广东省山区五市中小河流治理工程总承包建设管理的关键因素及分析

陈明东,郭 威

(广东省水利电力勘测设计研究院,广东 广州 510635)



广东省山区五市中小河流治理工程总承包建设管理的关键因素及分析

陈明东,郭 威

(广东省水利电力勘测设计研究院,广东 广州 510635)

围绕广东省山区五市中小河流治理工程特点和建设管理难点,结合以设计单位牵头的联合体实施工程总承包后的合同执行情况,分析总结了关键因素和解决要点,从实际出发提出实施建议。

中小河流治理;建设管理;工程总承包 关键因素;建议

1 概述

2014年,广东省政府批准了水利厅编制的《广东省山区五市中小河流治理实施方案》[1],把清远、韶关、河源、梅州、云浮五市的中小河流整治作为山区防洪减灾工作的重中之重,提出“防灾减灾、岸固河畅、自然生态、安全经济、长效管护”的治理原则,重点解决河道行洪通畅,提高流域综合防灾减灾能力。

山区五市中小河流五年治理任务及2015年任务见表1。为全力推进中小河流治理,梅州、清远全面开展以设计为龙头的工程总承包,韶关、河源、云浮部分县区也开展了工程总承包。从工程总承包实施结果来看,无论是进度,还是质量、投资控制,都达到预期效果,可以认为,以设计为龙头的工程总承包是快速稳妥推进中小河流治理、乃至地方中小型水利工程建设的良好合同模式。

表1 山区五市中小河流五年治理任务及2015年任务

2 山区中小河流特点和建设管理难点

2.1 山区中小河流特点

山区五市的中小河流主要特点是源短流长、洪水暴涨暴落,洪水发生的时候来得猛、去得快,破坏力极大,容易造成泥石流、堤防决口、冲毁山庄和道路、淹没农田等重大灾害。存在的主要问题有：①多数山区中小河流长期得不到治理,河势不稳； ②防洪基础设施薄弱,防洪标准低；③河道淤积和占用严重,行洪不畅；④跨河建筑物阻水,阻碍洪水畅泄；⑤治理工作相对滞后,治理任务艰巨；⑥投入严重不足,洪水灾害日益突出。

2.2 建设管理难点

山区中小河流大多分布在一些比较偏远的山区、城镇,交通不便利,地形、地质、水文、气象等基础资料严重缺乏。每一条作为一个项目报初步设计,通过合规性审查,经市一级水行政主管部门审批才能实施。

中小河流治理没有现成的技术规范依据,只有一些指导原则,技术措施、治理重点的思路没有完全统一,设计方案多变。开展前期工作时工程投资控制原则也没有确定,直到《关于加强山区五市中小河流项目和资金管理的意见》出台后,才确定以200万元/km(其中省资金140万元)、不超过初步设计概算70%的省级补助双控标准,其余资金地方配套。

由于治理任务量大,时间紧,地方政府和水利部门对实施工程建设组织显得仓促,有的地方投入中小河流治理的技术和管理力量严重不足,对治理理念和政策把握也不够到位。

3 工程总承包建设管理关键因素及分析

3.1 招标程序及实施要点

水利厅明确各地自行决定是否实行工程总承包招标,鼓励中小河流治理项目打捆招标。五市以《广东省水利厅关于水利工程建设项目设计采购施工总承包的指导意见》(粤水建管〔2012〕145号)[2]为政策依据,由项目法人书面报告水行政主管部门或地方政府,提出进行总承包招标申请,地方政府以办公会议形式研究、批准同意开展总承包招标,根据批准意见再向当地发改部门申请招标核准,项目法人根据政府批复和发改部门核准意见组织工程总承包招标及监理招标。山区五市中小河流实施工程总承包情况见表2。

表2 山区五市中小河流实施总承包情况汇总

总承包招标文件的模板一般采用国家发改委等九部委发布的《标准设计施工总承包招标文件》[3],结合广东省水利工程建设特点进行修改补充。初次开展工程总承包招标的项目法人,通常是委托一个较为熟悉工程总承包招标业务的代理机构开展招标事务。山区中小河流治理总承包项目招标均采用综合评估法评标,由项目法人根据工程特点和要求合理设置评分权重和评标办法。绝大部分项目在广州建设工程交易中心进行招投标工作,也有些项目投资不超过3 000万元的项目选择在当地市级工程交易中心招标。

总承包合同一般采用临时工程总价、永久工程综合单价计价方式,根据总承包风险情况合理设置激励条件,明确项目主要材料价差的风险额度、调整范围及调整方法。在《广东省山区五市中小河流治理实施方案》基础上进行招标,总承包单位需要进行初步设计、初步设计报告审批、施工图设计,初步设计概算和施工图预算都还没有出来,项目建设实施还存在很大的不确定性,工程总承包招标基本上都采用签约价和报下浮率、载明结算依据和计价公式的方式来定义合同价格。总承包合同还要根据这些特点和业主方项目管理要求进行协商,设定或附加相应的条件进行处理。从中小河流治理实施情况看,参建各方和地方政府还是认同这种处理,既解决了项目不确定条件下的合同定价问题,又与地方财政支付的政策规定不冲突。

