巴西军政府对内地农业的开发政策探究（1964—1985年）

刘 明

（南开大学历史学院）

巴西军政府对内地农业的开发政策探究（1964—1985年）

刘 明

（南开大学历史学院）

通过对巴西军政府内地农业开发政策的研究，来探寻开发内地农业的原因，并对其特点和影响进行分析和探讨。军政府开发内地不仅出于农民对土地的渴求以及中央政府权利空前加强的缘故，也与当时的经济发展战略密不可分。内地垦殖和农村基础设施建设是内地农业开发的先导，同时政府还辅之以一系列支持政策和农业科技的推广。这一时期内地农业的开发有效促成了巴西经济的一体化，结束了历史上“两个巴西”并存的局面，有助于加强中央对地方的有效控制，奠定了巴西的农业大国地位以及今日巴西的农业格局。但同时也由于政策不当导致严重的生态破坏，在一定程度上加大了贫富分化差距，对巴西的经济和社会可持续发展造成不利影响。

巴西；内地；农业；负债增长；生态环境

内地农业的开发问题是巴西经济社会发展过程中的重要课题，也是巴西政府充分发挥国家职能的重要体现。巴西的内地是指除了巴西东南部和南部各州以外的广大地区，这些地区的主要特点是:经济相对落后，贫富差距、地区差距较大，人口稀少，很多地方至今仍处于半开发或未开发状态。内地的农业也基本上是这种情况。对内地农业的开发是巴西农业现代化以及巴西实现国家经济一体化的重要发展战略，是巴西实现经济、社会、政治、安全等各方面全面发展的动力支持和物质保障。因此，对巴西政府的内地农业开发政策进行研究具有重要的意义，尤其是从1964到1985年军政府统治时期的开发史。在这段时期内，政府对国家经济发展实行高度干预，巴西的农业现代化取得飞速发展，内地得以大规模开发，结束了历史上长期存在的“两个巴西”（即一个是以圣保罗、米纳斯吉拉斯以及南里奥格兰德等为代表的、发达的东南部和南部地区，另一个是贫困落后、相对闭塞的巴西内地）的局面。然而，这一时期也是给巴西带来惨痛教训并让全世界得以警醒的时代。由于农业开发所导致的环境恶化，以及相关政策实行不当或固有缺陷所导致的贫富分化等问题，也构成了这段时期开发史的主要内容。目前国内学术界对这一问题的研究主要是对内地农业开发中的某项政策的解读，并没有从整体上很好地把握这个问题。在一些介绍拉美农业历史和巴西现代化方面的著作中也对这个问题有所涉及，但并不全面，缺乏深入细致的分析与探究。国外学术界对这一问题的研究成果相对丰富一些，但也并没有很好地揭示巴西内地农业的开发与当时经济发展战略之间的深层关系，而这一点恰是巴西内地农业开发的主要动因。国内对这一问题的研究主要见于周世秀的《巴西历史与现代化研究》以及张宝宇的《巴西现代化研究》等著作。国外对巴西内地农业开发政策的研究相对要多一些，沃纳·贝尔的《巴西经济:增长与发展》还提出了农业科技与生态环境的关系，在20世纪60年代以来，政府在大力推进农业科技的同时，并未考虑到对环境的破坏。农业科技的发展在很大程度上是以牺牲环境作为代价的。盖瑞·库车的《巴西东北部的农业经济》以及朱迪斯·丽萨塞的《移民亚马逊:在巴西边疆地区的自发垦殖》也在生态环境、土地垦殖等方面对这一问题进行了详细分析。本文在梳理并分析巴西各项内地农业开发政策的同时，力图对巴西开发内地农业的动因以及特点等方面进行详细分析，并对内地农业的开发与当时巴西的经济发展思想的关系进行深入剖析，力图更深入地了解国家干预主义指导下的农业发展和现代化进程。

一、巴西内地农业的早期发展以及政府开发内地农业的原因分析

（一）巴西内地农业早期发展历程回溯

巴西内地农业经济的早期发展实际上是周期经济的兴衰更替。自从巴西被西方殖民者“发现”以来，巴西先后经历了巴西木周期、蔗糖周期、黄金周期和咖啡周期（在20世纪初还有橡胶周期）。除了黄金周期外，各周期的经济中心都在内地，即使是咖啡周期在早期也是如此。

