从行政时效看效率与公正的平衡

摘 要 本文以《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政处罚法》为研究对象，对有关行政时效的规定进行总结。随后以行政过程论中关于效率和公正价值取向的平衡理论为标准，对行政时效制度的价值进行分析，时效的规定有助于实现效率和公正。最后探讨了当前我国行政许可和行政处罚领域时效规定的优点与不足，针对目前规定数量偏少、完善性有待提升、缺乏对违反时效的法律后果的规定三个问题提出了改进方案和展望。

关键词 行政时效 效率 公正 行政许可 行政处罚

作者简介：李一鸣，北京大学法学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.359

一、 引言

现代行政法是将公正与效率作为两个基本的价值目标来追求的。如何协调和兼顾效率与公平两个价值是行政过程所关心的一个主要问题，而时效规定恰恰涉及这样一个平衡。协调这两个价值对合理安排行政程序，并限制程序中每个行为的用时提出了要求。哪些需要限制时效、时效的长短体现出了对两个价值不同程度的倚重，所以研究效率与公正的平衡对于政府行为和公民权利保障都有较强的意义。

由于我国尚无单行的《行政程序法》，对于时效的规定散见于《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》等法律及法规中，较为零散。面对学界对于颁布单行《行政程序法》的呼声，梳理时效问题也有一定的现实意义。

本文选择《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政处罚法》两部有代表性的法律作为研究对象，以行政过程论中关于效率和公正价值取向的平衡理论为标准，对行政时效制度的价值进行分析，并对我国当前立法的不足提出建议。

二、 对立法现状的分析

（一）《行政许可法》立法现状分析

《行政许可法》第六条确立了便民、高效、优质服务这一基本原则，明确指出了效率是《行政许可法》的一项价值追求，而这点在时效规定中得到了体现。

行政许可行为是典型的依申请的行政行为，可以将行为主体的行为连接点划分为几个不同的阶段，包括申请、受理（不受理）决定、审查批准（不批准）决定、颁发或送达批准证件等，相应的，行政行为的时效制度正是在不同的阶段分别设立的，主要包括对行政许可申请的处理、对许可材料的审查、许可证的送达、举办听证会、检验检测、企业主体资格的确立等内容。可以说，目前我国的《行政许可法》对这几个阶段中的重要事项都有相应的时效规定，形成了对行政主体和行政相对人行为效率一定程度的督促。

效率的实现有助于保障公正。就行政许可这一具体方面而言，行政许可不仅直接影响申请人的合法权益，而且还关系到国家行政管理能否顺利、高效地实施，而高效政府的建设无疑有助于给公正的实现提供帮助。因此，对各个环节行政行为时效加以规定，消除行政机关推诿、拖拉、办事效率低下的现象，做到执政为民，是公正价值的体现。

（二）《行政处罚法》立法现状分析

目前我国《行政处罚法》中涉及的对行政主体行为的时效规定集中于行政处罚、处罚追诉、证据保存和处理、决定书的送达、听证会的举行和罚款上缴几个事项上。对于行政相对人的时效规定，主要是申请听证和缴纳罚款两个方面。这些时效的制定兼顾了效率和公正。

以行政追诉时效为例。该时效是指行政主体对行政相对人的违法行为实施行政处罚受到时效上的限制，超过一定的时限，行政主体便不能对行政相对人实施行政处罚。就效率而言，该时效的设定有助于督促行政主体提高工作效率、提升工作水平，及时发现违法行为，避免出现时间过于久远，案件事实难以查清，即便追究也难以结案的情况。就公正而言，该时效的设定有助于稳定社会关系，避免行政关系长期处于不稳定状态，实现公正的价值取向。

（三）《行政许可法》和《行政处罚法》的对比分析

行政许可和行政处罚两种行政行为的性质不同，前者是依申请的行政行为，后者是依职权的行政行为，这也导致二者的价值取向有所差异。

《行政处罚法》相较于《行政许可法》更为重视效率，虽然《行政许可法》有时效规制的事项更多，但行政许可的程序相较于处罚更显繁复，而且这种更多的程序环节恰恰也体现了行政许可对于程序正当和公正价值的追求。在时限的长短上，《行政处罚法》明显短于《行政许可法》。可能是因为行政处罚处理的事项更为紧迫。由于违法行为已经发生，需要即刻处罚与纠正，以维护正当合法的法律关系和良好的社会秩序。

此外，行政处罚牵扯到对行政相对人施加义务，要求其承担责任，比起对相对人赋予权利或者解除行使权利的限制的行政许可，行政处罚一旦有错，对当事人的利益伤害更大，因此也需要督促当事人在不认可决定时尽快提出异议，故而也对效率提出了更高的要求。

