公民参与民事公益诉讼研究——以美国环境法为分析对象

库尔班白克·艾尼瓦　古丽米热·阿布力孜



公民参与民事公益诉讼研究
——以美国环境法为分析对象

库尔班白克·艾尼瓦古丽米热·阿布力孜

个人参与公益诉讼是美国公共诉讼制度的一大特色，美国公民参与诉讼制度在环境法领域最为典型和全面。近几年我国的民事公益诉讼制度取得了一定的发展，制定了许多相关立法，但是民事公益诉讼的主体并不包括公民个体。研究美国现行法和司法实践中有关何时公民可以提起公益诉讼，对研究我国的民事公益诉讼制度，以及探讨公民个体是否应当作为适格原告参加公益诉讼都会产生重要启示。

美国环境法；公益诉讼；公民个体；主体资格

公益诉讼来源于罗马法，诉讼的主要目的为保护社会公共利益，即普通公民、团体或国家机关为保护国家利益、社会公共利益和不特定多数人的集合利益而提起的诉讼。[1]从世界范围看，典型的民事公益诉讼制度包括：公民、公益团体、行政机关、检察机关四大类主体提起的民事公益诉讼，其中公民诉讼制度又数美国最为发达，影响力最深远，团体诉讼则以德国发展得最早。

一、美国环境法中的公民诉讼制度

(一)公民参与诉讼制度分析

1.原告适格

一般认为，维护社会公共利益是政府的责任，公民只能就自己的利益主张权利和寻求保护。但在某些特殊的情况下，法院认为原告有资格主张他人利益特别是公共利益。环境法律、行政法规都授权“任何人”可以作为私人总检察长提起公民诉讼。但司法实践中，并非任何与案情无关的个人或团体都可以以公益为名提起诉讼，原告必须与争议标的具有充分利害关系，才能成为适格原告。法院确认公民诉讼中的原告与诉讼标的是否具有法律上的利害关系是从具有损害事实、因果关系和可补偿性三个方面来考察的。[2]

1970年《清洁空气法》率先引入公民诉讼条款时，法律条文仅规定“任何人得……提起诉讼”，并没有对利益关联作任何规定。而2年后的《洁净水法》将有权提起诉讼的原告限定为“其利益被严重影响或有被严重影响之虞者”，不局限于经济上的损害，环境损失等非经济的损害也包括在内，而且环保团体不得单纯以其经常关心环境事务主张原告适格。[3]因此，与《洁净水法》相比，《清洁空气法》对原告的规定要宽松很多。由于没有对公民作任何利益关联的限制，许多联邦上诉法院认为依据《清洁空气法》而由公民起诉时不需举证有“实际的损害”。

2.起诉种类与起诉理由

美国环境法中公民诉讼的被告可以分为两大类：一为私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源；二为环境保护署署长。[4]前者被起诉的原因是违反法定防治义务，公民作为原告的起诉事由必须为被告未尽到防治义务，且不需要发生实害结果，只需要有发生危害的可能性即可起诉；后者被起诉的原因为行政机关及其工作人员玩忽职守、不履行法律义务。

3.法院的审查受理及对起诉的限制

原告具有起诉权后，想要获得法院对案件的受理，还应符合受诉法院管辖权，法院才具有实质审查具体案件的权利。第一，美国法律出于有效化解纠纷的考虑，给了被告一次补救措施，即公民向法院提起诉讼前60天应当告知联邦环保局、违法行为地的政府和违法行为者，如公民未在诉讼前置期内履行告知义务，人民法院不予受理。第二，为防止公民滥用权利，美国法律给予法官自由裁量权，即法官认为违法事实轻微，危害不大，而滥诉的自然人，裁决不免除胜诉方的律师费。

4.司法裁判的具体内容

根据美国环境法及司法判例，美国公民诉讼的司法判决分为：

第一，禁止令。法律发出禁止令的目的是为了让污染者停止妨害、停止排污行为或禁止从事与污染有关的特定工作，发布禁止令是美国法院裁判中最严厉的措施。

第二，采取补救措施。法律审理具体案件认为行为违法，但没有到必须发布禁止令的地步，判决采取补救措施，将危害降至最小，减少损失。

第三，判决被告承担民事赔偿金。此种民事惩罚金既不同于行政处罚，因为不是行政机关做出的；也不同于民事赔偿，因民事惩罚金不归原告而全部归属国库。所以，其性质类似于公民诉讼，是一种因公益诉讼所得的公益性的罚款收入。[5]

