农村集体建设用地的性质与功能——基于“城乡建设用地增减挂钩试点政策”的启示

田 孟

(华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 430074)

农村集体建设用地的性质与功能
——基于“城乡建设用地增减挂钩试点政策”的启示

田 孟

(华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 430074)

农村集体建设用地制度是农村土地制度的重要内容，准确把握农村集体建设用地的性质和功能是农村土地管理制度改革的基础。通过对城乡建设用地增减挂钩政策进行政策梳理和比较分析，指出农村集体建设用地具有可复垦性是城乡建设用地增减挂钩政策得以实施的前提，同时也决定了城乡土地的增减具有不可逆性。由于错误地利用了农村集体建设用地的基本性质，城乡建设用地增减挂钩政策既没有保障粮食的有效供给，又没有确保经济的长远发展。农村集体建设用地应作为国家粮食市场的“调节器”进行管理和保护。

土地资源管理；城乡土地增减挂钩；可复垦性

建设用地制度是我国土地制度及土地管理制度的一项重要内容。如何合理使用和妥善管理建设用地，以及处理管理过程中政府和市场所担当的角色，一直是学术界和政策界热衷讨论的焦点问题[1]。然而，在讨论上述热点焦点问题过程中，往往忽视了如“建设用地的内涵”或“农村集体建设用地的性质”等相关基础性问题，从而出现了很多对中央精神的误解和与中央精神相左的观点[2]。

党的十七届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权利。党的十八届三中全会再次提出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。对此，不少媒体和学者解读成中央要放开农村集体建设用地流转，突破《土地管理法》等法律关于建设用地制度的限制性规定。这些解读忽视了中央文件在上述提法中的几个约束性条件：即“依法取得”“农村集体经营性建设用地”“统一有形”“规范的转让方式”及“在符合规划的条件下”等。从这些约束条件来看，中央提出的建立城乡统一的建设用地市场，并非针对全部的农村集体建设用地。目前我国农村集体经营性建设用地大约有166.67万hm2，而农村集体建设用地则有1700万hm2，农村集体经营性建设用地仅仅是其中的很少一部分。这些土地是在《土地管理法》尚未出台，且因各地的土地管理不严所导致的历史遗留问题[3]。由于早已进入市场，造成既定事实，因此国家为了将其纳入规范管理，只能先追认这个事实，而并非是要进一步突破《土地管理法》。

贺雪峰认为，学术界或政策界之所以误读中央关于城乡建设用地制度尤其是农村集体建设用地制度的相关精神，其主要原因是对土地——尤其是建设用地的性质缺乏基于现实国情和区域差别的理解和认知[4]。周其仁将土地看作一般意义上的商品，主张放开管制[5]。然而，土地的不可移动性及其对国民经济的重要性决定了土地不可能是一般商品[6]。郑振源将农村集体建设用地等同于城镇建设用地，认为只要国家放开交易管制，农村集体建设用地就能够像城镇建设用地一样具有惊人的价值增长潜力[7]。这种观点过于强调政府的政策因素对土地价值的影响，而忽视区位因素对土地价值的决定性作用[8]。农村集体建设用地的性质和功能不同于一般建设用地，因此它是一种非常特殊的土地类型。本文以近年来出台的城乡建设用地增减挂钩政策试点为分析对象，利用比较法和机制分析法，指出农村集体建设用地具有可复垦为耕地的基本性质；并认为可以利用这个特点，将农村集体建设用地作为全国粮食市场的“调节器”，发挥积极作用。因此，应加强对农村集体建设用地的管理和保护。

一、城乡建设用地增减挂钩政策的出台和演进

2000年11月国土资源部出台《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》，第一次提出小城镇建设所需的土地指标要“立足存量，内涵挖潜”，促进集约用地。2000年12月国土资源部出台《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》，提出要“实行建设用地挂钩指标置换政策”，对于将原来的农村宅基地或乡村集体建设用地复垦为耕地的，经省国土资源行政管理部门复核验收后，可以申请增加“建设用地指标”。此时，城乡建设用地增减挂钩政策已经初具了雏形。

2004年10月国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，在“加强村镇建设用地管理”条目里提出：城镇建设用地增加要与农村集体建设用地减少“相挂钩”。紧接着，国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村集体建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，将增减挂钩项目纳入“试点”探索。文件第一次详细表述了城镇建设用地增加与农村集体建设用地减少相挂钩试点的基本术语、内涵和要求，标志着增减挂钩政策进入了试点运行阶段。

