加快户籍制度改革 推动城乡一体化发展

宋洪远

（农业部农村经济研究中心，北京 100026）

加快户籍制度改革 推动城乡一体化发展

宋洪远

（农业部农村经济研究中心，北京 100026）

随着我国城镇化的发展，城乡一体化发展问题与农业转移人口市民化等问题成为当前全面建成小康社会的重要议题，而户籍制度改革是解决该问题的关键环节。当前，我国户籍制度改革存在的主要问题有：大城市户籍制度改革进展较慢、外来人口获取城镇公共服务较难、福利与户籍挂钩。我国农业转移人口市民化所遇到的主要问题有：部分农民担心进城可能面临原有福利的损失、部分城市居民担心自己的福利水平会因为外来人口落户而下降、地方政府推进户籍制度改革的积极性不高、扩大城市公共服务覆盖面面临较大的资金压力。鉴于此，为加快户籍制度改革，推进农业转移人口市民化，推动城乡一体化发展，提出建立事权和支出责任相适应的制度、建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制、保障进城落户农民的农村财产权益等对策建议。

户籍制度；改革；城乡一体化；基本公共服务；农业转移人口

推进城乡发展一体化，对发展现代农业、推进新型城镇化、缩小城乡差距、推进全面小康建设具有重要意义。从城乡经济社会发展一体化的要求看，当前我国城乡二元结构的突出问题主要表现在两个方面：一是城乡差距较大；二是农业转移人口难以市民化。城乡差距不能得到缩小，就不能完成全面建成小康社会的目标。农业转移人口市民化问题解决不好，不仅会影响城市化的持续健康发展，也会制约农业农村发展，从而对全面建成小康社会造成不利影响[1]。

解决城乡差距较大问题与解决农业转移人口市民化问题是相互促进的。一方面，较大的城乡差距可能会产生福利移民问题，大量难以在城市就业的农村人口会因为城市较好的公共服务向城市迁移，从而会给农业转移人口市民化带来更大的压力，这样反而不利于农业转移人口市民化问题的解决；另一方面，农业转移人口市民化会进一步减少农村人口，尤其是随迁子女等非生产性人口，既能显著减少农村发展公共服务的压力，又能优化农村人口结构，增强农村发展的内生动力。缩小城乡差距，关键是推进新农村建设，重点是提高农村公共服务和社会保障水平。推进农业转移人口市民化，关键是深化户籍制度改革，推进城镇公共服务向常住人口全覆盖[2]。

1 加快推进户籍管理制度改革

从推动城乡发展一体化的要求看，城乡二元户籍制度仍然是根本制约[3]。一是城乡二元户籍制度阻碍农业转移人口市民化，导致城市的聚集效应难以发挥，农业的规模经营难以发展，延缓农业现代化和城市化进程。二是城乡二元户籍制度固化农村与城市的二元发展格局，加剧了城乡差距。1985年我国城乡的收入差距只有1.86倍，2009年扩大到3.33倍。三是城乡二元户籍制度加深了城镇化进程中的收入不平等和群体间的对立，影响了社会公平正义。

1.1 户籍制度改革的探索实践

进入新世纪以来，户籍管理制度改革不断深化，中央和地方各级政府又进行了许多探索和实践，并取得了一些重要进展。一方面，户籍制度改革顶层设计迈出了实质性的步伐。2011年1月国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，2014年3月《国家新型城镇化规划（2014-2020）》颁布，2014年国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对户籍制度改革进行了全面部署，并在3个方面取得重要突破：一是对新型户籍制度进行了整体构建，加强了人口和户籍的登记管理功能；二是进行总体调整和综合配套改革，开始把户籍与一些福利制度相剥离；三是落户条件的规定体现了在社会公平方面的进步，城市综合承载能力较强的城市落户条件进一步降低。

同时，地方政府的探索实践也取得了突破。一是各地不断推进农民工在城市享受就业培训、随迁子女教育、医疗卫生和社会保障等公共服务；二是全国多数省份都取消了农业户口和非农户口的划分，建立城乡统一的户口登记制度；三是部分地区实行积分入户制度，如在广东省、上海市等地，农民工积分达到一定分值，可申请城镇户籍。当前的户籍制度改革已经触及城乡二元户籍制度的深层次矛盾和问题，对推进城乡发展一体化，全面建成小康社会具有重要意义[4]。

