中国军民融合发展立法研究

朱作鑫

中国军民融合发展立法研究

朱作鑫

（大连海事大学法学院，辽宁大连116026）

中国军民融合发展处于起步阶段，军民融合发展法治建设存在着立法碎片化、立法层级低等不足之处，导致军民融合发展管理体制不清、职责交叉以及各项政策措施缺乏强制力保障等问题，不利于推进军民融合发展。美国、欧盟和俄罗斯等国家通过制定军民融合基本法律，规范军民融合发展管理体制、保障措施等，取得了较好成效。中国推进军民融合发展，应当借鉴美国等军民融合较为成功的经验，由全国人大常委会出台统一的军民融合发展基本法，对军民融合发展的基本原则、领导机制、具体措施和法律责任作出框架性规定，作为构建中国特色军民融合法治保障体系的基础。

军民融合发展；法治；基本法

军民融合发展，即经济建设和国防建设融合发展，将国防和军队建设融入国家经济社会发展体系，二者资源共享，协调、平衡、兼容发展，实现资源的最佳配置和充分利用，达到经济建设国防效益最大化和国防建设经济效益最大化，形成全要素、多领域、高效益发展的国家战略[1]。2016年3月25日，中共中央政治局会议审议通过《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，明确要求“完善政策法规，构建军民融合法治保障体系”[2]。当前中国军民融合发展及相关法治建设处于起步阶段，对于军民融合发展法治建设的理论研究稍显欠缺。有必要从梳理国外有关军民融合发展立法入手，进而分析当前中国军民融合发展立法进程中面临的困境。

一、国外有关军民融合发展立法情况

从国际范围来看，通过加强立法，运用国家强制力保障和促进军民融合发展，提升本国国防工业和民用科技水平，增强本国国际竞争力，最终实现国家利益，已成为世界主要国家共同采取的发展战略和政策取向。

（一）美国具有发达的军民融合发展法律体系

美国作为当今世界上唯一的超级大国，拥有雄厚的工业基础，强大的技术力量，是当今世界国防科技和民用工业体系最完整、最先进的国家[3]。20世纪90年代初，美国国会技术评估局《军民融合潜力评估报告》（Assessing the potential for Civil-Military Integration）明确提出“军民融合”理念[4]。经过长期发展，美国已经形成了层级分明、完备缜密的军民融合发展法律体系。在法律层面，国会出台了一系列法律和法令，促进军民融合发展，比较有代表性的包括《2014年年度国防授权法》《1998年年度国防授权法》《1992年国防技术转轨、再投资和过渡法》《1996年联邦采办改革法》《1986年联邦技术转让法》《1995年国家技术转移促进法》《1990年国防采办队伍加强法》《1991年装备采办队伍素质改进法》《2009年武器系统采办改革法》等多部法律。这些法律分别从国防、民事等领域对放松军用技术和军品管制、加强民品采购、设立军民融合发展协调机构、确保核心保障能力、鼓励中小民间企业进入国防领域、促进国防科技创新活力、推动国防科技有序向民用领域转移等重要制度作出详尽规定。如《1992年国防工业技术转轨、再投资和过渡法》中明确规定依法推进军民一体化。《1996年联邦采办改革法》则确立了适应军民融合发展的具体采办程序，在美国军民融合发展史上具有里程碑意义，主要内容包括：强调用民用标准替代军用标准；授权国防部在“最大可行性”下采购商业物品；放宽合同简化处理范围，将使用简化处理的政府合同限额由2.5万美元提高到10万美元；鼓励电子商务；选择部分项目实行商业化管理，不受政府和国防部法规限制等[5]。除了国会制定法律和法令外，在行政立法层面，联邦政府、国防部等政府组成部门也出台了大量的法规、法规性文件和部门规章，起到细化、补充和落实相关法律和法令的作用。如，联邦政府自1996年起多次根据《1996年联邦采办改革法》修订了《1991年联邦采办条例》，国防部在此基础上进一步更新了《1991年＜联邦采办条例>国防部补充规定》，对采购民品的产品目录、制造商目录和采购标准等作出具体规定。又如，国防部根据《1986年联邦技术转让法》有关允许联邦实验室同民间企业签订“合作研究与开发协议”的规定，制定了《1993年国防部国内技术转让计划条例》等规章，鼓励将国防部开发或国防部委托开发的科技情报和技术诀窍按国家保密要求传播给州、地方政府和民间企业[6]。

