中小学校长职级制改革的现状特征与效果分析

郝保伟

20世纪90年代，上海市开始试点中小学校长职级制改革。北京市西城区，广州市天河区、荔湾区、海珠区，广东省中山市、山东省潍坊市等地随后跟进试点。2010年，为落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的精神，教育部选定上海市、广东省中山市作为试点，上升为国家层面深化校长职级制改革的试点地区。综合分析各地校长职级制改革试点的过程和内容，剖析当下中小学校长职级制改革试点的现状特征，这对把握改革的时代背景，破解过程中的体制性障碍，深化和完善校长职级制，深化中小学校长人事管理体制改革，具有重要的现实意义和政策价值。

一、校长职级制改革的必要性分析

校长职级制改革的必要性，体现在政策宏观背景、政策目标的合理性及其目标达成度等方面。

（一）政策背景： 校长职级制改革是深化教育人事管理体制改革的重要内容

历经二十余年的探索，校长职级制改革在实践中业已证明其有利于优化、改进校长队伍的管理实践。职级制本身的配套制度设计，如按照专业化水平划分校长职级、校长队伍统一归口管理、按照职级评定标准设计分层分类的校长培训等，符合当前我国按照专业人员标准管理公共部门从业人员的改革趋势。正因为如此，在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》与2011年印发的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》中，都提出要实施校长职级制。从这个意义上来说，校长职级制的改革是深化教育领域综合改革，深化教育人事管理体制改革的重要内容和行进方向，这是校长职级制改革的宏观政策背景。

（二）政策目标：改革符合当前校长队伍管理的现实需要

校长职级制改革受现实问题所驱动，因此，其政策目标也带有很强的“问题解决”特征。校长职级制改革的目标可以划分为五个：淡化中小学校长行政色彩，提升校长专业化水平，解决校长与教师专业发展道路重叠，提高校长待遇，理顺校长管理体制。这五个政策目标都是当前我国中小学校长队伍管理中存在的问题的反映。无论是否实施校长职级制，这些现实问题都必须通过制度改革解决，否则未来中小学校长队伍的管理仍然会困难重重。

（三）实施效果：促进校长专业发展

政策目标有待于通过政策实施实现，校长职级制的实施对于理顺管理体制、提升待遇、促进校长专业化发展起到了积极作用，校长职级制的实施基本实现了政策目标。尽管未来校长职级制改革仍然需要通过一系列的政策调整与实施方案优化来达到更大程度的政策目标实现，但从总体上来说，校长职级制的改革已经取得了初步成效，其实践的制度经验亟待提炼、总结，以推动进一步探索校长职级制改革。

（四）国外经验：专业标准引领与多元化培训

在国外的政策实践中能够找到职级制改革的内核，可供我国职级制改革借鉴。

英、美等国十分注重校长专业标准的制定，这一标准不仅在实践中衡量校长的专业化程度，也在一定程度上为想成为校长的教师提供了专业引领，这与校长职级制改革中，以职级评定标准引领校长、后备校长的专业成长有着异曲同工之妙。

英、美等国也非常重视针对校长的分层、分类培训。如英国按照校长的不同职业发展阶段提供不同的校长培训，而美国则有多元化的校长培训课程。这种按照中小学校长的不同需求提供差异化课程的做法，正是校长职级制改革的重要内容。

二、中小学校长职级改革试点的阶段性特征

我国中小学校长职级制试点改革始于20世纪90年代初，上海市是第一个试点校长职级制改革的地区。随后，中小学校长职级制改革试点经历了一个较为长期的过程，呈现出阶段性特征。

