广东省林业碳汇交易探讨

肖绍军，陈学璋，黄学军

(广东连山笔架山省级自然保护区，广东 连山 513200)

广东省林业碳汇交易探讨

肖绍军，陈学璋，黄学军

(广东连山笔架山省级自然保护区，广东 连山 513200)

在分析广东省林业碳汇交易现状及存在问题的基础上，针对进入碳交易市场程序复杂、成本高、林业碳汇项目少等问题；提出加强林业碳汇项目的开发、加强政策引导、完善交易制度等建议，以促进林业碳汇市场的发展。

林业碳汇；交易市场；广东省

碳交易也被称为碳排放权交易，往往被称为“买卖空气的生意”，是一种用市场手段控制温室气体排放的机制[1]。通过让排碳“有价”，倒逼企业节能减排。从2013年开始，我国先后在深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆等7地启动碳交易试点[2]。通过林业碳汇抵减碳排放，近年来受到国际社会前所未有的关注和重视[3]。目前，林业碳汇参与试点碳交易是以自愿减排项目的形式产生中国核证减排量﹙CCER﹚通过市场主体购买和出售林业碳汇指标，用于抵消试点控排企业碳排放。

广东省制造业发达，能源消耗大，碳排放量大，节能减排约束指标高，减排有巨大的现实需求。广东又是林业大省，截至2014年底，全省森林覆盖率达58.7%，全省活立木总蓄积量为54678.90万m3，完成工程造林73.33万hm2[4]。碳汇储备丰富，为林业碳汇交易提供了良好的物质基础。探讨广东省林业碳汇交易情况，对未来构建全国统一的碳交易市场都有较大的借鉴意义。

1 广东省林业碳汇交易现状

林业碳汇交易方面，广东走在了全国前列。广东于2013年12月19日正式启动碳排放权交易，《广东省碳排放管理试行办法》、《配额管理实施细则》、《报告与核查实施细则》等文件相继出台，制度框架体系基本完备，并建立了广东碳排放管理和交易制度。截至2015年4月19日，广东碳市场累计成交配额近1600万t，总成交金额约8.36亿元，分别约占全国市场的42%和54%。可以说，无论从市场规模还是从成交量来看，广东均稳居全国首位[5]。

广东将林业碳汇写入《广东省碳排放管理试行办法》，把林业碳汇纳入广东省碳排放权管理机制之中。该《试行办法》允许控排企业可利用包括林业碳汇在内的CCER(不超过10%)抵减实际碳排。2014年6月27日，广东长隆碳汇项目成功获得国家发改委备案。2015年5月25日获得国家发改委减排量签发并随后进行了交易，实现国内林业碳汇CCER的第一笔交易[6]。

碳配额实行部分有偿发放与免费发放相结合是广东碳市场的最大特色。配额有偿发放部分以竞价形式发放，而在成功竞拍到了有偿配额部分后，企业才能解锁免费配额用于完成当年减碳目标。另外，广东还在全国首创探索把新建项目纳入碳排放管理，避免现有项目减排、新建项目却不断扩大排放的情况发生。新建项目企业须在新建项目竣工验收前购足有偿配额，购买足额有偿配额并正式转为控排企业管理后，才能获得免费配额[7]。这种方法有助于既维持经济持续增长又降低碳排放目标的实现。

2 广东省林业碳汇交易中存在的问题

目前林业碳汇在广东省碳交易市场中所占的比例很少，交易的大部分都是碳配额，而配额都来自工业减排项目，并没有碳汇，目前碳汇只能在以CCER(核证减排量)为主的碳抵消项目中起到作用[8]。公开数据显示，截止到2015年4月27日，累计成交CCER共20.5万t[9]。林业碳汇项目交易体量小，对广东省节能减排目标的实现起到的作用仍然非常有限。林业碳汇交易还存在不少问题和障碍。

