还需要在职级评定与绩效评价的指标体系科学性与可操作性上下功夫。

2.校长职级制专业培训体系

尽管大部分地区都在座谈中提及按职级分层培训的重要性，但目前仅有一半地区在政策文件中明确提出要根据不同职级提供分层分类的培训，而真正按不同职级提供分层分类培训的地区几乎没有。可以看出，尽管通过职级制提升校长队伍的专业化水平是各地职级制改革的出发点，并且提供分级培训、菜单式的定制服务等在技术手段上也已经具备，但在各地实践中，由于现有的技术手段在运用上还存在一系列的难题，如合理的顶层设计与监控评价，如何保障培训在更大范围具有可复制性等。

（二）各地校长职级制政策的经济层面分析

经济层面是从政策资源角度衡量政策可行性，包含两个重要含义：一是该政策方案使用各种经济资源的可能性；二是对该政策实施的成本—收益进行对比分析。职级制改革的成效难以量化，因此主要评估政策方案使用经济资源的可能性。

校长职级制改革所需要的经济资源主要是对校长职级工资的财政投入。目前大部分地区的校长职级制改革都采取了增量改革的形式，仅有极少数地区采取存量改革或暂未出台相关政策。而改革所需的财政经费并没有列入各地方政府的财政预算，增量改革多是采取专项经费的形式进行发放；存量改革则是从整体的教师工资中拿出一定比例留存，由教育部门统一核算校长能绩工资与级等工资所需费用。这两种不同的经费方案各有利弊。

第一，增量改革能够减少教师与校长之间的经济利益冲突，并能够在更高水平上提升校长待遇，但其弊端在于经费来源的不稳定性，由于以专项经费的形式支出，其合法性基础薄弱，可持续性受到政策波动影响的可能性较大。

第二，存量改革能够减少由于政策波动带来的可持续性差的问题，但其弊端也十分突出，在同一个财政盘子里支出，容易激化校长与教师间的利益矛盾。

（三）各地校长职级制政策的政治层面分析

政治层面是从社会共识的角度考察公共政策可行性，即考察一项公共政策在多大程度上形成社会共识。

校长职级制在多大程度上达成社会共识，主要取决于：一是对校长队伍按照专业技术人员进行管理的社会共识；二是提升校长待遇的社会共识。

对于校长队伍按照专业技术人员进行管理的社会共识，目前已经初步形成。在教育由外延式发展走向内涵式发展的大背景下，如何通过专业化提升教育质量是整个社会都非常关注的议题。而无论是大学去行政化还是公务员试行职级序列工资，也都反映出社会与政府在按照专业人员标准改革公共部门上所达成的共识。

对提升校长待遇的社会共识，则还需培育社会共识基础。尽管目前缺乏数据支撑，但社会对教师、公务员等公共部门雇员的涨薪问题十分敏感。从各地调研的情况来看，校长的工资水平实际上并不高，但信息透明度有待增强。只有在校长工资问题上加大信息透明度，才有可能培育出一个普遍的社会共识。

校长待遇提升的另外一个共识基础是对校长与教师间合理水平差距的共识。目前各地均存在教师对校长待遇水平十分敏感的现象，校长群体也对班子成员由于职级工资造成的不均衡表示焦虑。如何科学合理地确定校长与教师之间的工资水平差异并形成业内共识，是未来相关部门工作的另一个努力方向。

（四）各地校长职级制政策的行政层面分析

行政层面是从行政操作的角度考察公共政策可行性，即这项公共政策的执行可能性问题。其考察标准包括：权威、制度约定、能力以及组织支持。

校长职级制的行政可行性主要是作为一项公共政策改革，在多大程度上能够被精准实施。从政策文本的颁发主体已经能够窥见各地在减少行政摩擦成本上所付出的努力——校长职级制的改革涉及多个部门，行政上的可操作性有赖于各部门形成合力的组织支持。正因为如此，大部分地区的职级制都需要教育部门联合组织部门、人事部门、社保部门、编制部门等共同制定，以减少政策执行的交易成本。