（二）欧盟及主要成员国“统分结合”的军民融合发展立法

欧盟作为主权国家共同体的区域性国际政治组织，一方面，主要成员国均面临国防资源高占用与社会资源相对短缺的矛盾，出于节约利用资金等资源，有效推进欧洲防务和科技一体化，最终实现欧洲一体化的宏观目标，军民融合发展立法必须符合“统”的要求；另一方面，鉴于法、德等国的国防工业和民用科技实力都比较发达，也都各有政治抱负和价值观，相应地又有着“分”的一面。

所谓“统”的方面，是指欧盟委员会通过出台条例、指令的方式，将欧盟法层面涉及军民融合发展的范围集中在航空航天、网络电磁安全等前沿领域，通过立法规定在这些领域加强军民合作和资源共享、组建大型企业集团、给予税收补贴和资金扶持等，以确保统筹主要成员国资源，取得和维持这些领域的尖端优势，并以此提升欧盟军事、经济和科研实力，促进防务和科技一体化直至欧洲一体化。以航天领域的“伽利略”卫星定位系统为例，自2002年以来，欧盟先后出台第876/2002号条例（2002年颁布）、第1321/2004号条例（2004年颁布）、第683/2008号条例（2008年颁布）、第912/2010号条例（2010年颁布）等多部可以直接适用于各成员国的条例，规定“伽利略”项目在研发和验证阶段由欧盟和欧洲航空局资助，以及促进成员国范围内各层次产业尤其是中小型企业的均衡参与等具体扶持措施[7]。同时，还允许将原本定位为民事用途的“伽利略”项目开放作为军事用途，以民促军，提升欧盟军事实力[8]。

所谓“分”的方面，是指法、德等欧盟主要成员国也根据实际情况，各自出台本国军民融合发展法律规定，以提高本国军民融合发展水平，扩大在欧盟内外的话语权和影响力。其中，法国的军民融合发展立法走在欧盟成员国前列，从20世纪90年代起，出台了《1995—2000年军事计划法》（1994年颁布）、《1997—2002年军事计划法》（1997年颁布）、《2003—2008年军事计划法》（2003年颁布）、《2009—2014年军事计划法》（2009年颁布）、《2014—2019年军事计划法》（2014年颁布）等一系列法律来促进军民融合发展[9]。具体包括加强军用活动和民用活动的结合和合作；加强人员培训设备方面的投资；加强企业竞争力，建立能持续满足军队装备需求，持续满足成本、周期和性能新要求的手段；优化科研经费的使用，集中科学研究、技术开发和工业的全部能力，促进与民用科研的协同合作等规定[10]。

（三）俄罗斯近年逐渐加强军民融合发展立法

俄罗斯通过法治手段实现“军转民”，将庞大的军事经济向军民融合发展转轨。俄罗斯1998年出台了《俄罗斯国防工业转轨法》作为军民融合发展的基本法，以法律形式确定国防工业“军转民”的要求。此外，俄罗斯自1995年至今先后颁布了《1996—2005年前国家武器纲要》《1998—2000年国防工业军转民和改组专项规划》《2001—2010年前国家武器纲要》《2002—2006年国防工业改革和发展联邦规划》《2007—2015年前国家武器纲要》《2010年前俄罗斯联邦国防工业改革和发展规划》《2011—2020年前国家武器纲要》等一系列总统令，对俄罗斯军民融合发展作出相应法律规制[11]。其中，2010年底颁布的《2011—2020年前国家武器纲要》是近年来涉及俄罗斯军民融合发展方面最重要的规定，对俄罗斯联邦国防部、工业和信息化部、财政部等部门在制定国防工业改革和转型政策、财政拨款、保障军品订货和供应等方面的职责和措施作出了具体规定[12]。