2008年6月国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，将这一工作统一表述为“城乡建设用地增减挂钩试点”，明确了增减挂钩的基本内涵、具体做法和基本要求。即依照土地利用总体规划，将拟整理复垦为耕地的农村集体建设用地和拟用于城镇建设的土地等共同组成增减挂钩项目区；在确保项目区内各类土地动态平衡的条件下，实现耕地有效面积的增加，从而实现节约集约利用土地的目标。随后，国土资源部扩大了试点范围；针对试点中出现的违法违规行为乃至侵害农民权益等现象，国务院和国土资源部分别出台文件进行了规范和纠正。自此，增减挂钩试点政策步入了正轨。

增减挂钩政策的本质是“从存量要增量”，即从农村集体建设用地中获得城镇建设用地的指标增量，同时确保耕地的总量不减。近年来，由于各地城镇化进程提速，非农建设占用土地的规模越来越大，速度越来越快，越来越逼近耕地保有量这个控制性指标。对此，中央政府采取了偏紧的土地指标供给，给地方经济发展带来了用地指标匮乏的硬约束。一方面是要保证粮食供给的基本需要，另一方面是保证经济发展这个“第一要务”，地方政府往往面临两难困境。正是在这个两难困境下，增减挂钩政策的出台，积极应对了这个问题。把农村的集体建设用地用一定的方式“腾挪”到城镇，不仅解决了经济发展的土地指标瓶颈，而且确保了耕地总量不减少；从而既保障了经济发展，又保障了粮食供给。

从增减挂钩政策的具体内容来看，这项工作可以分为3个具体环节：(1)对拆旧区农民宅基地上的房屋、构筑物和附属物进行拆除或清除，并对农民进行补偿，建设还建安置点(拆迁和安置)；(2)将拆旧区的农民集体建设用地整理复垦为耕地(农村土地整治工程)；(3)拆旧还建后节余的土地指标在建新区落地，增加城镇建设的土地供应(进行农转用和土地的出让)。各地的试点基本遵循了这3个步骤，同时在具体操作上根据各地的实际情况采取了不同的工作方案[9]。增减挂钩政策一出台，就受到地方政府的欢迎。

二、农村集体建设用地的“可复垦性”

(一)农村集体建设用地具有“可复垦性”

增减挂钩政策要能够顺利进行，首先要求拆旧区的土地具备整理复垦为耕地的条件和可能性。农村集体建设用地的“可复垦性”，是指可通过一定的工程技术手段将农村集体建设用地转变为农用地乃至耕地。这说明，农村集体建设用地具有一定的农用地乃至耕地属性。实际上，正是借助于农村集体建设用地可以复垦为耕地这一基本特点，才促成了增减挂钩政策的出台。由于中央政府对耕地红线的保护越来越重视，地方经济发展过程中对城镇周边耕地的占用所需要的土地指标越来越稀缺。这时，通过复垦整理农村集体建设用地，一方面增加了耕地，另一方面增加了土地指标。将这些土地指标落在城镇周边的耕地上，然后用农村增加了的耕地进行补充，耕地总量并没有减少，经济发展的土地指标瓶颈也解决了。

农村集体建设用地可以复垦为耕地，这是保证增减挂钩政策能够顺利开展的重要条件和基本特征。倘若农村集体建设用地也像城市里的建设用地那样，对土地的表层构造乃至深层构造都进行了精细而复杂的钢混水泥工程建设，开发、铺设或布置了大量的进排水管道和电、气、视、光纤等管网设施。那么，这样的建设用地想要复垦为耕地就会十分困难，而且成本异常高昂。或者说，这样的土地根本不具备“可复垦性”。

(二)农村集体建设用地“可复垦性”的原因

农村土地利用受国家政策的严格限制是导致农村集体建设用地具有可复垦性的重要原因。我国土地从宏观的层面可分为农用地、建设用地和未利用地等3种类型。建设用地是其中的一个涵盖面非常宽的土地类型。根据所有权权属的不同，可以分为农村集体建设用地和城镇建设用地两种类型。为了保护耕地，国家对于非农建设需要占用农村集体土地的行为进行严格管理。