2.1 林业碳汇项目进入碳交易市场程序复杂

目前我国包括广东省在内的7个碳交易试点的补充机制均不同程度地接受中国核证自愿减排量(CCER)，即允许控排企业使用CCER来抵消部分碳排放。林业碳汇相比其它类型的CCER将更受市场的欢迎。虽然广东省碳排放权交易管理办法中对林业碳汇进入碳市场作出了相关规定，但对所使用的林业碳汇项目产生的减排量，不仅要经过有资质的森林碳汇计量监测单位计量、监测与核查，同时还要向国家发展改革部门登记并备案。林业碳汇项目的开发周期冗长复杂，单个项目从立项到减排量签发往往需要耗费1 a以上的时间[10]。

另外，广东碳交易市场还对具体的林业碳汇项目地域、类型、类别、减排量产出时间等具体参数进行了限制。如在使用量方面，广东控排企业使用CCER抵消自身排放的量不能超过其总排放量的10%；广东碳交易市场自愿减排项目的来源地大部分限定在本省，要求30%可以来自省外。

2.2 林业碳汇项目交易成本高

林业碳汇项目涉及自然资源，项目露天且占地较广，受天气等自然条件影响较大，其基线方法、基准线识别与额外性论证、碳库选择、模型与参数选择、监测计划与监测工作、第三方审定等难度很大，成本也自然要高[11]。如果项目林地面积大、地块分散，那么费用和时间还会相应增加。林业碳汇项目的计入期一般在20～60 a，一般来说，一个20 a计入期的林业碳汇项目的开发成本在100万元左右。开发出来的林业碳汇项目还要寻找买家，承担交易市场风险，交易过程又有成本。而林业碳汇指标交易价格才20～60元·t-1，要生产出1吨林业碳汇指标，造林成本至少要100～200元。而用于工业减排的林业碳汇指标，成本则更高。林业碳汇指标交易价格远远低于成本价格，严重偏离了市场规律，大部分企业难以承受。这就导致开发出来的林业碳汇项目少，能进入交易的就更少。

2.3 林业碳汇项目储备不足

根据全国各碳交易试点规则，目前已经签发的26个项目的1300多万t CCER中，仅有一小部分可适用于广东。用于试点履约的CCER少，林业碳汇CCER也就少，是目前广东试点控排企业参与交易较少的主要原因。

目前广东省集体林权制度改革使得林地单位经营规模显著减小，碳汇造林所需的适合大面积造林的土地比较难找，特别是很难找到适合开发竹子碳汇造林的土地。对于CCER森林经营碳汇项目，目前方法学的适用条件之一是人工中幼龄林。因此，广东省符合条件的林分也并不多。广东省“十二五”期间计划营造碳汇林20万hm2。目前广东各个市县实施的碳汇造林项目都是以政府投资为主的公益性活动，各地政府只是为了完成上级交代的任务。这些造林项目没有严格按照碳汇林造林标准和规范实施，不能用于交易，变成了纯粹的环保造林[12]。广东省能进入碳交易市场的林业碳汇项目严重不足。

2.4 林业碳汇交易制度不健全

林业碳汇交易是一项全新的工作，交易市场运营必需的制度建设滞后[13]。首先，交易价格机制尚未形成。林业碳汇项目生态效益和社会效益也很难计算，并没有明确的定价机制。林业碳汇交易价格由政府主导，没有发挥碳市场的功能。林业碳汇交易量少，市场活跃度不足，难以形成有效定价。在实际交易中更多的是以商谈的方式形成交易价格。交易断断续续，交易价格时高时低，不能真实反映碳市场交易量供求关系和减排成本，导致交易双方难以判断市场走势而影响交易决策。

其次，法律约束力和监管能力有待加强。碳交易政策得以实施的基础是必须要有健全的市场监管和强制法律约束力的保障[14]。7个碳交易试点中只有深圳通过了地方人大立法，北京通过了人大决定。广东省碳交易的实施以政府规章形式进行规制，缺乏法律指导及上位法的支撑，对控排单位的约束力相对较弱，处罚力度不足以形成威慑，难免企业缺乏参与的积极性。

最后，信息披露机制不透明。由于一些企业不愿意把相关数据公布于众，我国对企业信息披露也没强制性要求，致使广东林业碳汇交易市场中纳入企业排放数据、配额总量的确定、配额分配方案、交易数据等信息不透明，在一定程度上影响了投资者和参与者作出正确、公正的判断；同时也大大增加了交易成本，降低了市场流动性。