（四）有关国家军民融合发展立法经验总结

从发展趋势上看，加强军民融合发展立法，已日益成为当今世界主要国家保障和促进本国军民融合发展的最重要手段，反映了未来较长时间的军民融合发展趋势。自20世纪90年代冷战结束以来，美国、欧盟等发达国家和地区纷纷认识到军民融合发展对促进军民资源共享、减轻国家军事负担等方面的重要意义，在后冷战时期快速实现“军转民”“民促军”的转变，没有具有强制执行力的法律制度作为后盾显然是不可行的。

从立法形式和内容来看，以美国为代表的西方国防工业和民用科技发达国家起步较早，已经构建起较为完备的军民融合法治保障体系，在国家层面出台了综合性或者统领性的军民融合发展基本法，对军民融合发展的基本原则、总体思路等作出方向性的指引规定，如美国《1992年国防工业技术转轨、再投资和过渡法》中明确提出依法推进军民一体化。法国制定了跨年度的《军事计划法》。同时，还就军民融合发展的不同领域、各个环节出台具体法律规定，确保基本法的指导原则和基本制度等具有可操作性，如美国国防部出台的《1993年国防部国内技术转让计划条例》就是对《1986年联邦技术转让法》的细化落实。

从实施效果来看，前述国家相关法律制度为保障和促进军民融合发展提供了充足的法律依据，在统筹本国国防工业、民用科技融合发展，增强本国军事、经济和科技实力等方面发挥了极为重要的作用。以美国为例，通过颁布《1986年联邦技术转让法》《1992年国防工业技术转轨、再投资和过渡法》等法律，加强对军民两用技术的指导和投入，国家战略性行业的产品一般都是两用产品，如波音707民航客机就是波音公司在B-52基础上改造成型的，这种发展模式既能较好体现国家意志和运用国家力量，也能较好地适应市场需求和市场规律，使军民两种力量、国家安全与经济效益两个目标较好结合起来[13]。

二、中国当前军民融合发展面临的立法困境

从新中国建国以来国防工业和民用科技的发展历史看，军民融合发展战略并非一以贯之，而是经历了“军民分离—军民结合—军民融合”的制度变迁过程，直至2007年，党的十七大报告提出要“走出一条中国特色军民融合式发展路子”，中国才正式开始推行军民融合发展[14]。与军民融合发展道路相对应的是，中国有关军民融合发展法律制度从无到有，逐渐建立和完善，但也面临着一些问题。

（一）中国现行有关军民融合发展立法状况

当前与军民融合发展相关的立法主要包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院和中央军委联合颁布的军事行政法规、国务院部门及军队单位根据职责单独或联合颁布的规章[15]。在国家法律层面，全国人大常委会先后出台了《国防法》（1997年颁布）、《国防动员法》（2010年颁布）、《促进科技成果转化法》（1996年颁布）、《招标投标法》（1999年颁布）、《专利法》（1984年颁布）等多部法律，这些法律中有部分规定涉及军民融合发展。比如《国防法》规定“国防科技工业实行军民结合、平战结合、军品优先、以民养军的方针”；《国防动员法》规定“各级人民政府应当支持和帮助承担转产、扩大生产军品任务的单位开发和应用先进的军民两用技术，推广军民通用的技术标准，提高转产、扩大生产军品的综合保障能力”。在军事行政法规层面，国务院、中央军委联合颁布了《国防专利条例》（2004年颁布）、《武器装备科研生产许可管理条例》（2008年颁布）、《武器装备质量管理条例》（2010年颁布）等军事行政法规，对国防专利、武器装备科研生产等领域事项作出具体规定，其中部分内容也体现了军民融合发展的要求。在规章层面，工业和信息化部、总装备部于2009年联合颁布了《武器装备科研生产许可实施办法》、总装备部于2014年制定颁布了《竞争性装备采购管理规定》等规章。

近年来，中央和地方陆续出台了一系列规范性文件，从市场准入、税收、投资、资源共享、人才建设等方面对军民融合发展作出规定，虽然这些规范性文件并非严格意义上的法律，但在保障和促进军民融合发展方面也具有重要的指引和规范作用。如2010年出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确“鼓励民间资本进入国防科技工业投资建设领域。引导和支持民营企业有序参与军工企业的改组改制，鼓励民营企业参与军民两用高技术开发和产业化，允许民营企业按有关规定参与承担军工生产和科研任务”；2016年印发的《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》进一步提出“形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局”。此外，四川、山西、北京等省市出台了本行政区域促进军民融合发展的指导意见。