不过，虽然两部法律对效率这个价值的倾向程度有所差异，但是殊途同归，最后的目的还是在保证效率的同时兼顾对行政相对人权益的保护以及对社会秩序的维护，即实现公正的价值。

三、 两部法律现有规定的不足

在以上分析中，笔者对于《行政许可法》和《行政处罚法》时效规定体现出的效率与公正的平衡予以了肯定，然而，两部法律在立法上还是存在一些不足，分述如下：

（一）行政时效规定条文数量总体偏少

在《行政许可法》总计83条法条中，有12条涉及时效问题，其中10条是对行政主体行为的规定，占12%，2条是对行政相对人行为的规定，占3%；而在《行政处罚法》总计64条法条中，有10条涉及时效问题，其中6条是对行政主体行为的规定，占10%，4条是对行政相对人行为的规定，占6%，见图1和图2。从图中可以看出，目前《行政许可法》和《行政处罚法》中有关时效的法律条文只占到很小的比例，大概15%左右。

整体来看，我国现行法律、法规中有关时效制度的规定都偏少，过分侧重行政主体的便利，缺少严格、合理的时效规定，反映到《行政许可法》和《行政处罚法》两部法律中，就是对于一些重要制度时效规定的欠缺。

相较而言，《行政许可法》在时效规定上较《行政处罚法》更为完善，单列出了一章对时效加以规定。而《行政处罚法》则相对更为不足，以听证会时效规定而言，该法仅规定了当事人申请听证的时限和提前通知当事人听证会时间地点的时限，但是对于听证会具体需要在多少日之内举办则缺乏时效限制，对期限的计算方式没有基本的说明，存在立法疏漏。此外，行政处罚时效分为四种：追究时效、裁决时效、执行时效及救济时效 ，而我国实质上只在《行政处罚法》第29条规定了追究时效。另外三种时效的缺乏既不利于督促行政机关及时采取行政行为，也不利于保障相对人合法权益，进而将严重阻滞行政效率的提高，损害政府的威信和法律的权威，使行政处罚法律关系长期处于不稳定状态。

（二）时效规定完善性有待提升

规定行政时效的条文偏少带来的另外一个后果就是现有的时效规定存在不完善的问题，这个问题体现在两个方面：

1.缺乏对时效的统一性规定：

在国外立法中，如奥地利、西班牙等国家，多存在对时效的概括性规定。在该规定之下，立法再对不同的行政行为规定具体的时效加以约束。此种立法方式可使时效规定更为统一和体系化。鉴于行政行为纷繁复杂，难免在法律法规中会对一部分行为缺乏具体的时效限制，一个统一性的规定可以起到填补漏洞的作用。目前我国立法尚无对行政时效的统一规定。

2.部分时效规定不尽科学：

该问题突出体现在行政处罚追诉时效上。我国对追诉时效只有一个笼统的规定，并没有根据行政处罚种类的不同分别加以规定。对此，立法者的解释是：“行政违法行为是违反行政管理秩序、触犯法律、法规尚不构成犯罪的行为，总的来说， 这类违法行为是比较轻微的违法行为，对社会所造成的危害相对来说是较小的。……因此，从这个角度说，行政处罚法关于追诉时效的规定，不宜规定过长，也不必过细。同时，由于行政处罚的种类包括：申诫罚、财产罚、人身罚、行为罚几大类，不同于刑罚，因而也不好以不同的处罚种类规定不同的追期限。”对此，笔者并不认同。行政违法行为造成的社会影响不一定小，如广泛存在的违反土地使用性质的现象便对社会关系造成重大影响，因此在制定追诉时效时应当与该行为可能造成的社会危害性相适应。而不同行政处罚的种类恰恰反映的是国家对该行为否定性评价轻重的不同，进而体现出国家选择在当事人和社会其他公民利益保护上的取舍倾向，规定追诉时效时应加以考虑。

（三）缺乏对违反时效的法律后果的规定

从广义上看，这也是时效规定不完善的一个方面。但是由于影响较大，本文将此单列为一项不足加以分析。行政时效应当具备法律事实、期限和法律后果三个要素。其中，法律事实是行政时效发生的前提，时限是行政时效规定的时间界限，法律后果是行政时效的核心问题——即由时效限定的权利义务状态。而目前我国行政时效的立法缺乏对违反时效的法律后果及其法律责任的规定。

在《行政许可法》和《行政处罚法》中，只有《许可法》第32条对逾期不告知的法律后果加以了规定，其他违反行政时效的行为只能通过责令改正和给予行政处分的方式加以约束。然而，这种规定过于宽泛，需要进一步细化方能更好地实行。在实践中，广泛存在行政主体违反时效规定，办事拖沓甚至不作为的情况。这一方面说明行政机关工作人员需要确立效率意识，提高职业道德水准。另一方面，法律法规的作用正是对人的行为构成约束，当下的一些问题与立法上的不足不无关系。