3 促进广东省林业碳汇交易市场发展的一些建议

3.1 简化交易程序，加强项目开发

从长远来看，林业碳汇项目在碳交易中的发展，需要根据实践，修改林业碳汇方法学，对林业项目开发新的额外性工具，不再使用现有的CDM的额外性工具。充分利用广东省森林资源清查资料和土地资源信息，按照相关规定和要求，筛选适合碳汇造林的土地资源并建立项目储备库，为开展林业碳汇交易奠定基础。完善广东省主要造林树种的碳计量模型及相关参数，探索简洁、标准化的核算体系，推演出具体的核算数据对照表，降低林业碳汇开发难度。规范开展碳汇造林项目建设和交易申报工作，组织条件符合、基础数据齐全、档案资料完备的项目，由积极性高的市、县开展申报。

目前，中国的林业正在向营林方向转变，除碳汇造林外还有很多潜在的营林碳汇项目可以开发，如可持续的森林经营管理等，是通过森林可持续性经营和植被恢复项目等具有针对性的管理来增加碳储量[15]。协同广东省发改委继续加强林业碳汇项目交易的政策机制研究，开发碳汇林业经营方法学，开展符合方法学的森林经营项目筛选与核定，如结构调整、补植补造、林分抚育、复壮和综合措施等经营活动。另外，建议减化林业碳汇备案登记程序，降低交易成本。

3.2 加强政策引导

目前广东省允许控排企业可利用包括林业碳汇在内的CCER(不超过10%)抵减实际碳排太少了。建议扩大林业碳汇项目在广东碳交易中占抵消份额的硬性比例；并且取消广东碳交易市场自愿减排项目来源地的限制，允许接受来自全国的CCER。

主动对接广东省发改委，争取将林业碳汇项目从行业管理的高度列为CCER优先项目，规定一定比例，进行优先交易。简化开户手续、项目业主初始转让交易经手费优惠等，以吸引更多CCER项目来粤交易[16]。

完善林业碳汇交易的定价机制。林业碳汇项目的价格与价值是不等同的，因为林业碳汇项目的价值是多重的，而目前的价格仅是考虑抵消碳排放这一单方面的价值。林业碳汇项目因其效益额外性应区别于其他减排项目的定价机制。在价格机制或交易优先权方面做更多的探索，给予林业碳汇项目在CCER市场交易的优先权。

制定优惠政策。企业以追求最大化的利润为目标，在碳交易中都希望以较低的成本履约。政府在制定政策时如果给予购买林业碳汇的企业以优惠政策，如减免企业所得税、财政补贴等，那么企业购买的积极性就会提高，会有更多潜在买者进入市场[17]。建议设立碳排放专项资金，优先支持企业申报林业碳汇项目。

3.3 加强人才培养

林业碳汇交易是新生事物，是一项复杂的工作，涉及的知识面广而专业，对人员综合素质要求高。公众对林业碳汇不够了解，不理解林业碳汇管理和碳汇交易相关规则与技术标准体系[18]。林业碳汇项目的开发和经营管理、碳汇计量与监测、碳汇交易等急需大量人才。建议建立人才培养引进机制，通过举办培训班、参与项目实践等方式，建立一支具备林业碳汇交易专业知识和技能的人才队伍。

3.4 完善交易制度

法律是林业碳汇交易顺利进行的保障。广东省发改委应抓紧出台碳交易法，对林业碳汇的计量标准、交易规则、风险控制等作出明确的法律规定，明确林业碳汇的计量监测、登记、认证、核证、注册、签发、交易等一系列的工作流程在省级层面具体的管理机构及职责，推动企业参与，让林业碳汇交易各个环节都做到有法可依，确保市场可持续发展。

在加强立法的同时，还需进一步加强监管。充分借鉴试点地区经验，识别碳交易过程中的风险因素，搭建完善的交易监管框架，并通过一系列监管文件的制定确定碳交易监管主体、监管责任和监管方式[19]。对弄虚作假、骗取排放配额的市场控排企业，不但要依法予以经济处罚，更要将其列入碳交易市场准入的失信黑名单，向工商、税务、金融等部门通报，并在社会上公布，使其承受客户流失和信贷受影响的代价。