（二）中国当前军民融合发展立法面临的困境

目前中国尚未就军民融合发展出台专门的法律规定，现行有关军民融合发展立法从外在形式到实质内容都存在明显缺陷。一是立法碎片化现象严重，既缺少一部统领性的军民融合发展基本法作，也没有相关配套法律制度作为支撑，更没有形成军民融合法治保障体系。二是立法层级低，权威性有限，虽然法律、法规和规章中存在有关军民融合发展的规定，但毕竟不是主要规制对象；大量与军民融合发展相关的市场准入、财税扶持等实质性内容散见于相关规范性文件中，权威性和执行力也因此大打折扣。三是立法时间较早，上述法律法规大部分出台至今已逾十年，许多有关军民融合发展的最新精神和政策措施不可能在其中予以体现，亟需作出修改。

中国军民融合发展法律制度供给严重匮乏，影响了贯彻落实军民融合发展战略的总体效果。

一是军民融合发展各项措施缺乏顶层设计方面的宏观指引，不利于持续、稳定、有效地深入推进军民融合发展战略。与美国、欧盟等国家和地区高度重视用立法来规范和推动军民融合发展所不同的是，中国长期以来缺乏专门的军民融合发展法律制度，只能以政策甚至产业目录作为发展依据。虽然政策也是顶层设计的重要形式，对促进中国军民融合发展起到了积极作用，但军民融合发展毕竟是一项长期复杂的系统工程，仅靠政策的指引而缺少法律的强力保障，难以确保军民融合发展战略能够得到持续、稳定和有效地推进。

二是军民融合发展管理体制不清、部门职责不明，不利于引导发展和加强监管。军民融合发展涉及国民经济和社会发展的方方面面，构成复杂庞大的产业体系。对军民融合发展的引导、管理和监督，既涉及行政系统，也涉及军事系统，即使在两个系统内部，也存在具体部门职责分工问题，管理主体分散，管理体制异常复杂等特点非常明显。当前军民融合发展有关领导体制主要是依据2010年出台的《国务院中央军委关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》所确立的军民结合部际协调机制，这一规范性文件仅是对中央层面的武器装备科研生产领导体制所作规定，既不能覆盖到军民融合发展全部领域，也没有对地方军民融合发展领导体制作出规定。此外，目前尚无法律法规明确规定各单位在军民融合发展中的职责，不利于协调不同单位之间利益关系。

三是军民融合发展的各项政策措施难以转化为法律制度，不利于强力推进军民融合发展战略。美国、欧盟有关军民融合发展立法实际上就是将本国的政策措施转化为法律规定，以法律的强制力来保障各项政策措施得到有效执行，而中国目前有关军民融合发展的双向准入、资金扶持、科研支持等许多政策措施，至今仍只是停留在规范性文件层面，尚未上升为法律制度，导致这些政策措施在执行时因为缺少法律的强制力而难以真正落地生根，不能满足军民融合发展的迫切需求。

三、完善中国军民融合发展立法之对策

（一）制定统一的军民融合发展基本法

从中国军民融合发展实践经验出发，制定统一的军民融合发展基本法，从国家法律层面对军民融合发展的基本原则、领导体制、主要制度、法律责任等方面作出框架性的顶层设计，以确保军民融合发展战略具有宏观法律指引，具有形式意义和实质意义上的双重合理性，符合构建中国特色军民融合法治保障体系的内在要求，有利于充分发挥法律的科学性、前瞻性和良好的调整功能，解决军民融合发展过程中存在的突出问题，引导和促进军民融合深度发展。