（一）初期探索阶段（1993—2003年）：小范围点上试点

上海市校长职级制改革的过程经历了先行试点、扩大试点与并轨、全市全面推进、平稳发展与完善等几个阶段。1993年，上海市教育工作会议上提出“逐步建立中小学校长职级制系列”的设想。按照“抓好试点、以点带面”的原则，1994年，在卢湾区和静安区试点中小学校长职级制，这标志着中小学校长职级制走向现实实践； 1997年， 在黄浦、 南市、徐汇、闸北、杨浦、嘉定等八个区扩大试点，并顺利完成了静安区、卢湾区与扩大试点区县校长职级制认定的并轨工作；2000年，在上海全市推行中小学校长职级制。

2001年1月，上海市产生了新中国成立以来第一批各职级校长，其中19位校长（书记）获得了特级校长的任职资格。截至2001年8月，中小学一级和特级校长的申报、认定工作先后在虹口、闵行等12个区县落下帷幕，这标志着上海市校长职级制改革的探索实践初见成效。

北京市原西城区教育局从1996 年开始酝酿中小学校长职级制， 从1997 年初至今进行了初步的实践。1999年起，西城区在区属中小学校长（书记）中正式开始职级制试点工作。2005年，修订出台了《西城区中小学校长（书记）职级制实施意见》《西城区中小学校长评价指标》《西城区中小学书记评价指标》。

（二）扩大试点阶段（2004—2010年）：区域内线上试点

自上海开展中小学校长职级制试点以后，许多地方也相继进行改革探索。山东省潍坊市也是较早的试点地区之一。潍坊市从1999年开始，在高密市进行校长职级制管理试点；2001年11月，在潍坊市市属学校进行试点；2004年9月，潍坊市委、市政府印发了《关于推行中小学校长职级制度的实施意见》（潍办发[2004]21号文件），对取消中小学校行政级别、实行职级管理做出了明确规定。2009年，印发了《关于深化中小学校长职级制改革的意见》（潍教字[2009]42号文件），对深化校长职级制改革作了探讨。

2004年，广东省中山市启动中小学校长职级制改革试点工作，陆续出台了《中山市中小学校长职级制实施办法（试行）》《中山市中小学校长职级考评办法》《中山市中小学校长职级考评方案（试行）》等一系列文件。2007—2010年，中山市与北京师范大学褚宏启教授团队合作，进一步加强职级制改革前期研究工作，职级制改革进入加速与深化阶段。中山市中小学校长职级制改革试点工作受到了实践界和理论界的广泛关注，《光明日报》等诸多媒体对改革进行了报道。

（三）深化完善阶段（2011年至今）：国家层面的点线面综合试点

国家教育纲要提出了深化教育领域综合体制改革的要求，为落实该精神，职级制改革试点工作也进入了深化、完善阶段。2011年潍坊市委组织部等四部门出台了《关于深化和完善中小学校长职级制改革的实施意见》。

2011年1月，国务院办公厅印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，这意味着国家教育体制改革试点工作全面启动。这份文件明确提出要在基础教育领域“探索中小学校长职级制，深化中小学教师职称制度改革”，上海市、广东省中山市被确定为校长职级制改革试点市。两地分别在已有实践的基础上，开始深化改革试点的新一轮探索和完善。2012年7月，中山市政府召开深化中小学校长职级制改革动员会，正式印发《关于深化中小学校长职级制改革的意见》以及六份配套改革文件，启动实施中山市新一轮校长职级制改革试点工作。这一阶段的改革意义深远，因为校长职级制改革已经不再是个别地方的“单兵作战”，而从实际行动上成为国家层面的改革，开始自上而下改变校长选拔任用管理的文化和制度，进一步理顺对中小学校长队伍的领导与管理。完善以职级制为核心的校长管理制度体系，为校长专业发展提供了更加科学有力的组织与制度保障。