四、改进建议

对于目前行政行为中存在的不遵守行政时效的问题，固然有一些途径加以解决。比如，可以通过各级监督机关严格予以监督；行政相对人可以通过行政复议和行政诉讼来监督行政主体及其公务员依法行政等。但是，根本的解决之道还是要完善行政时效制度。对于《行政许可法》和《行政处罚法》中时效制度的改进方式，建议如下：

（一）添加时效规定

针对目前行政时效规定总体偏少的问题，建议添加时效规定。

从环节看，较为重要的是《行政处罚法》应当添加对裁决时效和执行时效的规定。外国的立法经验可供参考，如在裁决时效上，《俄罗斯联防行政违法行为法典》第38条规定：“行政处罚，应当在实施违法行为之日起2个月内给予，对于持续性违法行为，应当在发现违法行为之日起的2个月内给予。”在执行时效上，《德国违反秩序法》第34条第1款规定：“已产生法律效力的罚款处罚在时效期限痛满之后， 即不得执行。”《奥地利行政罚法》第32条第3项规定：“行为经过前项时效，起算期间3年后，不得再为裁决之处罚， 不得再为执行。”目前，我国一些法律法规也已经先行进行了裁决时效规定的有益尝试。如《治安管理处罚法》第99条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过30日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长30日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第31条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内办理完毕；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需要进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可以延长至180日。”《行政处罚法》应当总结国内外立法的有益经验，添加裁决时效和执行时效的规定，从而对行政处罚全过程加以完整限制。

从主体看，行政时效的规定需要进一步协调行政主体和行政相对人的权利义务，体现在《行政许可法》和《行政处罚法》上，即为要增加对两者时效的限制，尤其是要适当添加对相对人行为的时效限制。但是，在添加适用于行政相对人的时效规定时，要以维护行政相对人正当权利、敦促其及时行使权利为出发点，不能人为为其行使权利设置不正当的妨碍。

（二）完善时效规定

我国行政时效规定的质量需要进一步提升。除了在《行政许可法》和《行政处罚法》中增加对时效的统一性规定外，对现有时效的科学性、合理性也要进行修改和细化。

笔者认为行政时效立法的完善应当有以下两项考量：

一是保障公平，这是对协调行政主体和行政相对人关系的要求，表现在需要在期限限制和违反期限的法律责任设置的均衡，考虑到行政相对人相对的弱势地位，应当格外注意对相对人的保护，避免不当设置造成的损害。

二是保障合理，行政时效的设定需要科学，过短与过长的时效都是不可取的：过短时效可能导致行政主体实施行政行为的时候因为片面追求效率而无法保障程序公正，或者使行政相对人因难以在法定时效内完成行为而无从实现自身权利；过长的时效则可能起不到对行政主体和行政相对人的督促作用。过于细碎和过于概括的时效也都是不可取的：过于细碎可能导致过度的限制，从而对效率的实现形成不利影响；过于概括的时效则可能导致难以落实，流于形式。因此立法机关应当借鉴国外立法经验，并对国内现状进行调查研究，在实证的基础上对行政时效做出合理的、科学的规定。

（三）对违反时效的法律后果进行规制

在完善时效规定中，极为重要的一项内容就是要对违反时效的法律后果进行规制。如上文所述，法律后果是时效的重要构成要素，而目前我国的立法在这一个方面相当匮乏，《行政许可法》和《行政处罚法》中只有相关的寥寥数语，且多不是直接对法律后果的规定。因此立法者应当尽快填补这样空白。

在制定相关规定的过程中，尤其需要注意的一点是对责任规定的细化。考虑到目前我国行政主体怠于履行或不履行职责的现象广泛存在，拖延推诿现象严重，而行政申诉途径又不甚通达的社会现状，唯有细化法律责任，才能起到切实督促行政主体提高行政效率的目的，并为行政相对人提供申请救济的基础。

五、 余论

通过以上的分析，我们看到了《行政许可法》和《行政处罚法》中所体现出的当前我国行政时效立法现状，并以效率和公正两个价值为评价基点，分析了目前行政时效规定的优点与不足，进一步探讨了对不足的改进方式。行政时效的设立应当追求效率和公正的平衡，而这个价值追求，也是贯穿行政程序，整个行政过程所追求的价值。因此，一个完善的行政时效规定，对于行政过程价值的实现，对于所有行政程序制度的调整都有着重要的意义。

制定一部统一全面的行政程序法典可能是未来行政立法的一种发展趋势，笔者希望行政时效制度作为这样一部法典中必不可少的有机组成部分，也能对整个行政程序制度的完善，对于效率和平衡价值目标的确立与实现起到积极的作用。

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