在形式合理性方面，制定统一的军民融合发展基本法有利于克服当前军民融合发展制度建设中存在的立法碎片化、立法层级低等形式上的缺陷，从而使军民融合发展法律制度具有形式合理性。作为因来源不同而具有不同效力意义和作用的法的外在表现形式，合适的法律形式能够更好地发挥法律规范的作用，取得良好的法律效果，军民融合发展立法也不例外[16]。结合军民融合发展的实际和未来趋向，在军民融合发展基本法中明确界定军民融合发展主要法律概念和基本原则，统筹整合存在于不同法律形式中的军民融合发展具体制度，并清理消除这些法律形式之间存在的矛盾和缺陷，完整、全面、准确地反映军民融合发展对法律规范的专门要求，从而使军民融合发展立法具备形式合理性，有力促进统一协调、严密完备的中国特色军民融合法治保障体系的形成。

在实质合理性方面，存在立法水平不高和认识程度差异等现状，原因在于部门立法模式下，狭隘落后的部门利益中心主义在立法中作祟，更先进的公平效益中心主义立法理念未能得到真正有效地确立。国家立法机关负责牵头制定统一的军民融合发展基本法，可以有效消除部门利益本位主义，确立真正先进的公平效益中心主义军民融合发展法治理念，不仅各项具体规定能够科学合理、完备全面、清晰易懂，还能够强化法律制度在实践中的权威性与执行力，有助于克服军民融合发展跨领域和分散性特点所带来的法律实施上的冲突、矛盾等诸多负面影响，为军民融合发展守法活动、执法活动、司法活动和法律监督提供统一协调、科学严谨的法律依据，促进军民融合发展法律适用过程中各项权能的有效配置，从而实现立法在实质意义上的合理性。

从中国已经开展的军民融合发展立法及相关工作实践来看，军民融合发展基本法不仅必要，而且已经具备现实可行性。

一是党和国家高度重视军民融合发展立法工作。2016年，中共中央政治局会议审议通过《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》明确要求“完善政策法规，构建军民融合法治保障体系”，成为新时期推动中国军民融合发展立法的重要战略决策和制定军民融合发展基本法的依据。

二是国内现有立法为制定军民融合发展基本法奠定了基础，国外军民融合发展相关立法例也可资借鉴。世界主要国家有关军民融合发展立法较早，许多立法例较为成熟，特别是立法形式特征与中国接近的欧盟国家立法例为中国制定统一的军民融合发展基本法提供了参考。

三是国内各方面意见对由全国人大常委会制定统一的军民融合发展基本法已经一致。军民融合发展立法，既涉及到军地关系，又涉及行政管理和民事关系领域，还涉及到机关、企业、科研机构和公民个人，调整范围极其宽泛、调整主体异常纷繁、调整事项相当复杂，这些特点决定了单行法律法规无论在法律位抑或是阶调整范围方面都无法全面规范军民融合发展基本制度，更遑论规章和规范性文件了。从法律可以规制的事项来看，全国人大及其常委会作为最高国家立法机关，制定的法律作为中国最高位阶的法律渊源，具有最广泛的适用范围，能够广泛调节社会生活各个方面。因此，普遍认为由全国人大及其常委会来制定一部统一的军民融合发展基本法，才能有效处理军民融合发展各种法律关系。实际上，促进军民融合发展的立法项目（即《军民融合促进法》）已被列入十二届全国人大常委会立法规划的第三类项目[17]。全国人大财经委亦多次就此开展立法调研[18]。

（二）明确军民融合发展立法应遵循的基本原则

军民融合发展立法的基本原则是指立法者在整个军民融合发展立法活动中必须始终遵循的准则，对保障和提升军民融合发展立法的质量和形成健全完善的军民融合发展法律制度具有重要意义。对作为军民融合发展基本法的《军民融合促进法》而言，除了要遵循坚持和加强党的领导、科学立法、民主立法等一般立法原则外，还应当充分体现军民融合立法的特殊性，特别是应当充分体现国防建设与经济建设利益相协调原则。