1.2 户籍制度改革存在的主要问题

1.2.1 小城镇落户条件基本放开，大城市户籍制度改革进展较慢 通过近30年的小城镇户籍制度改革，小城镇的落户问题已基本解决，尤其是中西部地区的小城镇常住人口基本可以落户。大中城市的户籍改革一般把重点放在挑选城市自身所需要的特定外来人口，致力于吸引高技能、较为富裕的群体，农民工进城落户的难度仍然很大，例如设置技术、投资或收入门槛，或者设定落户指标限制[5]。

1.2.2 本地户籍农民获取城镇公共服务较为容易，外来人口仍然较为困难 很多地区在推进城乡发展一体化过程中，已经将本地户籍的农民纳入城镇公共服务体系中，但对外来人口仍然有诸多限制[6]。如广东省规定，本省农民工在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费5年，有稳定职业、符合计划生育政策的，其子女接受学前教育、义务教育应当与常住人口学生同等对待。

1.2.3 原有与户籍挂钩的福利还没有完全剥离，又有一些新的福利在与户籍挂钩进行分配管理 户籍制度改革的重点是要剥离附着在户籍上的各种福利，这方面的改革还没有突破性的进展。而近几年，很多地方又在将一些福利与户籍挂钩，如前几年一些城市对企业雇佣本地户籍人口给予奖补，还有很多城市对没有本地户籍的居民买房进行诸多限制[7]。

1.3 加快推进户籍制度改革的对策建议

1.3.1 加快实施差别化的落户政策 考虑到每个城市的承载能力有差别，面对的落户群体的规模也有差别，对不同地区、不同城市、不同人群应该分类解决[8]。相对于落户需求，承载能力较大的城市应该降低落户条件，对于小城镇要完全放开；对于承载能力较小的城市，可以设置几种最低准入条件，但是不能设置过高，使户籍制度改革中努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标难以实现。2014年国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对各类城市实施差别化的落户政策进行了详细部署（表1）。

1.3.2 创新城乡人口管理制度 针对当前户籍制度存在的问题，结合各地的探索实践，要创新城乡人口管理制度。

1）建立城乡统一的户口登记制度。建立城乡统一的户口登记制度，既可以强化人口和户籍的登记管理，也是进一步深化户籍制度改革的基础。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。同时，建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生、计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

表1 各类城市的落户条件Table 1 Requirements for household registration in different cities

2）建立居民居住证制度。该制度应该包含两个方面的内容：一是获得居住证的条件。这个条件应该尽量简单和宽松，按照2014年发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。二是以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。在初期不可能实现一旦获得居住证就可以享受所有社会福利和权利，但是对基本福利和权利，准入门槛应该较低并且简单。按照2014年发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。而且，按照权责对等的原则，居住证持有人应当履行服兵役和参加民兵组织等国家和地方规定的公民义务。

3）健全人口信息管理制度。当前我国人口登记制度的突出问题是登记不充分、信息不完整。一方面，对于人口迁入迁出登记并不充分，尽管原则上，外来人口必须在三个月内登记新住址，但实际上，很难在地区间、甚至地区内追踪这样的人口流动；另一方面，教育、社保、住房等相关部门各自掌握一部分居民信息，但是这些信息没有有效整合和共享，难以为制定人口发展战略和政策提供信息支持，也难为人口服务和管理提供支撑。建立健全实际居住人口登记制度，加强和完善人口统计调查，全面、准确掌握人口规模、人员结构、地区分布等情况。建设和完善覆盖全国人口、以公民身份证号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库，分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生、计生、税务、婚姻、民族等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享。

2 推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖

按照《国家新型城镇化规划（2014-2020）》的目标，到2020年解决1亿左右农业转移人口在城镇落户。还有更多的农业转移人口无法落户，农村劳动力在城乡间流动就业将是长期现象，要按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。

2.1 保障随迁子女平等享有受教育权利

从90年代中期开始，大量农村劳动力涌入经济发达地区城市，举家进城的农民工开始增多，大量义务教育阶段适龄儿童也随之进城，进城农民工子女辍学问题突出，2013年发布的《中国九城市流动儿童状况调查研究报告》显示，全国有流动儿童近2 000万，一直未上学的占6.85%，辍学者占2.45%[9]为解决这一问题，2001年5月国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》首次提出随迁子女义务教育“两为主”政策：以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。