第四，关于案件诉讼费最终由谁承担的问题。美国法律判决此类案件时，出于鼓励诉讼，减轻原告的诉讼负担，最终更好地保护环境，有效防止污染环境的考虑，美国《洁净水法》规定，法院对根据公民诉讼条款提起的任何诉讼中做出任何最后判决时，可以通过自由裁量权，裁定由任何一方当事人承担诉讼费用(包括律师和专家证人的合理费用)。[6]即法官自由裁量后可以判决被告承担案件的诉讼费，体现公平正义。

(二)美国公民诉讼的局限性

美国公民诉讼制度的局限性主要表现在实际效果并不明显，并没有得到预期的结果。虽然20世纪中后期风靡于英美法系国家的司法能动主义运动对公民个人提起公益诉讼的期望很高，但是公益诉讼方面的一些社会问题依旧存在，且在一定程度上造成了司法资源的浪费，在一定范围内形成了社会矛盾与冲突，以致“对沃伦法官的司法能动主义究竟带给了美国社会多少好处，人们对此越来越表示怀疑”。[7]在当今经济全球化不断发展的形势下，实现经济效果、法律效果和社会效果的有效统一更加关键。然而，在无法有效消除这些局限和困难的情况下，作为公益诉讼之一的经济公益诉讼相应也就难以成为保障经济法有效运行的基本的司法形式。[8]因此，我们在研究美国公民诉讼制度的同时有必要认清其局限性，以便我国的民事公益诉讼总结并借鉴其经验教训，更好地维护社会公共利益。

(三)美国对公民个人参与公益诉讼制度的支持理由

第一，美国实行三权分立的政治体制，司法尤其是人民法院一直在国家的政治、经济、社会、文化、教育等方面发挥着至关重要的作用。针对20世纪以来美国经常出现的反垄断、环境保护、股权欺诈、消费者保护等社会、经济领域中存在的不公平、不平等问题以公法争议的形式被提交到法院，由法院做仲裁人。这些公法争议的提出和解决促使法院的诉讼机能扩张，使得法院成为解决涉及重大公共利益问题的场所。[9]

第二，作为民事公益诉讼主体的公民个人，其代表的是具有法律授权的公众利益，而是否具有代表能力，需要法律作出明确授权。公民能够按照法律程序提起民事公益诉讼的制度设计在于扩大诉讼主体资格，即在一些符合公共利益需要但仅规定政府机构或社会公益性组织等作为公益诉讼主体范围过窄的情形下，在其努力致力于公民政治参与的历史背景下美国法律允许公民提起公益诉讼。

此外，赋予个人提起公益诉讼资格的不仅有民事诉讼规则，宪法、成文法、判例都是美国个人主张自己起诉资格的法律依据，同时也是法院审查公民起诉资格的依据。

二、我国民事公益诉讼制度的现状

(一)我国关于民事公益诉讼的相关立法

在民事公益诉讼制度中原告主体资格的确认问题是最核心的问题。为此，近几年我国立法和司法机关制定了许多关于民事公益诉讼主体范围的相关立法和司法解释。2012年新修改的《民事诉讼法》第55条关于消费民事公益诉讼的相关规定：对侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。关于何为“法律规定的机关和有关组织”？我们可以从2013年修订的《消费者权益保护法》、2015年新修订的《环境保护法》和最高人民法院法〔2016〕6号、最高人民法院法〔2016〕10号文件中明确4类主体。

在2013年修订的《消费者权益保护法》第47条中有了进一步的规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”

2015年新修订的《环境保护法》第58条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(1)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(2)专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。2015年1月最高人民法院发布实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，对我国环境民事公益诉讼的主体资格进行了进一步细化，其中对如何认定无违法记录进行了专门限定，无违法记录除了要满足5年内未因违法受到过刑事和行政处罚之外，还应符合第1款条件的社会组织在5年内从事的情节轻微的违规行为和社会组织法定代表人本人、社会组织成员个人的违法行为不影响该社会组织提起环境公益诉讼。虽然我国立法和司法部门对民事公益诉讼原告主体资格范围在逐步扩大，并且经国家有关部门统计，符合民事公益诉讼的主体资格的机关和社会组织约六七百个，而且这个数字也会不断扩大。然而，实践证明，新《环境保护法》实施1年多以来，由于对原告诉讼主体资格的限制，将许多公民个体排除在公益诉讼原告之外，因此司法实践效果并不明显。“最新数据显示，真正受理了公益诉讼的13个省市总共才36件”。[10]

2016年2月，最高人民法院关于印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的通知——法发〔2016〕6号中的《民事公益诉讼》第1条规定： 人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态、在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下，向人民法院提起民事公益诉讼，符合民事诉讼法第119条第2、3、4项规定的，人民法院应当登记立案。