军民融合发展关系国防建设与经济建设两大领域，涉及军队和地方之间、军队和地方内部、国防工业和民用科技等多种利益关系。长期以来，军地两大系统以及各系统内部因为种种原因形成了许多行业壁垒和利益藩篱，军民融合深度发展困难重重[19]。体现在立法层面，存在着国防建设（军事）利益与经济建设利益协调要求，突出表现为军地利益协调问题。《军民融合促进法》的一项基本原则正是怎样使国防建设（军事）利益与经济建设利益之间、军地利益之间保持应有的辩证关系。从根本上说，把经济建设搞上去和建立强大的国防这两大战略任务是统一的，一方面，军队不能只顾国防建设（军事）利益，还必须服从国家经济建设的大局；另一方面，地方的活动不能只顾经济利益，也应当考虑国防建设（军事）利益[20]。作为一项重要的国家战略，军民融合发展关系国家安全和国家利益，而不仅仅局限于某个系统、单位的群体利益，不能过分强调某一方的利益得失。只有不同主体密切协作、分工配合、各司其职、各负其责，才能够真正将这项工作深入推进。《军民融合促进法》明确规定“军民融合发展应当遵循国防建设与经济建设利益相协调原则，兼顾不同主体合法正当权益。参与军民融合发展的各方主体，应当在党的领导下加强协同配合，共同推进军民融合深度发展”。

国防工业和军事项目长期以来一直存在准入门槛高、审批程序复杂、信息不透明等情形，而根据全面深化改革精神，减少和取消审批项目、简化审批程序、降低准入门槛等将成为趋势，立法时应当重点考虑打破“玻璃门”“弹簧门”，充分发挥市场主体参与国防建设、军事单位参与经济建设的积极性，激发两者活力，鼓励创新，促进公平竞争；同时，国防工业和军事项目有其特殊性，事关国家安全、国家利益和公共安全，军民融合发展绝不能一放了之，无论是民间资本介入军工领域，还是军工企业进入民用领域，都必须在质量、标准、保密等方面坚持和加强必要的监管。

（三）规定军民融合发展基本法律制度

明确军民融合发展领导机制，厘清部门职责。军民融合发展涉及军队单位、行政机关和市场主体之间资源和权利义务的重新配置以及利益的调整和博弈[21]，尤其是军队单位参与经济建设和市场主体参与国防建设过程中，随着原先的军队、地方两大系统之间相对独立的封闭状态转为军队与地方之间、国防工业和民用科技之间互通有无，有关军队单位、行政机关的职能也从原先的独立监管为主转向计划、筹措、组织、引导、协调、保障、监管等多种职责交错，特别是不同的单位在履行各自职责过程中，可能会存在相异甚至冲突的利益诉求。同时，无论是军队单位还是行政机关，它们在军民融合发展中的职能分布都是互相制约、互相渗透和互相交织的，没有一方具有压倒性的绝对话语权，也必然会因此造成不同管理主体在军民融合发展重大事项、重大政策等问题上出现矛盾分歧，甚至会干扰军民融合深度发展。对此，有必要在《军民融合促进法》中结合实践做法，建构相应的法律规范，设立专门的军民融合发展领导体制，对有关军队单位和行政机关的权力边界作出相应划分，作为改善军民融合发展决策效率、减少重大分歧、协调重大争议等问题的有效途径。

具体而言，鉴于军民融合发展的关键领域和核心事项在于装备科研生产，立法时可以考虑借鉴现行武器装备科研生产体系军民结合部际协调机制做法，并将其转化为军民融合发展领导体制：在中央层面，规定“在党中央领导下，国务院和中央军委建立由国务院有关部门、中央军委有关单位共同组成的国家军民融合发展领导工作机构，负责统筹管理、协调处理军民融合发展的重大事项，包括但不限于拟订军民融合发展规划、提出相关政策发展措施并督促落实、处理跨系统跨单位之间的重大争议等；国务院有关部门、中央军委有关单位根据法律法规、‘三定方案’的规定分别负责各项具体工作”“日常工作可以由国务院中央军委专门委员会办公室承担”；在地方层面，可与中央领导机制相衔接，并根据《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》，结合地方军民融合发展现状，规定“省、自治区、直辖市可以成立由省级人民政府和省级军事机关、省内驻军单位共同组成的军民融合发展领导工作机构，负责贯彻落实党中央、国务院和中央军委有关军民融合发展的各项方针、政策，统筹管理、协调处理本地方军民融合发展的重大事项。省、自治区、直辖市区域内有关单位根据法律法规、‘三定方案’的规定分别负责各项具体工作”[22]。