2001年以来，尽管中央和各地政府出台了相关的政策措施，在随迁子女就读公立学校方面取得显著成绩[10]，但是仍有很多孩子因为各种原因难以在城市入学而成为“留守儿童”，还有大量农民工随迁子女无法进入公办学校而进入打工子弟学校就读或者辍学。造成这一问题的主要原因有二个方面。

一是城市公办教育资源不足。相对于农民工随迁子女的规模，城市公办学校资源相对不足，尤其是缺乏足够的教育基础设施、教师和相应的教育经费。在现行财政体制下，义务教育经费拨付的依据是本地户籍，大多数城镇政府预算没有针对外来农民工子女的教育经费。

二是入读公办学校的条件较为严格。在很多城市，对随迁子女申请就读当地学校设置了较为严格的准入资格，一般都要求向当地教育部门递交务工就业证明、实际住所居住证明等各项证明材料，有些城市更为严格（表2）。而且，一些地方对随迁子女就读公办学校收取赞助费和择校费，给其家庭造成较大负担。

表2 2011年公立学校外来人口子女入学情况Table 2 Public school enrollment of children from migrant families in 2011

三是民办打工子弟学校教学质量差。民办打工子弟学校总体上存在师资力量薄弱，设备设施落后，教学质量不高等问题，一般通不过当地教育部门的审批，得不到当地教育部门的支持和服务。部分民办打工子弟学校甚至还会因“不具备办学条件”、“安全措施不到位”等理由而被取缔。

四是农民工子女在常住地参加高考的条件在部分城市仍然较为严格。如北京市规定：自2014年起，凡进城务工人员持有效北京市居住证明，有合法稳定的住所，在京连续缴纳社会保险已满6年，其子女有北京市学籍且在京连续就读高中阶段教育3年，可以在京参加高等职业学校的考试录取。满足了较为严格的条件之后，也只能在京参加高职考试，不能参加高考。

保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利，首先，要保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育，关键是扩大公办学校的规模；其次，对未能在公办学校就学的，采取政府购买服务等方式，保障农民工随迁子女在普惠性民办学校接受义务教育，政府应该通过资金扶持、教师援助等多种方式提高民办学校教育水平；第三，逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策；第四，推动建立健全农民工随迁子女接受义务教育后在流入地参加升学考试的实施办法，包括参加初中升高中的考试；第五，完善随迁子女接受义务教育的经费筹措保障机制，将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴。

2.2 完善城镇公共就业创业服务体系

中央和各级政府高度重视农民工的就业创业服务问题，出台了一系列的政策措施，主要包括几个方面：逐步实行城乡平等的就业制度，进一步清理和取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制；做好农民工转移就业服务工作，城市公共职业介绍机构向农民工开放，免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍；加强农民工职业技能培训；支持农民工返乡创业。不断强化对农业转移人口的就业创业服务，对促进农村劳动力转移就业，增加农民收入，促进城乡经济发展具有重要意义。

从实际情况看，农业转移人口的就业创业服务仍然存在一些突出问题：一是部分城市的一些特定行业仍然存在对外地人的歧视性规定。如北京的出租车行业仍不对外地人开放，部分政府机关、事业单位和国有企业招收应届毕业生设置户籍限制。二是一些大城市中等职业教育资源相对过剩，但仍不向农民工子女开放。如北京市中等职业学校将面临生源不足的危机，但因种种原因，未对农民工子女开放。三是现有政府职业技能培训效果欠佳。一方面资源分散，在人保部、农业部、国务院扶贫办等部门，培训项目资金使用效率不高；另一方面，培训内容常常与农民工就业实际需求脱节。培训内容大同小异，培训效果欠佳。四是一些特殊岗位的安全生产技术培训的企业主体责任没有完全落实。

完善城镇就业创业服务体系，一是完善就业失业登记管理制度，将农业转移人口纳入到就业失业登记管理体系中；二是面向农业转移人口全面提供政府补贴职业技能培训服务，强化企业开展农民工岗位技能培训责任，鼓励高等学校、各类职业院校和培训机构积极开展职业教育和技能培训，推进职业技能实训基地建设；三是加大创业扶持力度，扶持农民工返乡创业和农民就地就近创业[11]。