完善制度顶层设计。碳交易市场与其他商品市场不同，要使碳交易真正在推动全社会节能减排中起到促进效果，必须充分发挥政府的作用，特别是设计好市场制度，使各个主体在交易中都能够“有利可图”。碳交易市场制度设计决定了未来碳市场能否健康发展。建议成立广东碳交易市场顶层工作小组，由相关政府部门(广东省发展改革委、省证监会、省财政厅等)、学术界、交易机构(包括广州碳排放交易所、控排企业和投资者)、第三方机构以及广东碳交易市场的相关代表组成，形成联合工作机制。在广东碳交易市场发展经验基础上，做好政策效果的评估工作，不断完善林业碳汇计量方法、碳汇指标认证、碳汇核查方法，以及碳汇交易机制及运作模式等，积极培育广东省的林业碳汇交易市场。

4 广东省林业碳汇交易的经验和启示

林业碳汇交易是碳交易的重要补充形式，丰富了碳交易的交易产品种类，活跃了碳市场，给企业完成自身减排任务提供了更大空间，也给林业参与碳交易带来了更多机遇[20]。

广东省林业碳汇交易基础工作扎实。广东省林业厅、发展与改革委员会等部门在林业碳汇交易前期完成了土地利用变化和林业领域温室气体清单编制。另外，在林业碳汇交易制度建立、技术方法、能力建设多方面积累了大量数据和经验，在资金上也大力支持[21]。注重制度创新，把林业碳汇纳入广东省碳排放权管理机制之中，为广东省开展林业碳汇抵排交易奠定了制度基础。通过这一制度创新，把企业投资碳汇造林与企业减排挂钩，在社会上传达了保护生态赚钱的理念。通过林业碳汇交易，企业转变了观念，把参与林业碳汇交易不单是当成履约，更把林业碳汇作为一种可经营资产，可以交易、可抵押融资，通过开发和经营可获得收益，积极性有所提高。

林业碳汇价格较低，生态效益和社会效益突出，林业碳汇项目综合效益显著。项目的实施有利于改善生态环境，增加项目区农户经济收入，有利于当地社会经济的可持续发展[22]。广东省林业碳汇交易发挥了碳汇造林项目申报CCER的试验和示范作用，传播了正能量。

在广东碳交易市场，由于交易制度等的限制，以及社会大众对林业碳汇的认识不足，金融资本和社会资本参与意愿不强，广东林业碳汇交易并不活跃。政府应研究出台扶持政策，积极鼓励企业、集体和个人参与林业碳汇项目，并给予政策和财政扶持[23]。并且，建立健全交易体制机制，争取林业碳汇顺利进入碳交易平台，促进我国生态文明建设的发展。可以相信，未来我国碳排放权交易中的林业碳汇交易将占据重要的市场份额。

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Study on Forest Carbon Sequestration Trade in Guangdong Province

XIAO Shao-jun，CHEN Xue-zhang，HUANG Xue-jun

(GuangDongLianshanBijiashanProvincialNatureReserve，Lianshan513200，Guangdong，China)

Forest carbon sequestration trade is the market mechanism to reduce greenhouse gas emission.This paper introduced the present situation of forest carbon sequestration trade in Guangdong Province and analysed some problems existing in forest carbon sequestration trade，such as complex procedure of access to carbon trade market，high trading cost，lack of forest carbon sequestration project，etc..Some countermeasures，such as strengthening the development of forest carbon sequestration project，enhancing policies guidance，perfecting forest carbon sequestration trade system，etc.，were proposed for promoting the development of forest carbon sequestration market in Guangdong Province.

forest carbon sequestration；trade market；Guangdong Province

10.13428/j.cnki.fjlk.2016.02.049

2015-06-14；

2015-08-09

广东省科技计划项目(2012B050500009)

肖绍军(1979—)，男，河南偃师人，广东连山笔架山省级自然保护区工程师，从事野生动植物保护与利用、自然保护区管理、林业执法等领域的科研工作。E-mail：xiaoshaojun790616@163.com。

F326.24

A

1002-7351(2016)02-0252-05