1.土地政策限制了农村土地的利用。根据《土地管理法》第43条，除了兴办乡镇企业、农民自主建房以及农村建设公共设施或公益事业等可以使用农村集体建设用地外，其他任何人或单位进行非农建设都必须使用城镇建设用地。农村集体建设用地的使用范围受到了严格限制。在绝大多数农村，非农建设主要服务于农业生产。由于我国人多地少，土地分散零碎，为了耕作方便，农民居住形态普遍是“小聚居、大散居”模式；而乡镇企业建设主要集中在了范围十分有限的居住集中区，因此导致我国农村集体建设用地的利用程度普遍较低。

2.用途管制了农村土地深度开发。根据《土地管理法》第4条、第20条和第26条的规定，“国家实行土地用途管制制度”，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”，“乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途”，“未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途”。土地用途管制制度不仅严格管制农用地向建设用地的转化，而且还对不同利用类型的建设用地之间的转换也进行了严格的管制。如将工业用地转变为商住用地需要经过严格的审批程序，并缴纳相应的土地价款。农村宅基地只能用于农宅建设(如农民住宅、厨房、厕所、柴火房、畜圈等)，不得用于建设工业厂房、砖窑、酒店等商业性建筑。同时，也不能擅自将原乡镇企业用地、农村公益事业用地以及公共设施用地等土地改为宅基地或其他建设用地类型。不同利用类型的土地不得私自转换，进一步限制了农村集体建设用地的使用范围，降低了农村集体建设用地深度开发机会，有利于保留农村集体建设用地的可复垦属性。

正是由于上述原因，使得我国农村集体建设用地具备了可以复垦为农用地或耕地的特性。国家以法律形式对集体建设用地的取得方式、申请资格、使用方式、交易范围等内容进行了十分详细且明确的规定。再加上在我国大多数的农村，农民对于集体建设用地的使用主要是满足于基本的居住和生活需要，他们往往没有能力、也没有机会利用自己享有的集体建设用地去谋取城镇土地非农化所产生的增值收益，从而导致我国农村集体建设用地的深度开发比较少见。农村集体建设用地的内在结构与城镇建设用地的内在结构相差甚远，而与农用地的内部结构具有较强的一致性，因此具备了“可复垦”的特征。

(三)农村集体建设用地“可复垦性”的功能

增减挂钩试点政策显示，农村集体建设用地经过一定的工程措施可以复垦为农用地乃至耕地。这一启示符合逻辑常识和基本事实，在各地试点项目地区的政策实践中也得到了证实。全国各地的试点均发现，首先通过开展农村土地整治工程，清理掉拆旧区里的建筑废料和石块等，然后通过平整土地，配套沟渠路等基础设施，再经过一段时间的培肥恢复地力，就能够把原来用于居住的农村集体建设用地转变农用地，甚至变成肥沃的高产稳产农田。

上述事实证明农村集体建设用地与农用地之间的关系十分密切。集体建设用地转变成农用地之后，便具备了生产粮食的功能，这意味着农村集体建设用地具有潜在粮食生产能力，也具有农用地的一般属性。因此，一旦现有的农用地产出的粮食不足以供应需求时，就可以通过并不复杂土地整治，将这些集体建设用地复垦为农用地，释放出其粮食生产潜能。反过来说，倘若国家现有的农用地生产出的粮食已经能够满足市场需求，那么就可以把一部分具有粮食生产潜力的土地以“集体建设用地”的形式储备起来。显然，集体建设用地可以成为国家或农民自主调解农业生产计划以适应粮食市场供求关系的一个有力工具。从这个意义上说，把农村集体建设用地看成潜在的耕地资源，有助于完善我国的粮食安全战略。

因此，笔者认为，农村集体建设用地与农用地虽然因为土地利用方式上的差别而归属在不同的土地利用类型之中，但由于国家相关法律法规的严格控制和农村的实际状况，使农村集体建设用地的非农开发利用空间十分有限，从而导致农村集体建设用地的利用水平和开发强度与城镇建设用地存在巨大差别。从粮食生产潜力来说，城镇建设用地基本上不可能复垦为农用地，粮食生产能力基本为零；而农村集体建设用地却可以较为轻松地复垦为农用地，从而进行粮食生产和供应。在土壤的有机构成上，农村集体建设用地具备“可复垦性”，更加类似于农用地，这是农村集体建设用地的一个非常独特而且十分重要的功能。