2.3 改善农业转移人口基本医疗卫生条件

按照相关规定，部分公共卫生和基本医疗服务应该向辖区内所有居民免费提供，一般主要包括健康档案、健康教育、免疫、传染疾病的防治、儿童保健、妇女和老人保健、慢性疾病治疗和精神健康问题严重案例管理等。后来还增加了乙肝免疫、为15-59岁妇女检查子宫癌和乳腺癌、为穷人做白内障手术等。这些公共卫生和基本医疗服务，一般通过社区卫生服务中心向其辖区内的城市人口包括流动人口提供。对于这些基本公共卫生服务的费用，一般由中央政府和地方政府根据常住人口（含流动人口）数量进行筹资补贴。

从目前的实施情况看，不少地方还未将农民工疾病预防控制、传染病预防监察、农民工适龄子女免疫等纳入公共卫生服务范围。一是农民工计划免疫和妇幼保健服务可及性较低，尤其是外来儿童的免疫接种率不高。二是农民工的疾病防控服务还有漏洞。对艾滋病、结核病、血吸虫病等一些重大传染病，政府实施免费或部分免费治疗，但由于农民工流动性大、自身保健意识差等原因，这些政策措施难于完全发挥效用[12]。三是农民工缺少职业病防护服务。农民工对政府的职业病防护服务的需求最为迫切。在发达的工业化国家，职业卫生服务覆盖70%-90%的劳动力人群，而我国的覆盖面约为20%，正式职工较好、合同工较差、流动的农民工基本没有。

改善农民工基本医疗卫生条件，一是要根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系，提供基本医疗卫生服务；二是鼓励有条件的地方将符合条件的农民工及其随迁家属纳入当地医疗救助范围[13]；三是加强重大传染病防控政策宣传，改善农民工的疾病防控服务；四是强化企业主体责任，加强职业卫生安全监察，切实改善农民工的职业病防护。

2.4 扩大城镇社会保障覆盖面

我国适应市场经济的城镇社会保障体系是从上世纪90年代中期开始建立的，政策规定上并没有将农民工群体尤其是在单位正规就业的农民工排除在外。按照《劳动法》，只要是与在我国境内的企业、个体经济组织等各类用人单位形成劳动关系的劳动者都可依法参加社会保险和享受社会福利。为了提高农民工的社会保障水平，2006年国务院出台的《关于解决农民工若干问题的意见》中要求，积极稳妥地解决农民工社会保障问题，依法将农民工纳入工伤保险范围，有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险，农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。

但是从实际情况看，农民工参加城镇医疗保险的比例较低，《2013年全国农民工监测调查报告》显示，2013年外出农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险的比例分别为15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.7%，远低于城镇户籍职工的参保率[14]。究其原因，关键是农民工参加城镇社会保障体系还存在制度性障碍。一是非正规就业（灵活就业）农民工无法参加城镇社会保险。首先，他们不是企业职工，无法参加城镇职工医疗保险和城镇职工养老保险；其次，很多城市的城镇居民医疗保险和城镇居民养老保险并不涵盖非正规就业（灵活就业）的农民工。二是社会保险转移接续难度较大。目前，我国社会保险统筹层次较低，城镇职工养老保险省级统筹，城镇职工医疗保险多数还是县级统筹，养老金的异地发放和医疗费用的异地结算较为困难。农民工跨统筹地区流动时大多选择退保，而统筹区内流动，很多地方只能转移养老保险个人账户，不转移统筹账户资金。三是新型农村合作医疗和农村新型养老保险无法与城镇社会保险有效衔接，新型农村合作医疗通常是县级统筹，就地补偿，农民工在流入地发生的医疗费用通常难以报销。

扩大城镇医疗保险对农业转移人口和其他常住人口的覆盖面，一是要允许农业转移人口参加城镇居民医疗保险和城镇居民养老保险；二是完善城乡社会保障衔接机制，将农业转移人口在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系，完善并整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。三是提高统筹层次，实现基础养老金全国统筹，加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度，落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。

2.5 扩大城镇住房保障覆盖范围

近几年，中央相关部门和地方政府出台了一系列政策措施改善农民工居住条件，特别是2006年国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》明确要求，多渠道改善农民工居住条件。从实际情况看，尽管农民工的居住环境得到了明显改善，但是外出农民工中主要还是以租赁为主（表3），而且大部分农民工租住的都是居住环境并不好的房子，特别是很多农民工租住在地下室、城中村和城乡结合部，卫生环境条件差，生活设施、消防设施不够健全，生活条件差。

表3 2013年农民工住宿类型情况（%）Table 3 Types of migrant workers’ lodging in 2013 (%)