但组织支持并不足以支撑职级制的顺利推进，职级制的改革最初是由教育部门推动，其他部门推动改革的内在动力不足。在职级制推行更为彻底的青岛与潍坊，部门协作的顺利推进离不开政府的关注。从这一事实出发，可以说职级制改革的行政可行性在一定程度上还必须依靠权威推动，但这就会带来政策持续性不可预期的问题。

三、各地校长职级制改革试点的经验特性

在基础信息扫描与政策文本运行的基本情况评估之外，对各地共同的政策经验进行总结也能够为未来校长职级制改革的推广提供信息基础。总体来说，各地在校长职级制的政策制定与实施上，存在以下五个方面的共同经验特性。

（一）校长职级制改革实施的必要准备

充分借鉴国内其他地区改革经验、研究先行是校长职级制改革实施的必要准备。作为一项探索性改革，校长职级制改革过程充满了“未知”，各地亟须明晰校长职级制改革的路线图。正是在此认识基础上，各地在校长职级制改革之前都组建或外聘研究团队，展开了深入的理论研究与探讨。各地区还对已开展的校长职级制改革的地区进行调研，充分学习改革经验。应该说，前期理论研究与对其他地区改革经验的借鉴，在很大程度上为改革提供了正确引导。

（二）职级制改革试点的基础

充分、准确把握本区域内校长队伍的基本现状是校长职级制改革试点的基础。各地区职级制改革的第二个政策经验是充分、准确地把握本区域内校长队伍管理的基本现状，调研中发现，各地区在职级制实施前都有对本地区校长队伍的全方位基线调研，包括对区域内基础教育实情、学校管理、校长队伍管理等基本情况的研究。

校长职级的比例结构，不仅涉及对校长队伍整体专业发展水平结构的判断，也涉及对区域内校长队伍建设方向的判断。由此，职级结构本身的划分，需要结合区域内校长队伍的现状才能够做出科学、合理的判断。

（三）校长职级制实施的基本步骤

先行试点、总结经验、逐步推广、深化完善、形成制度，是校长职级制实施的基本步骤。改革的第三个共同经验是各地区都在试点基础上不断总结经验，形成与完善制度，才在更大范围内逐步推广。这一经验是校长职级制改革探索性特色的具体体现，也是我国长期以来“摸着石头过河”的改革特征缩影。

（四）职级制实施的基本载体

以改革为契机，建立起以职级制为核心的系列制度是校长职级制实施的基本载体。如前所述，校长职级制改革涉及校长队伍管理的多个方面，由此各地的职级制度建设也涵盖了不同的方面。各地区职级制改革一般都会建立、完善包括任职资格、任期、选拔、职级、职级工资、绩效考评等校长管理制度。

在相关制度建设基础上，各地区都加大了对职级评定与绩效考核所需的评价指标体系的研制与开发，总体来看各地都成立了专业的研究团队进行深入研究，同时根据多元化评价与多中心治理的原则，努力建设一支专业化且来源多元化的评价队伍。

（五）校长职级制改革得以实施的基本保障

地方政府强力推动是校长职级制改革得以实施的基本保障。最后一个共同的政策经验是地方政府的强力推动。职级制改革的内容和过程，涉及政府多部门间权限的重新划分，也涉及多方利益相关者，因此职级制改革亟须减少部门间的摩擦成本，而这需要政府的强力推动，以更好地在部门间统筹、协调。

参考文献：

[1]陈庆云.公共政策分析[M].北京大学出版社，2006.

[2]对政策的分析主要基于在调研中所取得的各地政策文件.

（作者系北京教育科学研究院教师研究中心助理研究员，博士，主要研究方向为教师政策的经济学分析、教师教育。）

责任编辑：吕丹

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