三、城乡土地增减挂钩的“不可逆性”

(一)城乡土地增减挂钩具有“不可逆性”

城乡建设用地增减挂钩政策是把农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩，政策方向是从农村获取土地指标用到城镇，而不是从城镇获取土地指标用于农村。这是因为城镇建设用地已经不可能再复垦为农用地。因此，城乡土地增减挂钩具有“不可逆性”。

增减挂钩的总体思路就是利用“农村集体建设用地可以复垦为耕地”这个特点，在确保耕地总量动态平衡的背景下，通过减少农村集体建设用地的总量来增加城镇建设用地的总量。在土地利用类型上，各类用地的总量并没有发生变化——尤其是耕地的保有量不受影响；而在建设用地具体类别里，城镇建设用地总量增加了，农村集体建设用地总量则减少了。

(二)土地增减挂钩“不可逆性”的原因

农村集体建设用地与城镇建设用地在粮食生产潜力上存在巨大差异。但这种巨大差异常常因为二者同属于“建设用地”而被严重忽视。增减挂钩政策就是在忽视这种巨大差异的基础上才有可能出台的，否则两者根本不可能实现“挂钩”。更重要的是，增减挂钩出台之后，明确了土地挂钩的增减顺序，实际上又暗含了这两类土地的巨大差异。

农村集体建设用地与城镇建设用地之间存在巨大差异。我国土地分类以“土地利用现状”作为基本依据。根据这种分类方法，农村集体建设用地与城镇建设用地同属“建设用地”这个大的类别，均是用于“非农建设”。因此，农村集体建设用地与农用地分属于两种不同的土地类型，从而掩盖了这两种土地类型相似性。于是，政学两界在讨论农村集体建设用地的管理、使用和制度创新时，也多从这个概念和分类出发，把农村集体建设用地当作纯粹的建设用地进行讨论[10]。很少有人会注意到农村集体建设用地与农用地在粮食生产潜力方面的相似性，也很少有人会注意到农村集体建设用地与城镇建设用地的巨大差别。如在学术界，有很多学者把近年来农村集体建设用地总量的增加看作是对国家粮食安全的一大威胁，由于这种观点错误地理解了农村集体建设用地的性质和功能，因此这个结论是值得商榷的。这种说法其实就是把农村集体建设用地与城镇建设用地混同在一起，想当然地以为农村集体建设用地也如城镇建设用地一样不可复垦。但事实却并非如此。多个地区的农村调研均发现，农民新建住房以后，原宅基地往往都会被农民自动复垦为菜地、园地、林地乃至耕地[11]。

综合来看，农村集体建设用地虽不是农用地，但却具有一定的农用地属性；农村集体建设用地虽是建设用地的一种类型，但却与城镇建设用地有很大差别。这对于深化理解增减挂钩政策的内涵及其遇到的现实困境，完善和创新我国的土地管理制度，并对耕地保护制度改革和国家粮食安全战略构建等方面，都具有十分重要的意义和价值。

四、土地增减挂钩遭遇困境的实质原因

正是由于没有注意到农村集体建设用地的这种特殊性，导致了当前我国土地政策的实践出现了很多严重的问题。本文再次以增减挂钩政策为例，分析这个政策在具体实施过程中遭遇尴尬困境的实质性原因。笔者以为，增减挂钩政策非常典型地误解了农村集体建设用地的实际性质和基本功能，因此在实践过程中难以达到其政策目标，甚至造成了更多的问题。

前文提到，增减挂钩政策的出台是基于我国耕地保护形势严峻的宏观背景下，政府试图在确保耕地总量动态平衡的基础上，通过挖掘农村集体建设用地“存量”，来满足城镇发展对土地“增量”的需求。由于农村存量集体建设用地主要是指农民的宅基地，因此，增减挂钩在具体的操作过程中就会不可避免地涉及到对农民房屋的拆迁、还建和补偿安置[12]。即便操作完全公开透明，也没有诱导农民“上楼”的情况出现，增减挂钩仍然普遍遭遇到了2个突出的结构性问题，使得“保障粮食供给”和“保障经济发展”的目标双双落空。