究其原因，主要有4个方面：一是农民工对工作所在地落户定居没有信心，认为没有必要在流入地买房，很多在常住地租房的农民工都在老家县城买房。二是房价过高抑制了农民工的买房行为，1999-2010年城镇住房价格翻了1倍，上海和北京这样的城市更是翻了5倍，农民工越集中、城市越发达房价越高，远远超出了农民工的购买能力。三是租房费用也快速上涨，农民工为了省钱，往往租住在较为便宜、条件较差的地方。四是农民工缺乏公共住房保障，大部分城市都将农民工排除在城镇公共住房保障体系范围之外，尤其是外来农民工。

改善农民工居住条件，一方面要将农民工纳入城市住房保障体系中，但是值得注意的是，部分地区最近推出的公共租赁房，原定是面向没有当地户口的外来人员的政府租赁项目，但却被用来吸引专业人才，而不是低收入者或贫困人口，最需要住房保障的人群却没有受益。另一方面，租赁住房仍将是农民工解决住房问题的主要途径，应该加强地下室、城中村、城乡结合部居住环境的整治管理，优化居住环境，规范租赁行为，并对农民工租房提供一定补贴，通过健全发展房屋租赁市场，改善农民工住房条件。

3 健全农业转移人口市民化推进机制

推进农业转移人口市民化，关键是要强化各级政府责任，合理分担公共成本，充分调动社会力量，构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。

3.1 主要问题

3.1.1 部分农民担心进城可能面临原有福利的损失

按照相关法律规定，农村居民转为城镇居民后，农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权可能被集体收回。尤其是在发达地区，农村土地价值很高，农业户口如果转为非农业户口，可能会失去土地征用所带来的大量补偿。此外，农村居民转为城镇居民后，生二胎的条件更为严格。这些都对农民进程的积极性造成影响，在部分地方甚至出现了已将农业户口转为非农业户口的居民要求再将户籍转回去的现象。

3.1.2 部分城市居民担心自己的福利水平会因为外来人口落户而下降 针对广州当地居民的一份调查显示，超过半数的城市居民认为，农村迁移人口理应有权享有医疗、义务教育、参加工会、在居住地的选举权利。约有同样数量的居民反对迁移人口申请失业补偿、低保和廉租房[15]。另一项利用2005年全国综合社会调查数据研究发现，公共服务更完善、公共服务质量更高的地区的居民，更不愿意接受迁徙人口[16]。这项调查还发现，社会经济背景状况差的城市居民，也不愿意接受迁徙人口，面临较高就业压力的城市居民也持同样的态度。在部分城市还发生了城市学生家长到学校抗议招收农民工随迁子女过多的事件。

3.1.3 地方政府推进户籍制度改革的积极性不高 地方政府担心，一方面，额外的服务需求大幅增加，将导致现有城镇居民享有的服务质量下降，这会加剧社会矛盾；另一方面，人口流入可能不是为了获得劳动力市场的机会，而是为了享有城市的公共服务[17]。而且深化户籍改革的好处是全国性的，但根据目前对基本公共服务提供的政府间财政安排，主要社会服务和社会保障项目所需的多数资金由地方政府负责（图1），改革的成本主要由地方政府来承担，地方政府缺乏为农民工及其家庭提供免费服务或补贴服务的动力。

3.1.4 扩大城市公共服务覆盖面面临较大的资金压力 面对外来人口规模持续增长，城市公共服务供给不足已经非常明显。如果提高公共服务的可及性，外来人口将更多地举家迁移，将使得人口流入城市速度加快，公共服务需求将进一步增加。扩大城市公共服务覆盖面，就需要新建学校，增加更多的社区卫生服务中心，增加更多的社会保障补贴，将对公共财政造成较大压力，一些城市短期内无力承担这些财政资金的支出。

图1 2012年中央和地方支出结构Fig. 1 Central and local government expenditure structures in 2012数据来源：《中国统计年鉴（2013）》。

据测算，让现有的农民工享受义务教育、基本公共医疗服务、社会保障（医疗和养老），社会救助项目及保障性住房，每年所需的投入约为2012年GDP的1.22%；假如所有留守儿童都跟随父母来到城市，投入将增至2012年GDP的2.51%；如果将城镇养老保险向农村外来务工人员扩展费用债务的现金流计算在内，投入将增至2012年GDP的3.14%（应付负债成本折现已计入）。考虑这些费用以及关于医疗支出增长和保障房覆盖面的假设，2020年则需要2012年GDP的4.78%（表4）。

