基于风险管理视角的高校二级管理体制下学院廉政风险防控机制研究

张天明

基于风险管理视角的高校二级管理体制下学院廉政风险防控机制研究

张天明

论文以校院二级管理体制下教学实体型学院的党风廉政建设为研究对象，在梳理国内外廉政风险研究的基础上，分析了风险管理理论在高校实体学院廉政风险方面的运用，指出教学实体型学院存在的廉政风险及岗位职权目录体系，根据查找的风险点及等级提出了具体的防控途径。

党委主体责任；廉政风险；防控机制

一、高校廉政建设的国内外研究趋势

1.国外高校廉政建设情况及研究趋势

通过查阅文献资料了解到，国外关于高校党风廉政建设的成果很多，研究初步形成了一定的理论，并付诸了实践，经验和实践比较成熟的国家是美国、加拿大、芬兰、英国、瑞典等。美国比较重视预防环节，同时强调依靠法律来保障廉政，注重权力运行环节的公开透明；德国政府重视对高等学校腐败的监督，重视对高校工作人员及教职人员的教育，并针对高校腐败形成了有效的预警机制；英国在高校腐败惩治方面强调教育先行的同时对违法违纪行为持零容忍态度；加拿大的审计环节是高校预防腐败和强化监督的重要方面，芬兰则建立了完善的法律制度，通过法律来约束人们的行为。以上国家的高等教育体制各异，但都立足于本国的实际和传统，在高校预防腐败的机制建设方面有异曲同工之妙：①法律保障。在以上国家的高等教育运行过程中，通过法律的形式来限制权力并有效监督是高校运行过程中的重要组成部分，它从法律的层面积极引导着高校的健康发展，并充分地发挥了法律保障和立法监督的强大作用。②公开透明，让权力在阳光下运行。以上国家的高校都普遍实施校务政务公开和个人财产申报制度。③教育经费的宏观调控。西方发达国家高等教育经费的主要来源是中央或地方政府投资，投资的主要渠道一定程度上决定了政府能够对高校实施宏观调控，高校活动处于政府的监督之下。④其他监督形式。在西方发达国家中，社会团体、知名人士、家长和学生代表等可以通过多种形式参与当地高等教育的决策和管理，在不断畅通的参与机制中有效发挥监督功能。

同中国相比，西方国家与中国在体制、制度、文化背景以及经济发展现状上有诸多差异，但在如何有效预防与推进廉政建设有共通之处。发达国家在高校党风廉政建设上取得的成绩和尝试以及奉行的理念，对我国公办高校积极构建廉政文化建设、预防腐败机制有相当的启示意义，总的来说比较成熟。

2.国内高校反腐机制及研究趋势

中国高校的廉政风险管理工作起步稍微晚些。从时间节点上看，大规模的高校廉政建设始于2008年；从源地来看，主要从北京高校铺开。目前，全国几乎所有的高校都开展党风廉政建设工作，并积累了一些理论和实践经验，也出现了一些研究成果。张志群、邓婧（2012）在《高校廉政风险防范管理研究述评——基于CNKI期刊的统计分析》一文中从文章发表时间、文章主题、高校廉政风险防范研究分析等方面详细介绍了自2006-2011年高校党风廉政建设的成果。总的来说，国内关于高校党风廉政建设的研究主要集中在以下几个方面：①党风廉政建设的理论视角，主要研究有风险管理理论（何希耕，2013），PDCA（计划Plan、执行Do、考核Check、修正Act）循环质量管理理论（北京工业大学纪委，2010）、全寿命周期理论（刘静，2013）；②高校党风廉政风险防控机制建设研究：斯阳等强调以制度、科技和文化三重体系来构建高校廉政风险防控机制（斯阳等，2012）；天津市委教育工委课题组（2011）认为，要遵循制度为先、流程衔接、清权确权、控程控点的原则建立高校党风廉政建设内控机制；王朝阳（2007）认为大学应该从各个方面加强廉洁文化建设以预防腐败的发生，有学者也从师德建设的层面论述了师德在预防高校腐败中的重要作用（王敏，2012）；③高校具体工作领域的廉政风险管理：研究主要集中在大宗采购和招标、财务内部审计与核算以及高校职务犯罪的预警与布控等。（张国兵，2013；梁勇，2012；王彦辉，2011），是对腐败易发区域的研究。