2016年5月1日正式实施的《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》——法释〔2016〕10号中的第1条第2款规定，法律规定或者全国人大及常委会授权的机关和社会组织提起消费民事公益诉讼，适用本解释。此项规定赋予全国人大及其常委会授权的机关和社会组织提起消费民事公益诉讼的原告资格。

通过以上分析可以得出，近年来国家通过立法和司法活动在民事公益诉讼尤其是环境公益诉讼制度中扩大了原告主体资格，但遗憾的是并没有充分考虑相关因素，原告资格的范围仍然未涉及公民个体，未赋予公民个人在特定情况下提起公益诉讼的权利。

(二)我国民事公益诉讼的主体未涉及公民个体的原因

公民个体作为民事公益诉讼主体具有范围广、人数多、灵活性强、与案件有利害关系等积极因素，而国家机关通过几次法律制定并未将公民个体纳入诉讼主体范畴，可能出于以下原因：

第一，将案件数量控制在合理范围内。由于我国司法资源存在分配不均匀现象，尤其是在中西部偏远地区，更是如此。“不能不承认，中国当代基层法院的法官状态在文化素质和专业化程度上都不令人满意……在这一过程中，广大的基层法院丧失了优势，不仅无法吸收新的法学院毕业生进入，甚至无法留住一些已经进入法院的法学院毕业生”。[11]近些年法院审理案件数量逐年增加，使得法院和法官审判压力剧增，防止可能出现的案件膨胀现象。这种考虑有其一定的合理性，但自2015年立案登记制正式确立以来，方便立案并且让当事人在每一次案件审理中感受到公平正义是国家确立的一项基本政策，更是我国建立社会主义法治国家的根本要求。因此笔者认为，防止滥诉并不应当成为限制公民个体成为公益诉讼主体的原因。

第二，防止提起公益诉讼成为满足私人经济利益而侵害公共利益的工具。出于此种考虑的人主张，放宽公益诉讼主体的门槛，将会使一些公民出于满足私人利益的目的而提起诉讼从而损害公共利益。笔者认为这种考虑是多余的。一方面公益诉讼的目的就是为了社会公共利益，制止违法犯罪，惩罚不法行为人，公民个体积极行使公益诉讼是能够达到此目的的，我们不应将其排除在诉讼主体之外。另一方面，至于提起公益诉讼的公民个人的主观目的，也不应当成为法律控制的范围，国家可以通过法律规定判决被告将给付判决归国家、集体、或利害关系人所有。为此，美国的环境公益诉讼法中有关判决承担民事赔偿金，赔偿金最终收回国有的方式可以有效的解决此项担忧。

第三，出于公民个体在举证、诉讼费用承担、专业性等方面存在劣势，无法与法律规定的有关机关、社会组织的实力相提并论。国家出于此种考虑有其一定的合理性，但是公益诉讼主体限定为法律规定的有关机关、社会组织也有其一定的弊端，故笔者认为，出于实践需要的考虑，公益诉讼主体应当以国家规定的有关机关和社会组织为主，根据具体情况适当兼顾公民个体的诉讼主体资格，最大限度地实现社会效果与法律效果的统一。

(三)民事公益诉讼主体未涉及公民个体的弊端

公益诉讼原告制度有多种模式，不同的国家选择不同的模式来实现对公益损害的救济。一般来讲，大陆法系倾向于选择公共执法型的公益诉讼模式，英美法系倾向于选择私人执法型的公益诉讼模式。[12]2015年2月实施的最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释对公益诉讼的范围作出了规定：环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据《民事诉讼法》第55条规定提出公益诉讼……。对于《民事诉讼法》第55条有关消费民事公益诉讼的相关规定，一些学者主张提起此类民事公益诉讼的主体适应过于狭窄。一方面，由于省级以上消费者协会的人力、物力、精力毕竟有限，主动维权意识淡薄，与案件利害关系不密切，当发生消费公益侵权时法律效果并不明显；另一方面，此类案件诉讼主体限定为消协，将一部分本想提起消费公益诉讼的公民排除在诉讼主体范围之外，打击了公民提起公益诉讼的积极性，未能充分发挥保护环境、维护社会公共利益的社会效果。

三、美国公民诉讼制度对我国的借鉴意义

在我国建立健全社会主义法治国家的历史大背景下，民事公益诉讼制度诉讼主体资格扩大至公民个人，不但能够保障个人合法行使法律赋予的诉讼权利，维护合法权益不受损失，也是为了实现法律的公平与正义，更是法治国家的必然要求。