(一)不利于解决当前的粮食市场问题

增减挂钩的第一个目标是通过复垦农村集体建设用地以保障粮食供给，但这个目标往往很难实现。粮食供给的关键在于农民的耕种决策，而农民的耕种积极性一般取决于粮食市场的实际状况。近年来，我国粮食生产形势大好，农产品供给比较充裕。2015年粮食实现“十二连增”，部分农产品甚至出现严重过剩[13]，农民“卖粮难”问题比较突出。对此，很多农民都纷纷依据市场状况自发调整了耕种模式，如水田改旱地，放弃冬播，降低复种系数(3季改2季或1季、2季改1季等)[14]，老人在家种田、年轻人在外务工，甚至将部分水利、光照或交通条件较差的土地直接撂荒，将部分优质耕地季节性抛荒或“休耕”等。

显然，决定农民种粮积极性的关键是市场，而非耕地面积。在现有耕地都存在较多抛荒或休耕的实际情况下，通过复垦农村集体建设用地增加额外的耕地，对于“保障粮食供给”的目标几乎没有的太大意义。在我国粮食生产“十二连增”的背景下，地方政府通过土地增减挂钩政策将大量的农村集体建设用地转化成为耕地，增加了耕地面积。但面对粮食市场供过于求，农民的耕种决策普遍趋于保守，连现有的耕地都没有得到充分利用，更何况这些通过土地增减挂钩政策产生的新增耕地。在实地调查中发现，部分增减挂钩项目区复垦出来的耕地并没有被农民用于农业生产，大部分复垦耕地直接被抛荒，有些地方则栽树种草(如国土资源部对西南某地增减挂钩“特殊照顾”，允许将房前屋后的林盘作为集体建设用地，于是有些地方将这些栽树的林盘复垦拿到土地指标后，又在复垦的耕地上栽上了树)[15]。

尽管增减挂钩政策对“保障粮食供给”作用甚微，但是倘若政府采取措施干预农民的耕种积极性，将很有可能进一步加剧粮食市场上的供给过剩，从而损害农民的实际利益。由于粮食属于人的基本需要，粮食安全关系到国家安全，因此，我国实行保护性政策收购粮食，稳定粮价和农民的预期。为了提高农民种粮的积极性，目前我国的粮食保护性收购价格已经超过了国际市场的平均价格。如果单纯地为了增加农民收入，那么国家应该继续利用政策手段提高粮食收购价格。然而，粮价的上涨不仅会增加城市居民的生活成本，而且也会引起其他产品的价格上涨，导致全国的市场价格体系都受到影响。实际上，粮价上涨对农民也并非绝对有利。粮价人为上涨，最终会引起工业产品及农资价格攀升，农民收入增加的同时开支也大大增加了。实际上，由于我国农产品市场早已进入了“增产不增收”阶段[16]，粮食供应的增加并不带来农民收入的增加。因此，国家政策对于粮食问题的作用是非常有限的。若政府通过财政资金、项目政策乃至行政手段等刺激农民种粮，从而人为地增加粮食供给，扰乱粮食市场现有的基本均衡，将会造成“谷贱伤农”的悲剧——这样的悲剧并不罕见。显然，增减挂钩不仅难以实现“保障粮食供给”的目标，甚至还可能会损害农民利益。

更需要注意的是，可复垦为耕地的农村集体建设用地原本可以作为我国粮食市场的调控机制之一，为粮食供给提供弹性空间。现在通过增减挂钩政策的介入，这一弹性空间会越来越小，调控机制的有效性也将越来越低，从而导致我国的粮食供给越来越刚性。一旦发生粮食市场危机，可能会措手不及，因此需要引起高度警惕。耕地资源是确保国家粮食安全的基础性资源，自然需要好好地保护；但保护耕地的核心在于保护耕地的粮食生产能力。对于那些没有粮食生产能力的土地，即便它在图纸上被标注为耕地，也是没有任何意义的；同样，只要是具有粮食生产能力的土地，即便它没有被命名为耕地，也还是应该纳入到国家粮食安全的战略体系之内予以保护。农村集体建设用地就是这样一种具有粮食生产潜力的土地资源类型。当前我国的粮食安全战略过于强调对“存量”耕地的机械式保护，而忽视了对具有潜在粮食生产能力的土地资源的高度重视，粮食安全战略存在明显的局限性和短视性[17]。