二是规定军民融合发展主要方面的基本制度。以法律强制力保障相关政策措施得到有效执行——即公共政策法治化——已成为立法活动的一种重要方式[23]。《军民融合促进法》规制的重点，正是要将散见于相关规范性文件中有关军民领域双向准入、经费扶持、财政拨款、能力保障等重要政策措施转化为相应的法律制度，并通过法律的强制力来确保军民融合发展战略及相关改革于法有据。

1.在推动国防工业向民间开放，鼓励社会资源参与国防建设方面。立法时应从核心科研能力、技术保障能力、生产制造能力、保密能力等方面明确规定军品市场的准入条件，对符合法定条件的民间企业、高等院校、科研院所等社会资源申请参与武器装备科研生产等国防建设的，应当许可；不得设置其他门槛或者歧视，保障公平竞争。同时，行政机关、军事单位应当加强监管，定期核验，确保已取得许可的社会力量持续具备法定能力，对于不再符合法定条件的应当要求其退出。

2.在加快军转民，增强国防尖端技术对经济建设引领作用方面，规定国家根据产业政策和国民经济发展的需要，采取成果交易和军工技术转民用项目指南等形式，引导技术同源或工艺相近的新材料、电子信息、装备制造等新兴产业发展，推动民用工业结构调整和产业升级。

3.在引导军民资源共享、协调发展，提高资源利用效率方面，规定国家研究制定军民两用技术发展规划，加速推进军民两用技术信息共享和相互转化，推动国防科技与民用科技的开放共享与双向服务；国家鼓励在国防建设领域积极采用先进适用的民用标准，加强国防和民用基础技术、产品的统筹和一体化发展。

4.在加强政策扶持，营造发展环境方面，规定在国防工业和民用科研生产资源相对集中的地区，应当加强军民融合发展力度，重大军民融合发展建设项目还应当纳入地方工业发展布局。同时规定中央和地方财政对军民融合发展重点产业的建设、技术改造、产品进出口贸易等给予必要的资金扶持、财政补贴、税收返还等金融支持措施，并鼓励社会资本投资军民融合发展重点产业。

三是设置科学严明的法律责任。设置法律责任的目的和功能主要在于保障立法中所设定的权力与责任、权利与义务能够得以有效实施，当干扰、阻碍或破坏，从而侵犯法律所保护的权益时，通过法律责任与救济使之停止侵害，经过法定的正当程序，依法裁判，违法者承担相应的法律后果。法律责任规定的是否科学合理，关系着法律、法规的质量和实施效果。法律、法规的实施情况表明，任何一部法律、法规的实施效果和立法目的达到的程度，在一定意义上取决于其法律责任规定的科学合理方面所达到的程度，即可实现的程度[24]。科学严明的法律责任是军民融合发展各项法律制度得以落实的后盾，因此，有必要在《军民融合促进法》中针对违反法律制度，具有较大社会危害性等负面法律后果的行为规定相应的法律责任。

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On the Enactment of the Basic Law of the Civil-military Integration Development in China

ZHU Zuoxin
（Law School，Dalian Maritime University，Dalian Liaoning 116026，China）

At the beginning of the civil-military integration development in China，the legislation of the civil-military integration development tends to be fragmenting and low effective.It results in that the administrative system of the civil-military integration development is vague，responsibilities of different departments are overlapping，and the major measures are insufficient.However，the USA，European Union and Russia enact the laws and regulations of civil-military integration development，establish the legal system of the civil-military integration development，to promote the level of the civil-military integration development and found the administrative systems of civil-military integration development.So，it is necessary to sum up the foreign experience of promoting the rule of law of the civil-military integration development such as the USA，European Union and Russia，analyzing the real difficulties of promoting the rule of law of the civil-military integration development in China，and suggest that the Standing Committee of the NPC should enact the basic law to regulate the basic principles，system of leadership，major measures and liabilities of the civilmilitary integration development.Then the legal system of the civil-military integration development can be established gradually.

civil-military integration development；rule of law；the basic law

D912.8

A

1009－3370（2016）06－0133－07

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0618

[责任编辑：箫姚]

2016-06-27

朱作鑫（1981—），男，博士研究生，国务院法制办公室副调研员，E-mail：ppzhzx@yeah.net