(一)树立法律权威，提升司法公信力

由于我国现阶段，司法制度还不够健全，司法工作人员素质不高(尤其是中西部地区基层司法机关工作人员的执法水平有待提升)，执行案件的能力有待加强，法官的“官”意过强，对待当事人态度僵硬，国民的法律意识普遍不高，以及对司法机关存在错误的印象等原因，导致现阶段民众对司法的社会信任度不高，我国现阶段的民事公益诉讼制度构建不够完善。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》以来，随着依法治国的不断深入，法治中国建设的不断发展，并且在司法改革大背景下，健全司法制度，提升司法队伍素质和执行力，加强普法宣传力度，依法办案，赋予法官适当的自由裁量权，即根据具体案件需要，赋予法官决定个案中公民是否符合民事公益诉讼主体资格，对一些侵犯公民利益、危害社会公共利益的现实危险，特定机关或特定组织怠于行使提起公益诉讼的案件，法官自主决定具体案件中公民的诉讼主体资格是否适合，达到节约社会成本，提高司法效率，实现社会稳定，法律效果与社会效果有效统一的目的。

(二)突破传统理论，将事实上的损害认定为存在案件利害关系

我国《民事诉讼法》第108 条将“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”作为起诉的条件之一，要求原告与本案有直接利害关系，意味着当事人只能为了私人利益而起诉，对于涉及社会公共利益的事项无权起诉。[13]《民事诉讼法》作出此项规定具有一定的合理性，一方面是出于防止滥诉的考虑，防止公民以出于社会公共利益需要的考虑为理由井喷式诉讼，这将大大增加我国法院工作人员的办案压力。另一方面是担心公民滥用诉讼权利为了达到私人目的，为了获得私人利益。笔者认为，无论出于哪方面的考虑都不应当无条件地排除公民个人参与民事公益诉讼的资格，不能过度僵硬地适用特定机关或有关组织的规定，落实到具体案件当中，国家可以制定相关法律允许公民个人联合有关机关和社会组织共同提起民事公益诉讼。此外，立法者应当规定一些事实上与案件有利害关系的公民个人可以作为适格的诉讼主体，类似适用行政诉讼法中行政相关人可以成为行政诉讼适格的原告制度，让民事公益诉讼制度更加充分地发挥其预期效果，更加有效地保障公民权利，维护社会公共利益。

(三)根据具体情况，允许公民个体提起民事公益诉讼

美国的司法实践中，大多数公民诉讼是通过公民团体即环境保护团体进行，但理论上允许公民个体提起公益诉讼。因此，从有效保护公共利益的角度讲，我国法律应当根据具体的实际情况，适当扩大公益诉讼主体与公民个体，赋予个人以公益诉讼起诉主体资格。国家的一切权力来源于人民，国家制定法律的最终目的是为了服务于人民，保障公民的合法权益。“私人检察总长”理论的实质在于公益诉讼主体的适格来源于国家法律的授权，同时也是对国家权力进行监督的需要，防止法律规定和授权的有关机关或社会组织滥用权力或怠于行使权力。

[1] 周枏.罗马法原论：下册[M].北京：商务印书馆，2014：888.

[2] 张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛，2002(6)：91-97.

[3] 周立坤，张芬霞.国外环境公益诉讼及其述评[J].法制与社会，2009(22)：283-284.

[4] 巫玉芳.美国联邦环境法的公民诉讼制度[J].现代法学，2001(6)：118-120.

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[10] 许楠.新《环境保护法》实施近一年 公益诉讼遇冷[EB/OL].(2015-11-30)[2016-04-25].http：//www.hn.xinhuanet.com/2015-11/30/c_11173010 23.htm.

[11] 苏力.送法下乡[M].北京：北京大学出版社，2011：247.

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[13] 肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德三国为中心的比较法考察[J].中国法学，2007(5)：129-146.

【责任编辑王坤】

Research on Citizen Participation in Civil Public Interest Litigation——Analysis of American Environmental Law for the Study

KURBAN BEK，GULMIRA ·ABULIZ

(UrumqiTianshanDistrictPeople’sCourt，Urumqi830001，China)

Individuals involved in public interest litigation is a major feature of American public litigation system，US citizens involved in litigation in the field of environmental law is the most typical and comprehensive.In recent years，the development of civil public interest litigation in China has made some progress，the development of a number of related legislation，but the body of the public interest litigation does not include individual citizens.US study existing legislation and judicial practice about when citizens filed public interest litigation，the study of China’s civil public interest litigation system and exploring whether individual citizens to participate in public interest litigation will be suitable as an important revelation accuser.

The United States；Public interest litigation；Individual citizens；Qualification

D925

A

1009-5101(2016)05-0089-05

2016-05-10

库尔班白克·艾尼瓦，乌鲁木齐市天山区人民法院助理审判员，四级法官，主要从事法理学、法社会学研究；古丽米热·阿不力孜，乌鲁木齐市天山区人民法院民一庭副庭长，一级法官，主要从事法理学研究。(乌鲁木齐830001)