谈风景名胜区土地利用协调规划

张 祎

(扬州大学美术与设计学院，江苏 扬州 225009)



谈风景名胜区土地利用协调规划

张 祎

(扬州大学美术与设计学院，江苏 扬州 225009)

通过分析风景名胜区用地协调规划的基本内涵，探索了当前风景名胜区规划中所存在的问题，并从制定用地分类导则、建构动态规划体系以及健全管理体制三方面，提出了风景区用地协调规划的完善与发展建议，以有效利用风景区土地，切实保护风景资源。

风景区，土地利用，多目标规划，管理体制

景区土地是风景名胜资源存在和依赖的物质空间载体，承载着珍稀的生态、旅游以及文化历史等资源。从区域发展角度而言，《全国主体功能区规划》中将国家级风景名胜区划定为禁止开发区域，从宏观上对风景名胜用地建设与开发做出了明确限定；从城市用地协调角度而言，在严格保护的目标前提下，风景区范围的划定与城市建设发展呈现出矛盾对立的情况；从景区自身发展角度而言，风景区用地规划是风景区土地有效利用、合理开发以及风景资源得以切实保护的重要管理手段。

1 风景区土地利用协调规划内涵

风景区内各类资源分散，且不同用地类型往往集中于小范围区域，用地结构的优化具有一定难度。同时景区规划的主要目标强调资源的保护与环境效益，保持其原有属性特征，所以景区用地效益难以定位。因此，风景区用地的分类属性、评估内容以及规划目标都具有独特的规律和特征，故有必要对其进行分析。

1.1 风景名胜区土地分类属性

风景区用地分类是对景区土地属性的界定，同时也是景区分类管理土地的基础。我国现行的《风景名胜区规划规范》[1]中按土地使用的主导性质进行划分，分为10个大类50个中类。在实际操作中，考虑到规划成果与资料的共享，这分类体系一方面要与宏观层面的“城乡用地分类标准”与“全国土地分类”相协调；另一方面，也应与其他专业分类方式如“城市绿地分类标准”“镇用地规划标准”“村庄用地规划分类”等，在不同层次上进行对接。由于各用地分类方式划分依据存在差异，这也就意味着风景区用地分类需要全面定义土地属性及主导性质，考虑不同属性用地分类在同一区域空间上的叠加，完整和清晰地表达多重涵义的规划意图和控制目标。

1.2 风景名胜区用地评估与现状分析

风景区用地资源评估是针对某一目标(专项评估)或可能有的用途(综合评估)为出发点进行评价分析，为评估土地潜力、确定规划目标、平衡用地矛盾以及土地开发提供依据[2]。风景区用地作为资源的现实承载，功能多样，属性复杂，景点及各区域的专项评价不仅是单纯分级定等，同时也要统筹考量用地本身功能与分类性质。这就要求在专项评估过程中对用地利用方式与结构进行分析。一方面要针对资源的自然属性，进行如生态敏感性，土地承载力与环境脆弱性评估等专项分析；另一方面，也要强调风景资源的人工属性，进行如建设适宜性、土地基准地价以及土地绩效等评估内容，同时，还要考虑到用地管理方面的需求，对于不同利益主体的目标有所权衡。

1.3 风景区土地利用规划

风景区土地利用规划是在用地评估以及用地属性分析的基础上，根据规划目标与任务，拟定用地指标，明确景区用地分区[2]，是基于土地功能性质的分区管控方式[2]。同时土地利用规划也是风景区内其他专项规划与分区规划的依托，如功能分区、景区划分以及保护区划分等，各分区目标须与土地利用性质相协调,才能保证规划目标的实施[3]。通过土地利用规划，可以使得各用地分类区域内具有明确可操作的管理要求，并且反映出土地功能、范围边界、空间结构以及土地保护与利用的方式、程度等方面的内容。