三、校长职级制改革的内容特征：逐步建立职级制的相关制度

上海市、中山市、潍坊市、青岛市、北京市西城区等地中小学校长职级制改革的演进情况，呈现出了以建立校长职级制序列为核心，完善校长人事管理相关制度的特征。

（一）建立了校长职级序列

职级序列是职级制的核心内容，改革试点地区都建立了具有共性、又彰显各地特色的校长职级序列。上海市建立了“五级十二等”的校长职级序列，即：特级、一级一等、一级二等、二级一等、二级二等、二级三等、二级四等、三级一等、三级二等、三级三等、三级四等、四级一等、四级二等。山东省潍坊市的校长职级序列为四级七等，即特级校长、高级校长一等、高级校长二等、中级校长一等、中级校长二等、初级校长一等、初级校长二等。广东省中山市的校长职级序列为五级十等，即特级校长（荣誉职级）、一级一等、一级二等、二级一等、二级二等、三级一等、三级二等、三级三等、四级一等、四级二等、初级校长。北京市西城区校长职级序列为特级、一级、二级、三级、四级共五个等级，各级中不分等级。

（二）建立了校长职级工资制度和工资标准

建立了与校长职级序列相对应的校长职级工资制度。以上海市为例，其中小学校长职级工资由级等工资、基础工资和能绩工资三部分组成。级等工资，是校长职级工资中的主要内容，体现了校长的职级高低。级等工资按校长职级制划分为五级十二等。五级十二等由高到低为：特级，一级分为两等，二级、三级各分为四等，四级分为两等。每级的等差也各不相同。一级、二级、三级、四级的等差分别为60元、40元、30元和20元（《上海市教育委员会关于2009年开展普教系统校长职级评审和认定工作的实施意见》沪教委人[2009]14号）。校长按评定聘任的职级确定相应的级等工资，并随职级的变动进行调整。

基础工资是中小学校长按国家和本市规定发放的基本工资部分。基础工资由国家规定的职员职务等级工资（或中小学教师专业技术职务等级工资）、工资构成津贴、本市职务津贴、生活津贴和物价补贴等构成。这部分工资按现行的政策规定执行，并根据国家和本市的规定进行调整。能绩工资，是校长职级工资中活的部分。

能绩工资由各主管部门会同同级人事行政部门，按照本系统执行中小学校长职级制度的校长级等工资和基础工资两项之和的20%～70%酌情核定，一般每年根据校长聘任级等的变动和人员增减情况核定一次。除原基本工资外，原发放的其他各种津贴、补贴、奖金等货币收入均纳入能绩工资，不再按月发放。能绩工资的分配与校长每学期和年终的目标任务完成情况挂钩，由各主管部门根据核定的校长能绩工资总额、校长所承担的工作任务量多少及实绩考核情况等确定具体标准，报同级人事行政部门批准后实施。

潍坊市、中山市、北京市西城区等都依据自己的教育实情和财政实力，建立了相应的校长职级工资，明确了各职级工资的标准。

（三）建立了中小学校长职级评定指标体系和评定标准，完善了校长绩效评价制度

与职级序列相对应，相应的评价指标和标准不可或缺。上海市的评价指标体系包括3个一级指标（个人素养、专业修养、办学成效）和8个二级指标（思想素质、道德品质、办学思想、学校管理、教育教学、师资建设、办学实绩、社会影响），每个二级指标都有明确的评审标准。中等职业学校校长和书记的职级评价指标更为复杂，包括6个一级指标、12个二级指标和24个三级指标。中山市校长职级评价指标体系包括3个一级指标（个人素养、领导与管理、办学业绩）、12个二级指标、28个三级指标，并明确了每个三级指标的指标含义、关注点、评分办法与评分标准。另外还有“加分项”指标。