(二)不利于中央与地方关系的协调发展

增减挂钩政策的第二个目标是“保障经济发展”，但这个目标很容易变成中央政府对地方政府调控行为的失效和偏离，引发中央与地方关系(即“央地关系”)的混乱[18]。

实际上，中央之所以偏紧地向地方供给土地，一方面是为了保护耕地资源，鼓励地方政府集约节约利用土地；另一方面是为了对全国经济进行宏观调控，调整各个地区的产业结构和发展节奏，确保发展均衡。中央通过控制土地指标来调整地方经济发展的速度、效率和方向。倘若地方真出现了严重的土地指标稀缺，甚至严重到了制约地方经济发展和全国经济整体发展的地步，中央只需要在土地供给上采取较为宽松的方式即可，完全不需要推动地方政府以动员农民搬迁并复垦农村集体建设用地的方式获取土地指标。

央地关系的混乱还会造成地方各级政府之间的关系混乱。在实际操作过程中，增减挂钩很容易出现上级政府向下级政府“下任务、定指标”的现象。有些地方甚至出现上级政府扣减下级政府正常计划用地指标，“倒逼”下级政府开展增减挂钩项目的情况(有些地方甚至干脆不给下级政府基本的用地指标，促使其在条件不成熟的情况下开展增减挂钩项目，给下级政府——尤其是基层政府及农民带来巨大压力)。基层政府资金有限且在上级压力下，往往很难考虑农民的意愿和农村的需求，只能强行推动，最终加剧了干群矛盾。

面对增减挂钩政策产生的问题，中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文于2016年3月10日接受媒体采访时曾指出，当前县级商品房大都不是使用国家建设用地指标，而是增减挂钩指标，严重干扰了中央“去库存”政策目标的有效落实；他甚至直言，根本就“没有必要出台增减挂钩的政策”[19]。实际上，地方政府应在国家总的土地供应量约束下，探索如何调整经济结构、集约节约用地和提升当地经济发展的水平及质量，而不应该利用增减挂钩政策从农村集体建设用地复垦的过程中增加土地指标，从而规避中央政府的宏观调控。中央政府及其有关部门更不应该为地方政府的这种行为提供政策或舆论支持。

五、小结与建议

本文首先从城乡建设用地增减挂钩政策的基本内容出发，得出了农村集体建设用地具有可以复垦为耕地的特殊功能。也正是因为这个原因，在开展城乡建设用地增减挂钩项目过程中，城乡土地的增减表现出了“不可逆”的特征。增减挂钩政策并不能对目前已经处于饱和状态的粮食供给提供更多的保障，同时也影响了中央政府对地方经济发展的宏观调控的效力，因此不利于央地关系的协调稳定，城乡建设用地增减挂钩在实践中面临结构性困境。农村集体建设用地可以作为调节我国粮食市场的重要工具，因此应予以适当管理并保护。

1.切断城乡建设用地的“挂钩”关系。实际上，随着城市化的快速推进，城镇建设用地的扩展是必然的，但这不应该是建立在减少农村集体建设用地的基础上，而应该建立在城市发展长远规划和城镇发展实际需要的基础上。与此同时，随着农村人口的外流和迁移，农村集体建设用地的减少是必然的，但这也绝不应该将其与城镇建设用地之间建立联系，而应与农村、农民的实际需要相匹配[20]。只要农村集体建设用地与城镇建设用地存在某种制度性的关系，便必然会刺激地方政府——尤其是基层政府对获取土地指标的强烈兴趣。基层政府积极推动农民“上楼”的根本目的是为了获得土地指标，而不是农民的切实利益。