2 景区用地协调规划中的现实问题

目前，景区用地协调规划作为协调景区人地关系和地物关系的主要方式这一观念被广泛认同，但在用地分类、规划方法以及规划落实等方面仍与景区的保护利用及管理模式之间存在着脱节，仍然需要不断进行探索。

2.1 单一的用地分类体系与多元规划导向

在景区规划实践中，用地分类体系作为分类管理土地的基础，在开发建设与保护控制各个环节中都得到了广泛的应用，这要求用地分类体系的划分方式、框架构架以及定义内容等必须考虑到对建设行为的控制。从划分方式而言，目前主要采用以功能属性进行划分，且只有“大—中”两级体系，不同等级的分类遵循单一逻辑的划分标准，差异仅在于划分的细致程度。这一方式难以完整准确的界定景区用地的属性。从用地分类的框架而言，风景区用地分类采取了“树形”体系，根据细致程度由大至小采取统一逻辑划分。而规划中往往某一区域的属性是多样的，因此，多元规划导向并存的情况下，当前的分类框架缺少对各类规划整合的优先原则，加之定义内容较为粗放，用地的兼容性不足，容易造成规划中逻辑混乱。

2.2 静态规划方法与动态规划结果

现今实施的国标《风景名胜区规范》编制时间较为早，局限于当年的现实状况，《规范》对景区总体规划内容规定较为全面，而对于详细规划的规定则语焉不详[4]。这就造成了风景名胜区规划中仅是对景区用地进行宏观定位与分区，具体区域的用地缺少详细的用途与容量控制指标，无法为规划的落实提供相应的管理依据。近年来部分地区借鉴城乡规划中的“控制性详细规划”的方法来深化景区规划，但单纯套用城乡规划的方法与指标，缺少对特殊风景资源的保护、对复杂用地结构的优化以及游憩需求等多目标的综合统筹，难以解决风景名胜区保护与建设中的问题，影响景区发展。特别是关于风景区土地主体功能与相关产业功能和社会功能的协调规划方法、控制要素和因子体系的研究更是由于缺少方法论和技术手段的支持而显得格外薄弱。

3 完善风景名胜区用地协调规划策略分析

我国风景名胜区土地利用协调规划是作为专项规划进行编制的，在总体规划层面，其针对风景区分区、结构以及布局等内容进行强化与解释，是对景区用地属性、功能以及用地管理机制的协调，在详细规划层面，其切实指导各类用地规模、地块控制标准以及具体管理实施等内容。

3.1 制定多层级的用地分类导则

政策引导措施：将政策目标作为划分用地的依据，形成政策性分类。即对于保护区(生态保护区、自然景观保护区、史迹保护区)的界定，进一步明确。政策分类中，对功能控制相对宽松与灵活，更多强调保护的措施、策略以及设施完善等空间政策，其对景区用地的保护与建设活动起到引导作用，主要偏向于结构引导。而原有用地分区(功能属性分区)则成为了政策分类的演绎，用来进一步落实用地政策。

层级优先原则：针对不同属性的用地分类在同一规划范围中出现，考虑到划分依据的差异，可以借助GIS分析等辅助手段，对不同属性用地分区之间进行空间叠加，从三维空间上对用地类型的边界进行界定。在这一过程中考虑到各类分区在用地上的交叉，因此应设定不同专项规划在空间叠加中的优先原则，从而实现用地规划的多重目标控制。

兼容性用地细分：将兼容性条件引入分类依据，对用地分类赋予兼容管理的作用。这一做法将有利于协调不同分类方式对于风景区用地控制要求。并且应考虑强化土地分类限定条件，将属性限定划分至小类或再进一步细分，以防多属性定义之间的逻辑混乱与定义重复。