从CNKI检索的文献来看，中国对高校腐败问题的研究起步较晚，同时也是伴随着高等教育扩招的趋势而来。同时，日益发达的互联网将高校腐败问题放入了公众视野，高校职务犯罪、招生录取、学术诚信、科研管理、师生关系等逐步成为社会关注的焦点和热点，高校作为一块滋生“腐败”的土壤逐步走入公众视线，防止高校腐败逐渐成为社会关注的热点。通过对文献资料的整理与社会现象的观察，高校对廉政风险防范管理的研究经历了一个从无到有、从少到多的发展过程，在过程中呈现出国家、政府、高校三者之间的互动和相关，同时也体现了三者在此过程中的能动性：即运用与时俱进的管理理念和科学方法，通过不断地尝试和探索以此强化党风廉政建设的科学性、制度性、执行性。但研究依然存在一些不足，主要体现为预防高校腐败机制的研究强调高校内部机制的自我调适，而对如何探索政府、高校、社会三者一体化的反腐机制，使三者之间的管理机制和社会监督形成一个完整的体系还缺乏思考。同时，研究主要集中于高校整体的宏观层面，关于二级学院如何进行党风廉政建设的研究鲜见于文献中。

二、风险管理理论与党风廉政建设

风险管理是指某一组织对所面临的内外风险进行评价和处理的过程，它由组织内部不同层级的人员实施，应用于组织战略制订并贯穿于组织具体工作之中，旨在识别可能会影响组织目标的潜在事项，管理风险以使其在该主体的风险容量之内，并为组织目标的实现提供合理保证。[2]风险管理主要由内部环境、目标设定、事项识别、风险评估、风险应对、控制活动、信息与沟通、监控八个方面组成。在我国，公办高校是国家公共管理部门，高等学校内部的管理人员和教学人员均属于国家工作人员，一定程度上都在代国家行使公共权力，有发生腐败和滋养不正之风的土壤环境。高校工作者在开展人事、教学、科研、奖助学金评定、物资采购、招生就业、信息管理等方面有发生廉政风险的可能性，这与党风廉政建设有着密不可分的关系。

三、教学实体型学院存在的廉政风险及岗位职权目录体系

就目前而言，高校大都实行校院二级管理体制。实施校院二级管理，就是要以权责划分为核心，整合优化学校教育教学资源，形成学校和学院两个管理层级。通过学校分权和管理重心下移，转变学校部门的管理职能，明晰学院的办学主体地位，形成学校宏观决策、部门协调配合、学院实体运行的管理模式。校院二级管理体制对于扩大教学实体型学院的办学自主权、激发实体学院的活力有良好的推动力，但扩大和下放的自主权同时也带来了一些风险。在党风廉政建设方面，虽然学校会以签订党风廉政建设责任书、纪委监督等重要方式来约束二级学院的行为，但基于实施主体在学院的事实，党风廉政的风险不可避免。

在对党风廉政建设进行布控的过程中，学院党委肩负着主体责任。同时，结合各岗位职责要求和“谁主管、谁负责”的原则，围绕人、财、物、管理的重要领域，重点在经费管理、人事管理、资产管理、物资采购、招生就业、考试命题、评优评奖、科研项目管理等各个环节，编制职权目录，明确职权名称、内容、行使主体和制度依据。

四、教学实体型学院存在的风险点、等级及表现形式

根据职权目录，在此基础上注重排查制度机制方面存在的风险点，在分析运作流程的前提下，可以初步诊断学院可能涉及的风险点，按照风险级别，分为高、中、低三级。

1.风险等级为高的风险点

（1）民主集中制建设，主要表现为：民主决策机制不健全，执行党政联席会议和“三重一大”制度不严格，可能出现“一言堂”、集体决策失误乃至工作人员以权谋私风险；（2）学院经费管理与使用：大额资金使用、经费预算与变更等重大财务事件，未经集体讨论决定，可能造成学院办学经济损失；日常经费报销审核程序不对、把关不紧、审核不严，可能出现假公济私或虚报冒领等行为；财务管理不规范，可能产生坐收坐支和私设“小金库”等风险；经费使用透明度不够，可能导致经费开支的随意性和群众信任度的丧失；财务制度建设不健全，可能出现无章可循，乱用滥用从而导致经费效益未能得到有效发挥；（3）绩效工资分配：绩效分配不合理、不透明，可能导致以权谋私或群众公信度的丧失，损害团队的和谐氛围和凝聚力；（4）物资（设备）采购：物资设备采购（包括器材、耗材采购等）未按招标、议标或竞争性谈判程序进行，可能导致价、物不符，助长行业不正之风等腐败行为；（5）实验室建设及管理：实验室建设偏离教学科研，重复投资，导致一方面资源紧缺，一方面资源浪费；使用过程中管理不规范，无章可循，导致设备使用寿命缩短，人为损坏设施设备；（6）保密工作：涉密试卷、地图、测绘成果资料、数据等，如果管理失控，将导致泄密事件的发生，造成无法挽回的损失；（7）试卷制定与考试管理：试卷制定、存放违反规定，管理过程松懈，发生泄密事件；（8）干部推荐考察：不按规定程序推荐、选拔、讨论决定使用干部，可能产生选人用人失误或任人唯亲；（9）印章使用和管理：公章使用不规范，管理不严容易导致不可预料的损失。

