完善救助制度 守住民生底线着力保障困难群体共享发展成果

· 江苏省民政厅厅长 侯学元

社会救助是社会保障体系中的兜底制度，对于促进社会公平、维护社会稳定具有不可替代的重要作用。当前，社会救助面临很多新的挑战：一是在全面建成小康社会的历史任务前，如何确保困难群体不掉队；二是在经济发展新常态的时代背景下，如何应对化解过剩产能以及经济增速回落给基本民生保障工作带来的更大压力；三是在新型城镇化和城乡一体化的发展趋势中，如何确保常住人口与户籍人口一样享有基本民生保障政策。要解决以上问题，关键在于不断完善社会救助体制机制，织密扎牢民生“兜底网”，依靠更有效的制度安排保障共享发展目标的实现。

一、着力完善保障标准调整机制

社会救助标准不仅影响到保障水平的高低，而且决定着政策的覆盖面以及可持续发展。2007年，江苏就建立了低保标准增长机制，按上年城乡居民人均收入的一定比例确定当地城乡低保标准。2015年底，全省城乡低保平均标准分别达到每人每月583元、518元，“十二五”期间年均增长速度分别为11%和14%。但对照民生共享的要求，这一调整机制还存在一些不足，如仅衡量收入，没有适当考虑必要支出，需要进一步完善。

一是与共享目标及经济社会发展水平相适应。要综合考虑共享目标的实现、经济社会可承受度、与失业保险和最低工资保持适当梯度等多方面的因素，按照“尽力而为、量力而行”的原则，科学确定保障标准，合理引导困难群众预期。总的来说，社会救助标准增长幅度要稍高于城乡居民人均可支配收入增幅，在保障困难群体基本生存权利的基础上，适当考虑基本发展所需，不断缩小困难群体和普通群体的收入差距，让困难群众有更多获得感。同时，还要在社会的可承受范围之内，留有后续增长余地，尤其是要避免开空头支票，影响政府公信力。

二是与扶贫开发对接。中央要求到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，应由社会保障来兜底。因此，必须进一步强化社会救助与扶贫开发两项制度的衔接，确保“应保尽保”，确保到“十三五”末救助标准达到当地扶贫标准。江苏将人均收入6000元作为新一轮扶贫标准，据此，我们确定今年农村低保最低标准提高到每人每月365元，到2020年提高到500元。

三是探索与群众的必要支出挂钩。从目前国内采用的几种低保标准确定方法来看，无论是收入比例法、还是基本生活费用支出法、恩格尔系数法，主要保障的都是人的基本生存权益，而对于困难群体尤其是低保边缘群体的医疗、教育等必要支出考虑不足。具备条件的地方，可以探索低保标准与群众的必要支出挂钩，更好地解决支出型贫困问题。所谓必要支出，包括基本生活费用支出以及必不可少的医疗、教育等支出。

四是逐步推进城乡一体化。根据民生共享的要求，社会救助必须朝着城乡一体化的方向发展，不仅制度要统一，而且标准也要逐步并轨。应根据各地实际情况，适当加大农村低保标准增长幅度，逐年缩小城乡标准差距，最终实现城乡同一保障标准。江苏目前城乡低保标准之比约为1.12∶1，在全国处于最低的行列，已有46%的涉农县（市、区）已经统一城乡低保标准。我们计划在“十三五”末，苏南以市为单位、苏中苏北以县为单位全面实现城乡低保标准一体化。

二、着力完善系统救助机制

传统的社会救助，存在救助政策“碎片化”、救助手段“单一化”等问题，难以发挥救助资源的最大效用。深化社会救助改革，应着力在融合救助政策、整合救助资源上做文章。

一是加强救助制度之间的衔接。要全面贯彻落实国务院《社会救助暂行办法》，综合构建包括低保、特困人员供养等8项救助政策以及社会力量参与在内的社会救助制度体系，实现各项制度之间的有效衔接和协调发展。各部门在制定、调整相关政策时，都要充分考虑政策的关联性，充分听取相关部门意见，尤其是救助对象、救助标准等必须合理对接，共同构成托底保障网。

二是加强救助政策实施的统筹。社会救助政出多门，如果在实施上缺乏统筹，就会出现重复救助、遗漏救助、资源浪费等问题。要充分发挥好各级社会救助领导小组、联席会议等协调机构的作用，实现跨部门的协同协作。尤其是要突出加强信息共享，各部门掌握的困难对象、收入状况、救助情况等信息应实现无障碍共享，这样不仅可以提高救助工作效率，而且可以极大地提升救助精准度。要突出抓好基层社会救助“一门受理”窗口规范化建设，通过“一门受理、协同办理”，促进制度的统筹实施。

三是加强各种救助手段的综合运用。单一的现金和物质救助，在为困难群体赋能，增强其社会适应性等方面存在不足。为提升救助实效，社会救助手段应逐步转向物质保障、生活服务、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合援助，通过多样化、组合式的救助，最大程度发挥社会救助体系的综合效用。在“输血”的同时，还要注重“造血”，通过加强教育救助、就业救助等，增强困难群体的发展能力，有效阻断贫困的“代际传递”。