3.2 建构动态多目标的用地规划体系

动态多目标用地规划体系本质是一种规划协调工作技术与方法，是基于风景区用地空间布局的衔接与协调，平衡利益分配，有效保护风景资源的手段。风景名胜区包含着不同类型的风景资源、人为活动以及管理目标，是一个内在因素相互关系的复杂系统。系统内任意因素的变动，则可能对系统产生连锁性或全面性的影响。同时，风景资源的保护、利用以及管理，通常具有多重目标，这些目标之间本身就具有一定的矛盾性，并非单一目标规划所能解决，其所需要解决的问题是如何在此系统优先的资源下，同时满足价值相互冲突的多项目标。

多目标规划于风景名胜区用地控制中具有两方面内涵：1)在规划编制过程中，面对风景名胜区的复杂环境背景，整合资源保护、景区发展、经济效益以及游憩需求等规划要求，实现多目标条件下的最适解(optimal solution)。2)在规划决策过程中，针对利益多元、价值多元的决策参与者(decision makers)，建构多种规划实施策略比选模型，提供给决策者多方案的优先等级与排序(见图1)。

而动态规划(Dynamic Programming)是解决多阶段决策过程最优化的一种方法。其将复杂的多阶段决策问题分解为一系列简单的、离散的单阶段决策问题,采用顺序求解方法,通过解一系列小问题达到求解整个问题的目的。风景名胜区规划通常人为地分为规划编制与规划实施的阶段，而规划编制又可以根据深度与时效等要求，划分为总体规划与详细规划等。实施阶段也同样存在土地管理与分期建设等多个阶段。其本身即具有动态规划的基本要素条件，即多阶段决策问题。具体而言，是指从现在的风景资源状况以及实施的可能性出发，以解决现实问题为核心，逐步向前推进。通过整理多利益群体的多目标要求，建构规划模型，强调规划的最终实施成果是根据先前投入以及先前决策所形成的。

3.3 健全风景名胜区管理体制

理顺利益主体目标：风景名胜区土地权属明确，但资源权属不确定，各个专业部门、游客以及景区内居民均属于利益主体。用地规划应整理分析各利益主体的影响力以及对景区的关联度，并建立利益分配原则，从而进一步明确不同阶段的规划目标。

统一景区管理事权：用地规划的本质是资源的协调，规划结果的整合实际上是事权的整合。因此可采用将管理部门和旅游发展有限总公司都统一在风景名胜区管理委员会下，管理部门只负责风景名胜区的行政管理工作，不涉及经营活动；风景名胜区的经营权由旅游发展有限公司专门行使。经营权与管理权分开既有利于管理机构提高管理水平，又有利于企业提高经营水平，加强市场运作，促进风景名胜资源的有效保护与利用。

4 结语

在我国“多规合一”要求的背景下，风景名胜区规划有必要通过一系列理论与方法的创新，去寻求平衡多元利益诉求与多规划目标的内在机制，促进风景区用地规划在城市规划范畴内的实施与落实。

[1] GB 50298—1999，风景名胜区规划规范[S]．

[2] 金云峰.风景名胜区总体规划编制——以西樵山为例基于土地利用协调规划专项研究[J].广东园林,2015(6):4-8.

[3] 束晨阳.对风景名胜区规划中有关分区问题的讨论[J].中国园林,2007,136(4):13-15.

[4] 唐 军.基于游憩行为与空间管制的风景名胜区控制性详细规划探索[J].中国园林,2012(8):19-24.

On coordinative planning for land use of scenic attractions

Zhang Yi

(SchoolofArtsandDesign,YangzhouUniversity,Yangzhou225009,China)

According to the analysis of the basic connotation of the coordinative land use of the scenic attractions, the paper explores some problems in the planning of the attraction, and puts forward the improvement and development of the coordinative planning for the attractions from the formulation of classification guidance, establishment of dynamic planning system, and construction of sound management system, so as to have the effective use of scenic attractions and protect the landscape resources.

scenic attraction, land use, multi-aim planning, management system

1009-6825(2016)32-0022-02

2016-09-06

张 祎(1980- )，女，讲师

TU984.181

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