从一起行政许可案看行政诉讼的受案范围

褚玉龙

从一起行政许可案看行政诉讼的受案范围

褚玉龙

2015年4月16日，康某（大运机动车驾驶员培训学校经营人）向某县道路运输管理所提出交通行政许可申请，请求在本县从事机动车驾驶员培训业务。受理申请后，县道路运输管理所向康某送达了《交通行政许可申请受理通知书》，决定予以受理。之后县道路运输管理所依法组织了听证会，并于2015年5月16日向康某送达了《行政许可审核意见》载明“符合法定形式，准予许可”。5月18日，县道路交通运输管理所向外张贴公告声明：“决定对大运驾校作出行政许可”，但并未向大运机动车驾驶员培训学校及康某送达《交通行政许可决定书》。县路源机动车驾驶员培训学校知悉后，以道路运输管理所曾承诺在本县不再增设驾校为由，以道路运输管理所为被告，提起行政诉讼，要求：第一，撤销被告在2015年5月18日对大运驾校做出的准予经营许可；第二，责令被告按约继续履行承诺，不得作出与本案同类的行政许可。法院立案后，通知大运机动车驾驶员培训学校作为第三人参与诉讼。

该案如何处理，有两种不同意见：一种意见认为，按照《行政诉讼法》第二十五条之规定，原告属于“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”有权提起诉讼，被告曾承诺原告不再增设新的驾校，被告应信守承诺，不应再许可第三人设立驾校，法院应支持原告的诉讼请求；一种意见认为，原告的两项诉讼请求均不属行政诉讼的受案范围，应依法裁定驳回起诉。笔者同意第二种意见。

一、原告“撤销被告在2015年5月18日对大运驾校作出的准予经营许可”的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围

行政诉讼区别于其他诉讼的一个重要标志之一，就是它存在着受案范围，即并不是所有行政争议纠纷、行政相对人或者其他利害关系人都可以向法院提起行政诉讼，只有当行政争议在法律规定的受案范围之内才可以提起行政诉讼。

2015年5月1日开始施行的新《行政诉讼法》第十二条对行政诉讼受案范围有明确的规定，即“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的。（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的。（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的。（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的。（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的。（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的。（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”

本案原告的第一项诉讼请求是“撤销被告在2015年5月18日对大运驾校作出的准予经营许可”。其请求既不符合该条第一款的十二项规定，又不符合第二款的规定，所以该请求明显不属行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织，认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”《行政诉讼法》第十二条第一款第三项也同样规定“对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的”法院可以受理，其诉讼对象明确限定在有关行政许可的“决定”上。

首先，本案被告并没有给第三人下达过《交通行政许可决定书》。2015年5月18日，被告只是张贴出“公告”，准备下达《交通行政许可决定书》，但该“公告”本身并不是“行政许可决定”，也不是“有关行政许可的其他决定”。事实上原告在《起诉书》中也明确诉称，被告“竟然贴出公告决定对大运驾作出准予经营许可”。原告仅仅因为被告贴出“公告”便匆匆起诉，属于无的放矢。“公告”既不是交通行政许可的必经程序，也不是交通行政许可“决定”的法律文书本身，不属于行政行为，不具备可诉性。虽然“公告”内容里有“决定对大运驾校作出的准予经营许可”的表述，但该表述中的“决定”和受案范围中的“有关行政许可的其他决定”明显性质不同。前者是对重要事项或者重大行动作出安排，后者是有关行政许可的法律文书。

其次，被告提交的《交通行政许可申请受理通知书》及《行政许可审核意见》中的申请人是案外人康某，拟送达《交通行政许可决定书》中的被许可主体也是康某。因此，即使被告已作出《交通行政许可决定书》，原告也只能请求法院撤销对康某的许可决定，而不能诉请撤销根本不存在的对大运驾校的许可决定。

我国《行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”

《最高人民法院关于适〈用中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”

本案被告尚未对第三人做出行政许可的决定，原告请求撤销决定的诉讼请求，明显不属于人民法院的受案范围。

二、原告“责令被告按约定继续履行承诺，不得作出与本案同类的行政许可”的请求，同样不属人民法院的受案范围

首先，行政承诺是指行政机关以及法律法规授权组织在行使职权过程中，公开向全社会作出的旨在严格依法办事、提高工作效率、改善服务环境等方面的一种自觉性允诺行为。虽然被告和相关单位在有关文件中，涉及当地今后原则上不再审批其他驾校的内容，但并不属于对原告的行政承诺。

其次，退一步讲，即使被告对原告有过不再增设新驾校的承诺，但承诺不等于协议。承诺是单方行为，协议是双方协商一致的行为。

按照《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定：只有“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”才属于法院受案范围。

对于如何理解该项所指“协议”，《最高人民法院关于适〈用中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条作了明确解释：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”可见，不按照约定履行具有行政法上权利义务内容的协议，才属于行政诉讼的受案范围。本案所诉被告不履行“承诺”，明显不属于行政诉讼法的受案范围。

综上，本案原告的两项诉讼请求均不符合《行政诉讼法》第四十九条的起诉条件，不属于人民法院的受案范围。法院应根据《行政诉讼法》四十九条及《最高人民法院关于适〈用中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，对于已经立案，但不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。

（作者单位为中共忻州市委党校基础理论教研室）