2.风险等级为中的风险点

（1）资产（设备）管理：资产（设备）管理如果处于无序状态或人为损坏等现象、物资设备擅自借用未登记入账或转移他人使用，可能导致损公肥私或国有资产流失。（2）学生教学教务管理：教学工作违背教育教学规律，课程安排、教学过程等重点环节的管理如果混乱无序，将严重影响人才培养质量，损害学院的办学声誉和形象。（3）学生活动经费管理：学生活动经费管理如果出现账目不清、不透明的情况，可能导致经费挪用现象。（4）评奖评优：各类评奖评优过程不公开透明、程序不严格规范，标准把关不控制严格，材料审核不明晰准确，有可能致使不符合条件被推荐上报，将直接影响团队的积极性。（5）学生奖助：综合测评程序不规范、“奖助贷补”操作过程不透明、不公开可能导致弄虚作假，侵害学生利益。（6）人才引进：不按规定程序和标准或因人设岗引进人才，可能产生廉政风险。（7）岗位聘任：教职工岗位聘任或调整不按规定文件执行，不坚持从学院发展和大局出发，可能产生任人唯亲。（8）职称评审推荐：对教职工职称评审推荐程序不严格规范，标准不统一，申报材料审核不严格，可能出现弄虚作假和学术不端行为的风险。（9）科研学术管理：科研项目申报程序不规范、评审把关不严格、条件限制不明朗，可能出现不公正现象；科研经费使用未严格按照规定进行审核和监管，可能产生虚报、冒领、套取、随意开支等违规行为；师生学术活动不规范，不诚信，弄虚作假，骗取荣誉，易产生学术腐败风险。（10）党员发展：组织发展把关不严、程序不规范，将严重损害党的形象。（11）党费管理：党费收支情况如果不公开透明，可能导致经费挪用现象。（12）公务接待：不按中央八项规定厉行节约经费，铺张浪费；在接待工作中损公肥私，造成贪污。（13）办公用品管理：巧立名目，虚报开支；指定进货渠道，暗中收受回扣。（14）图书资料采购：图书资料采购出现价物不符，采购过程中出现收受回扣现象，助长不正之风等腐败行为。（15）招生就业：招生过程中不遵守相关规定，利用职务之便为他人谋取利益；就业过程中不秉公推荐等，都一定程度上影响学生切身利益。

3.风险等级为低的风险点

在学院其他活动中，未能涉及的其他活动。

五、教学实体型学院廉政风险的防控途径

在围绕权力运行找到基本的风险点后，在贯彻落实党委主体责任的前提下，要努力把“教育的说服力、制度的约束力、科技的控制力、监督的制衡力、惩治的威慑力、文化的渗透力”有机结合起来，提高反腐倡廉科学化水平，保持高校的纯洁性。

1.要贯彻落实好党委主体责任，不断推进领导班子建设

从责任主体上看，党委的主体责任主要包括党委领导班子的集体责任、党委主要负责人的第一责任、班子分管领导的领导责任。领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导的集体责任，领导班子主要负责人是职责范围内的党风廉政建设第一责任人，应当对重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办；领导班子其他成员根据工作分工，对职责范围内的党风廉政建设负主要领导责任。从责任内容上看，党委的主体责任包括贯彻中央和上级落实党风廉政建设的部署和要求、开展党性党风党纪和廉洁从政教育、贯彻落实党风廉政法规制度、强化权力制约和监督、加强作风建设等许多方面。无论是从责任主体还是从内容上看，党委主体责任的直接体现是在领导班子。因此，不断加强和改进领导班子建设，依然是党风廉政建设的重要内容。

2.要以制度建设为核心，不断提高防腐倡廉的制度化水平

以制度建设为核心，从人、财、物等关键部门和重点环节的规范管理入手，制定、修订和完善廉政、管理、监督等各类制度，提高制度的执行力，不断完善党风廉政建设和反腐败工作的制度体系。在重要决策方面，严格落实民主集中制，完善“三重一大”制度的实施细则；在事务性管理方面健全程序性制度，严密管理流程设置，加强权力运行标准化建设。要通过制度来管人、管事，通过制度的有效实施来压缩风险空间，减少权力的自由裁量度。要始终坚持党务院务公开，制定党务公开的规范性文件，明确党务公开的目录和具体内容，丰富公开的形式，确保权力在阳光下运行。