（四）以职级制为核心，建立、完善了校长人事管理制度

各地都以校长职级改革之为契机，建立、完善了包括校长后备人才库、任职资格制度、任期制度、选拔制度、分层分类培训制度、定期交流制度等人事管理制度。

四、校长职级制改革的实施效果分析

综观各地校长职级制改革的效果，可以认为校长职级制实施的改革方向是正确的，效果是明显的，基本实现了预期目标。

（一）校长管理体制逐步理顺

从各地区的实践来看，理顺校长管理体制一直是重点突破方向。以实施校长职级制改革，取消中小学校长行政级别为契机，各地方政府就理顺校长管理体制做出了大量的改革探索。广东省中山市，教育部门通过与人事部门、组织部门的协商，将中小学校长的任命权限统一到教育部门手中；山东省潍坊市，校长的行政级别被全面取消，取消行政级别之后的校长由教育部门统一面向社会公开招考、聘任；在上海市，虽然中小学校长的任命权限仍然按照原有学校层级分别交由组织部门、人事部门及教育部门，但一旦后备人才被任命为校长，管理权限均由教育部门负责。这在一定程度上破解了长久以来校长队伍多部门管理、校长与教育行政部门级别倒挂的痼疾，初步理顺了校长队伍管理体制，为后续工作的开展奠定了体制保障。

（二）职级工资设计激发了校长工作积极性

提高校长薪酬待遇，是部分地方实施校长职级制改革的初衷之一。而校长职级制改革中，职级工资的设计一般也是大部分试点地区的重头戏。除了苏州市暂时还没有进行职级制工资改革，大部分地区无论是存量改革还是增量改革，都通过职级制在一定程度上提升了中小学校长的待遇。在现行工资待遇基础上，除了原有的基础工资、绩效工资之外，增加了“职级工资”，由地方财政负担。职级制工资一般依据校长的职级序列、学校绩效考核等确定校长的职级工资水平，这样，校长就有了不断提升自身专业水平、推进学校各项工作不断提升的动力和积极性。

（三）系列制度安排促进了校长队伍专业水平持续提升

在职级制改革的制度设计中，主要从三个途径促进了校长专业化发展。一是通过去行政化，在入职关卡提升校长队伍的专业水平，减少在职阶段的非学校性事务，给校长更大的专业发展空间；二是通过考核标准的专业化及职级序列的建设，为校长打造专业发展的引领与示范作用；三是通过建设与职级制相对应的专业发展标准、培训规划与培训课程体系。

（四）校长队伍建设和专业发展的制度体系初步建立起来

各地以职级制改革为契机，逐步建立、完善了以校长职级评定为核心的校长专业发展制度体系，校长人事管理制度进一步完善。从校长专业发展起点入口环节，到选拔任用、考核管理、继续教育、退出机制等都有了制度规范和保障。这些制度包括校长后备人才库、任职资格制度、任期制度、选拔聘任制度、分层分类培训制度、定期交流制度，等等。这些制度都以职级序列、评定标准为中心，并与之对应，有机耦合，共同构成了校长队伍建设和校长专业发展的制度体系。对教育行政部门依法建设校长队伍和校长个体持续的专业发展来说，这种制度体系既是一种规范，又是一种引导和激励。

参考文献：

[1]刘传裴、褚宏启.校长职级制改革的政策与实践——广东省中山市的探索[M].北京：北京师范大学出版社，2014年11月.

[2]赵同祥.中小学校长职级制研究[D].东北师范大学教育学院，2013.

[3]《上海市教育委员会关于2012年开展普教系统校长职级评审和认定工作的实施意见》（沪教委人[2012]56号）.

[4]《中山市教育局关于印发〈中山市中小学校长职级评定办法〉的通知》（中教[2012]103号）.

[5]《中共中山市委员会中山市人民政府关于深化校长职级制改革的意见》（中府[2011]177号）.

[6]《上海市教育委员会关于2009年开展普教系统校长职级评审和认定工作的实施意见》（沪教委人[2009]14号）.

[7]《中共潍坊市委办公室潍坊市人民政府办公室关于推行中小学校长职级制度的实施意见》（潍办法[2004]21号）.

（作者系北京教育科学研究院教师研究中心副研究员、博士，研究领域为教师政策、教师教育。）

责任编辑：吕丹

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