三、着力完善多元参与机制

保障困难群体的基本生活，是国家的责任和义务。政府应当在社会救助中发挥主导作用，承担起制度建设、资金筹集、统筹协调等方面的职责。在发挥政府托底救助责任的同时，要支持和引导社会力量参与，形成政府和社会相互协作、相互配合的良好局面。

一是大力发展慈善事业。现代慈善，是帮助困难群体、缩小社会差距的“第三次分配”，在社会救助体系中发挥重要的补充作用。江苏早在2010年就在全国率先实现慈善地方立法，全省“慈善七星城市”、百强慈善城市的数量均居全国第一位。发展慈善事业，最关键的是社会动员和公众参与，这与共建共享的理念高度吻合。要重点扶持发展草根型慈善组织，围绕扶贫济困、赈灾救孤、扶老助残等精心设计开展“微慈善”活动，让群众在力所能及的慈善活动中养成向上、向善的习惯，促进慈善回归民间。要建立健全慈善信任机制，推动慈善信息公开，加强综合监管，提高慈善的公信力。要切实加强慈善与社会救助的对接，建立和完善政府部门与慈善组织、社会服务机构之间的信息共享和工作衔接机制，促进政府救助与社会帮扶有机结合，做到因情施救、各有侧重、互相补充。

二是积极借鉴市场机制。社会救助是典型的公共政策，其目的就是弥补市场调节所造成的收入差距过大问题，依靠的主要手段是政府的政策调控。但同时也应认识到，合理借鉴市场机制的有利因素，可以在一定程度上提高社会救助水平和效率。江苏在灾害救助中探索引入商业保险，全省13个设区市中已有9个建立自然灾害民生保险政策，具有投保负担轻、理赔金额高、救助效率快的突出特点，每户每年的投保额普遍在10元以下，理赔金额最高可达10万元。下一步，我们还将在更多民生领域借鉴这一做法。另外，我们还在研究探索借鉴社会企业的理念，运用商业工具和方法达到社会目标，实现公益宗旨与市场机制的有机结合。

三是充分发挥社会组织及社工作用。社会救助政策实施过程中的入户核查等事务性工作，可以通过政府购买服务的方式，委托给社会组织、专业社会工作机构承担，这样可以解决基层政府部门人手不足的难题，把工作做细做实。江苏已经在政策层面明确将社会救助服务纳入政府购买服务范围，许多市县已经开展这方面的工作。在社会救助对象的心理疏导、社会融入等方面，更应引入社会工作者提供专业服务。

四、着力完善"救急难"机制

低保等社会救助政策，救助的是收入最低群体，难以顾及到因天灾人祸而突然陷入生活困难的人群。针对这一问题，民政部、财政部在全国部署开展“救急难”综合试点，江苏也正在按照要求推进试点工作。

一是要把"救急难"的理念贯穿到救助工作中去。“救急难”是一种新的救助理念，其核心思想就是充分发挥临时救助、医疗救助、教育救助等专项救助政策的积极作用，保障好“急难”群众的基本生活。这给我们的启示就是，无论何种救助政策，都要依据标准，但又不能唯标准。群众是否遭遇了“急难”事件，是否因此而影响到基本生活，是“救急难”政策实施的最终标准。

二是要组织实施好临时救助制度。临时救助是“救急难”体系中的核心制度。江苏早在2007年就开始实施临时救助政策，去年又根据国务院的最新要求进行了调整完善，对救助对象、救助程序、救助标准等做出了更加细致的规定。开展临时救助，必须做到实施灵活、程序简便、救助迅速，只有这样，才能达到“救急难”的本意。需要特别注意的是，因各项社会保障制度尚未完全实现地区统筹，客观上造成非户籍人口更容易遭遇“急难”情形，理应将他们纳入临时救助的范畴。

三是要切实提高医疗救助水平。从导致“急难”的情形来看，遭遇重特大疾病的比例最高，对基本生活造成的影响也最大。健全医疗救助政策，对于“救急难”至关重要。医疗救助涉及到社会保障制度改革、医药卫生体制改革等方方面面，是一项系统工程，必须加强医疗救助与基本医疗保险、大病保险及各类补充医疗保险、商业保险的有效衔接，形成制度合力。按照目前的医疗救助政策，对医保政策范围内个人自负部分的救助比例达到70%。这一比例并不低，但问题在于，重特大疾病患者的医保范围外支出往往比较多，这一部分支出得不到救助，造成事实上的负担。解决这一难题，要完善医药卫生体制，包括医保政策、药品定价政策等；要加强与慈善的衔接，通过慈善救助解决一部分；要加强医疗救助、临时救助的衔接，通过临时救助再解决一部分。

最后需要强调的是，社会救助是最能体现以人为本的工作，必须把制度理性和人文感性结合起来。在实施社会救助政策过程中，既要依法依规，更要合情合理。无论是保障标准、覆盖人群等政策设计，还是收入核对、申报审核等程序设计，其出发点都是为了更好地保障困难群体权益。评价社会救助政策施行效果的最终标准，也是看是否促进了弱势群体共享。无论社会救助政策发展到哪个阶段，都不能忘了我们的出发点。