3.要以科技化手段为支撑，规范权力运行的诸多环节

可以建设一些科技化的监控平台，规范权力运行的诸多环节。教学实体型学院的重要特征之一就是党风廉政建设与全体师生的直接或间接利益挂钩，是学校具体方针政策之间的执行者和受益者，如学生奖助学金的评选工作。自2008年以来，随着国家对高等学校学生资助力度的不断加大，大学生奖助学金评定及发放工作呈现出申请人多、涉及面广、资金额大、关注度高等特点，这项工作做得好坏直接影响到广大学生的切身利益以及校园的和谐与稳定。虽然目前已经形成了相对规定的申请、评定、公示、发放等流程，但其中的一些具体环节如学院张贴评选结果的方式受众面小、学生缺少统一渠道对公示结果发表意见等，针对这样的问题，可以建立信息化的管理平台，将全体学生的学分、日常管理、奖助评定纳入网络信息平台，通过权限设置使得学生能够看到公示结果并进行反馈。

4.要以文化建设为基础，倡导建立廉洁文化观

以党风廉政教育为载体，通过廉政学习、观看警示教育题材片、民主生活会等，牢固树立廉政文化思想防线，通过“廉政风险查到点、惩防体系建到岗，责任风险落实到人”的思路，强化岗位和责任人的廉政教育，提高风险防范意识，不断增强全体党员尤其是领导干部廉洁自律的自觉性。要积极探索预防的机制，防患于未然，将风险关口前移，最大限度地教育保护涉及人员。同时，在学生中广泛开展廉洁文化“进头脑、进教材、进课堂”的三进工作，通过加强和创新新媒体建设推动建立廉洁文化观。

5.要以建立长效机制为目标，强化监测和反馈环节

一是对可能存在的廉政风险实施动态监测。通过书记信箱、定期交心谈心、信访举报、考核检查、离任审计、网络舆情等诸多环节和渠道，加强对责任人在岗位履职过程中的全程动态监测，从日常的细微之处发现存在的漏洞和苗头性倾向，尽可能地将腐败风险扼杀在萌芽状态。二是建立及时的预警和纠错机制。一旦发现苗头性的风险点，就应通过交心谈心、提醒等有效形式，及时对权力运行中产生的失误和偏颇进行调试，从而达到化解廉政风险、防止违纪违法行为发生的目的。三是建立考核评估修正机制。以年度为周期，组建考核工作小组，时间上可以分为中期检查和年度考核，对教学实体型学院党风廉政建设进行跟踪评价，通过民主测评、教师座谈、个别谈话等方式，综合考核评估。同时，根据考核评估结果，对存在的问题进行反馈，并要求在下一个中期检查时进行汇报，重点检查整改落实情况，改进防范措施和体系，结合岗位工作的调整和国家的新要求新政策对防控方案进行完善和修正。同时，在机制上可以与当地检察院实施共建，在“校地共建”的模式下充分发挥纪检机关的教育和震慑功能。

总之，相较整个高校的廉政风险防控，校院二级管理体制下教学实体型学院的廉政风险防控更具体和直接，同时也意味着一旦触碰底线，则后果不堪设想。廉政建设是一项系统工程和长效工程，只有多管齐下，方能成效显著。

[1]张志群,邓婧.高校廉政风险防范管理研究述评——基于CNKI期刊的统计分析[J].北京教育,2012(9)：37-39.

[2]何希耕.风险管理视角下的高校廉政风险防控机制建设研究[J].内蒙古师范大学学报(教育科学版),2013(7)：60-63.

[3]北京工业大学纪委.基于PDCA理论的高校廉政风险防范管理——北京工业大学廉政风险防范管理工作的探索与实践[J].北京教育,2010(10)：22.

[4]刘静.全寿命周期高校廉政风险评估体系构建[J].高等建筑教育,2013,22(1)：169-172.

[5]斯阳等.“制度+科技+文化”高校廉政风险防控机制建设新探索[J].上海党史与党建,2012 (8)：21-24.

[6]天津市委教育工委课题组.概析高校廉政风险内控机制[J].中国监察,2011(21)：38-39.

（作者单位：云南师范大学旅游与地理科学学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.22.0068

本文系云南师范大学2014年党建、思想政治理论研究课题成果]