总承包招标一般规定投标人为设计、施工单位联合体,且绝大多数项目总承包招标规定只能以设计单位为联合体牵头单位。一般情况下,总承包招标文件会规定联合体协议书要求,有的还规定格式,投标文件也一定要有联合体各方共同签署的联合体协议书。总承包项目中标后,联合体各方应就中标项目任务进行分解、分工、分配,形成联合体章程或联合体施工协议书。

3.2 工程总承包的内涵分析

3.2.1 一种工程建设合同模式

实行工程总承包可以缓解许多当前建设管理中所遇到的问题,但总承包并不是万能钥匙,并没有改变现有的建设管理体制,不要寄望通过总承包来解决所有问题。总承包既然是一种快速跟进的合同方式,具有大包大揽、专业交叉、快速推进的特点,处理不好的话,不但总承包的优势发挥不出来,甚至还可能会变成缺点或阻碍。

3.2.2 执行争议和解决要点

山区中小河流工程总承包执行中主要争议和解决要点详见表3。

表3 工程总承包执行中主要争议和解决要点

3.2.3 以设计为龙头的工程总承包优势

工程总承包模式特点是平行管理、快速跟进。设计单位和技术人员从其职业敏感性出发,事前对省水利厅实施方案进行技术和政策跟踪,对中小河流治理的政策安排和项目的目标任务理解更深刻。

总承包设计单位可以迅速动员大量的技术力量,组织开展测量、地勘,和编制初步设计报告,与联合体施工单位衔接,根据初步设计成果提前进行施工准备,将施工准备过程中发现的问题直接反馈给设计单位,从而设计图纸更切合实际,在总承包内部设计与施工形成深度交叉衔接,减少沟通环节,非常有利于中小河流治理项目快速推进,也是实行总承包后能够顺利有效推进项目建设的重要因素。某单位工程总承包业务程序控制示意见图1。

图1 某单位工程总承包业务程序控制示意

通过山区中小河流实践,工程总承包优势凸显。地方水行政主管部门和项目法人的典型评价,一是有利于解决基层技术力量不足的问题,特别是山区水利技术人员缺乏,具有项目管理经验的技术干部更少,根本无法满足当前水利建设高峰的需求；二是缩短了施工准备时间,减少了一次招标投标,至少可节约时间2个月；三是简化合同关系,减少沟通环节,有利于施工单位清晰准确把握设计意图和实现业主意图,减少偏差；四是有利于减轻贫困山区前期工作费用压力和自筹资金压力,总承包设计单位可以自带资金开展前期勘测设计,根据工程实际情况做出最优设计,为工程优化争取空间,减少建设成本节约投资；五是通过设计单位参与建设管理,有利于加强工程的质量、进度、投资、安全的有效控制,降低地方政府的工程建设协调成本,政府管理显得更加有效率,是符合政府职能转变要求和政府投资水利工程建设管理改革发展方向的。

4 思考和建议

工程总承包在合同定价、价款支付、建设管理机制和合同履行方式等都有所调整,与现有的水利建设管理、财政资金支付的实施细则或格式表单的要求出现一些矛盾或冲突。因此,推行总承包一定要得到地方水行政主管部门、财政部门的支持,否则,总承包的优势将无法体现。

山区中小河流治理总量大但分散,将多项目打捆招标,可以减少招标次数和成本,提高建设效率,可以降低总承包设计、施工单位的综合成本。

山区中小河流治理适合开展以设计为龙头的总承包。设计单位一定要贯彻落实省水利厅 “一线工作法”要求,深入中小河流现场,开展现场设计现场服务,结合现场条件和群众的合理要求进行施工图设计优化,实事求是灵活处理现场问题。

总承包是一种讲究信用的商业合同模式,总承包各方应以合同为依据,秉持“平等协商、诚实信用”原则处理各种争议,“有多少钱干多少活,用国家的钱干国家的活” ,尽可能避免不必要的强加或附加行为,也有利于共同营造和谐、有序、公平、廉洁的工程建设环境,形成良性互动,实现工程生产、质量、资金、干部安全,顺利完成中小河流治理任务。

[1] 广东省水利厅.广东省水利厅关于印发广东省山区五市中小河流治理实施方案的通知：粤水规计〔2015〕8号[A].2015.

[2] 广东省水利厅.广东省水利厅关于水利工程建设项目设计采购施工总承包的指导意见：粤水建管〔2012〕145号[A].2012.

[3] 中华人民共和国国家发展和改革委员会，等.《关于印发简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件的通知：发改法规〔2011〕3018号[A].2011.

(本文责任编辑 马克俊)

Key Factors and Analysis of Small and Medium River Engineering General Contracting Construction Management of Five Cities in Mountain Area in Guangdong Province

CHEN Mingdong, GUO Wei

(Guangdong Hydropower Planning &Design Institute Guangzhou 510635, China)

According to characteristics of regulation management and construction management of small and medium-sized rivers of five cities of mountainous areas in Guangdong Province, and combining with the exact contract implementation, key factors and main solutions are summarized and analyzed, and suggestions of implementation are proposed based on actual situation.

small and medium-sized rivers regulation； construction management；project general contract； key factor； suggestion

2016-05-10;

2016-06-07

陈明东(1966),男,硕士,高级工程师,从事水利水电工程勘测设计、工程项目管理与总承包工作。

TV51

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1008-0112(2016)05-0009-04