2.农村集体建设用地对农民仍具有重要作用，政策不应过多干预。21世纪以来，尽管有大量的农民向城市流动和迁移，但他们的收入往往很难维持其全家在城市里安居乐业。从根本上说，这与我国经济在国际经济格局中的结构性地位有关。因此，很多农民都还需要依靠农村福利和农业收入来解决家庭劳动力的再生产、子女抚育和老人养老等开支，集体建设用地是重要载体之一。实际上，只有当农民能够完全进城即不再需要农村支援时，农村集体建设用地才有可能被农民彻底放弃。然而，对于绝大多数进城务工的农民来说，虽然在城市务工的收入往往比在农村务农的收入要高，但相对于城市里不菲的生活成本而言，他们的务工收入则显得非常有限，根本不足以支撑他们在城里顺利完成家庭的再生产。因此，他们中的大多数终究是要返回农村的。也正是因为终究是要返乡，所以农民进城务工的主要目的也就不再是过城市的生活，而是变成了挣更多的货币，然后拿回到农村消费，在农村完成家庭的再生产。正是因为大多数农民的生活意义和价值归属指向农村而非城市，所以他们才会尽可能地在城市里降低自己的生活成本，如住比较破旧的房屋，吃比较廉价的食物等，为了在农村过上一种比较体面的生活。由于农村较低的生活成本和较高的隐性福利能够十分显著地降低农民的家庭货币支出，因此，农村的耕地和宅基地仍然在农民的家庭生活中发挥了非常重要的作用。由此能够理解，很多常年外出务工且收入可能并不低的农民，为什么仍然不仅不愿意把自己家里的耕地和宅基地出售给他人(即使流转土地往往也是短期流转而非长期流转)，甚至反而还要将自己在外辛辛苦苦挣来的钱用于农村的房屋建设。诚然，为了儿子顺利结婚往往是一个重要而又普遍的理由，但为了自己年老以后由城返乡还能够有房可住，也是一个不可忽视的重要原因。以户籍制度为代表的城乡二元结构是造成这个问题的表面原因，更深层次的原因则在于当前我国的经济发展阶段和结构地位[21]。经济发展阶段具有相对稳定性，经济转型不能一蹴而就，因此农民进城将是个漫长过程，而农村集体建设用地的减少也会十分漫长——甚至由于农民收入水平的提高，反而掀起新一轮的农村建房高潮，造成集体建设用地增加。

3.加强农民建房行为的管理。随着经济发展和收入增加，农民的改善性住房需求越来越旺盛，农村集体建设用地开发的精细化程度也会不断提高，集体建设用地的可复垦性有所降低。不仅如此，有些地方农民“建新不拆旧”，一户多宅现象比较突出，导致农村老宅基地闲置浪费，村庄“外扩内空”产生空心化和土地产权碎片化等问题[22]。

以上种种情况，严重影响了农村集体建设用地发挥“调节器”的功能。这些问题归根到底都是由监管和规划不当导致的。土地承包到户后——尤其是取消农业税后，农民集体难以发挥“统”的功能，几乎不再制定村庄规划并进行土地调整。而农村行政体制改革以后，基层土地管理部门对农村建房的管理缺乏内在积极性和有效手段，从而导致农民建房行为处于失控状态。农村集体建设用地的布局混乱，使用效率低下。解决这些问题的关键在于加强职能部门的管理并增强集体“统”的能力，实行“以村庄规划为导向的新农村建设”[23]。科学规划既要注重长远性，又要考虑农民的实际需要；严格监管，对于农民擅自建房、违规建房等行为要进行严格处罚，防止建房攀比和竞争；赋予农民集体一定的权力，允许集体将“建新不拆旧”的农民老宅基地收回，然后按照规划的要求重新分配给有需要的农户。其实，农村集体建设用地并不需要特殊保护，只需不被破坏既可。

总之，农村集体建设用地的减少是一个自然而然的过程。农村集体建设用地的“调节器”功能目前还具有重要作用。通过政府部门的外部监管和农民集体内部的民主管理，将能够在一定程度上减少农村土地的闲置、浪费和细碎化，确保集约节约利用土地，切实保护土地资源。

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(责任编辑： 林小芳)

On the nature and function of the rural collective construction land— Inspirations from the pilot policy of urban and rural construction sites linked to changes

TIAN Meng

(Research Center of China Rural Governance, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan, Hubei 430074, China)

The rural collective construction land is an important part of the rural land system. Accurately grasping the nature and function of the rural collective construction land is the important foundation of the reform of the rural land management system. Through policy and comparative analysis on urban and rural construction sites linked to changes in policy, this thesis points out that the rural collective construction land of reclamation is the premise of urban and rural construction sites linked to changes in policy, which is to be implemented, and also determines the changes in the urban and rural land is irreversible. Due to the wrong use of the basic nature of the rural collective construction land, urban and rural construction land and increase or decrease policy has not played a role in ensuring food supply, but also does not play a role in ensuring economic development. The rural collective construction land should be managed and protected as a regulator of the national food market.

land resource management; urban and rural construction sites linked to changes; reclamation

2016-03-08

国家社科青年项目(15CSH023)。

田孟(1988-)，男，博士研究生。研究方向：农村土地制度、城乡建设用地增减挂钩。

D922.32;F301

10.13322/j.cnki.fjsk.2016.06.004