表4 城市社会服务向农业转移人口覆盖的成本占2012年GDP的比重（%）Table 4 Costs of social services transferred from urban to migrants to GDP ratio in 2012（%）

3.2 对策建议

3.2.1 建立事权和支出责任相适应的制度 在推进农业转移人口市民化过程中，调整社会保障和义务教育两个方面的事权和支出责任最为重要。当前社会保险项目属于市县级政府的责任，由独立的地方政府社会保障基金管理，资金来源于社会保险缴费和政府补贴。要实现社会保障的可转移性，实现这些社会福利项目的全国统筹，应该增加中央资金统筹的力度。当前，我国义务教育发展的责任主要由地方政府承担。由于人口的流动性，教育所产生的外部性较大，地方政府提供足够的教育资源的积极性不高。按照国际经验，中央政府应该承担绝大部分的教育费用。

3.2.2 建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制 “钱随人走”将降低流入地政府公共财政支出的压力，这将降低城市居民和政府对向外来人口提供服务的抵触。近几年，在一般性转移支付中，对常住人口超过户籍人口的部分进行了一定比例的折算，已经在转移支付中体现了常住人口的因素；在均衡性转移支付中，实质上已经考虑了农业转移人口市民化的因素[18]。但是从实际情况看，常住人口在转移支付核算中的权重仍然过低。以外来人口最多的广东省为例，2011年中央财政对义务教育补助达1 265.1亿元，平均每个学生补助约874元。而对广东省义务教育补助仅为26.25亿元，按全省义务教育在校生1 300万人计算，生均补助201元，还不到全国平均水平的四分之一[19]。应该进一步加大常住人口在核算一般性转移支付和教育转移支付、社会保障和就业转移支付、医疗卫生转移支付中的权重。

3.2.3 保障进城落户农民的农村财产权益 在前一段时期，一些地区进行了农民以放弃土地（承包地、宅基地）为条件换取城镇户口的试点。从试点的情况看，大多数的农民不愿意为了进城而放弃自己的土地。据有关机构调查，2010年86.3%愿意进城定居的农民工希望保留承包地，66.7%愿意进城定居的农民工希望保留农村的宅基地和房产[20]。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不应该以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

致谢：感谢农业部农村经济研究中心张红奎副研究员、中国农业大学中国政策研究中心博士生高鸣对本文的建议和帮忙。

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（责任编辑：童成立）

Accelerate the reform of rural household registration system to promote the integrated development of both urban and rural areas

SONG Hong-yuan
（Research Center for Rural Economy, Ministry of Agriculture, Beijing 100810, China）

With the development of urbanization in China, the integrated development of urban and rural areas and the citizenization of rural labors become important issues. The reform of the household registration system is the key to solve the problem. Currently, the main issues of the household registration system reform include: the reform progress of household registration systems in big cities is slow and it is hard to access public services for migrant population in cities since welfare and household registration are tied together. Current main problems of rural labors include: some farmers are afraid of losing their original welfare, urban citizens also worry about their welfare loss because of the migrant population settlement, the local government is not very enthusiastic to promote the household registration system reform, and the expansion of urban coverage of public services faces great financial pressure. Therefore, to speed up the reform of household registration system, to promote the urbanization of rural migrants and the integrated development of urban and rural areas, this paper provides the following suggestions: to establish a system of which authority and responsibility match each other, to construct a mechanism of which the financial transfer payment and the citizenization of rural migrants are linked together, and to protect the property rights and interests of settled farmers.

the household registration system; reform; the integration of urban and rural areas; basic public services; agricultural migrants

SONG Hong-yuan, E-mail: jing1202@sohu.com.

F320.2

A

1000-0275（2016）06-1021-08

10.13872/j.1000-0275.2016.0106

宋洪远. 加快户籍制度改革 推动城乡一体化发展[J]. 农业现代化研究, 2016, 37(6): 1021-1028.

Song H Y. Accelerate the reform of rural household registration system to promote the integrated development of both urban and rural areas[J]. Research of Agricultural Modernization, 2016, 37(6): 1021-1028.

福特基金会资助课题。

宋洪远（1959-），男，河南鹿邑人，研究员，博士生导师，主要从事农村发展与政策研究，E-mail: jing1202@sohu.com。

2016-09-01，接受日期：2016-09-06

Foundation item: Ford Foundation Funded Project.

Received 1 September, 2016;Accepted 6 September, 2016