“巴西”这个国名实际上来源于在该国热带雨林中发现的一种名叫巴西木的木材，它经过加工后可以提取染料，这项活动曾使葡萄牙殖民者大获其利。但由于后来巴西沿海巴西木数量有限，且欧洲人很难顺利进入巴西内陆广大地区，所以巴西木的采伐和交易很快就衰落下去了，随之兴起的是蔗糖周期，尤其是在巴西东北部。到了17世纪末，巴西的蔗糖经济受到来自外界的不良影响，主要表现在荷兰和其他国家在西印度群岛建立了许多甘蔗种植园，形成了与巴西的有力竞争，蔗糖价格减少了一半，从而导致巴西的蔗糖出口严重减少［1］。尽管在1789年海地独立时，巴西的蔗糖价格回升，但直到20世纪七八十年代巴西政府实行甘蔗酒精替代能源计划后，甘蔗生产才又兴盛起来。

咖啡周期是巴西农业历史上的一个重要时期，它不仅为之后巴西工业化的发展提供了资金支持，同时也加剧了巴西地区间经济社会发展的不平衡。早在1727年，咖啡就已经引入巴西。1821—1830年，咖啡占到巴西出口总额的19%，1881年达到63%，而到了1924年上升为75%［2］。实际上，咖啡主产区最早是在巴西内地，后来才转移到圣保罗等东南部地区的。与经济中心的转移伴随而来的是政治中心的转移，1808年巴西首都也由内地迁至东南沿海的里约热内卢。在19世纪末至20世纪初的数十年间，形成了以圣保罗州和米纳斯吉拉斯州交替控制总统职位的“牛奶加咖啡”政治，政府的经济政策也更倾向于东南部和南部，内陆广大地区受到忽视，内地农业的发展也日渐衰落与萧条。面对这种状况，巴西统治阶层曾试图有所作为，但结果并不乐观。1940年，瓦加斯总统来到玛瑙斯，宣布政府将开发亚马逊地区，但二战使这一构想搁浅［3］。

（二）巴西政府开发内地农业的原因分析

巴西内地农业在很长一段时间内处于落后甚至停滞的状态，这对巴西国家的一体化以及经济、政治、社会等方面的发展是十分不利的，同时也为巴西寻求大国地位和国际影响力设置了障碍。与此同时，巴西的土地占有格局愈发不合理，成为巴西社会的一大顽疾。早在1850年的《土地法》中，巴西政府就规定不得以购买以外的其他手段获得土地，这导致小农获取土地十分困难。到了20世纪四五十年代，巴西土地问题进一步激化，土地集中趋势加强，农民失地少地现象更加严重。据弗兰克统计，在1950年，有62%的以农业为生的人是无地的农业工人，如果加上那些虽有土地但土地经济价值不高的人口，这个数字会上升至81%［4］。由于土地问题而引发轰轰烈烈的农民运动，迫使政府实施将农民迁移到内地尤其是东北部和亚马逊地区进行垦殖的政策，以缓解由于土地所带来的问题。

巴西政治的相对统一也为实现内地农业开发提供了宽松的国内环境。1930年10月的军事政变和瓦加斯上台执政，标志着巴西结束了延续数个世纪之久的大地主大商人的寡头政治，正式确立起资产阶级的统治［5］。尤其是在瓦加斯镇压了圣保罗州的农业寡头势力后，巴西的国家统一趋势大大加快，中央政府权力空前加强，对内地开发的障碍大大减小。国家安全因素也是进行内地农业开发的主要动因之一。在很长一段时间内，政府未能对边疆地区实行有效统治。内地农业的开发则能有效地巩固巴西在边疆地区的实力，并加强巴西的经济基础和国防后勤补给。

巴西在20世纪中期盛行的经济发展战略和指导思想直接指导了巴西政府实行内地农业开发。这里的经济战略指的是巴西实行的“负债增长”发展战略。实际上，“负债增长”并不是军政府的专利，在第二共和国时期尤其是库比契克执政时期就已盛行，到了军政府时期更是上升到国家发展战略的高度。负债增长的理论基础主要是德尔芬·内托的“蛋糕论”和西蒙森的“积累优先论”。前者的理论核心是必须先经济增长，然后再收入分配。要先发展经济，把蛋糕做大，然后才能考虑收入分配问题。后者认为经济要增长，就要把财富相对集中，要把经济增长放在优先地位。对于当时的巴西而言，国内发展资金不足，无力扶持经济各部门的快速发展，这就必然会向外国借债以刺激经济增长。为了偿还债务，巴西就要依靠本国具有比较优势的生产部门出口创汇，而出口农业是巴西最具比较优势的行业之一。仅仅依靠东南部和南部地区的出口农业并不能满足政府的这一需求，必须要对内地的农业进行有效开发，以生产大量出口农产品（如大豆、柑橘、甘蔗等）创汇以偿还债务。这虽然促进了出口作物的生产，但却忽视了粮食作物的生产，为后来的债务危机和粮食危机埋下了隐患。

巴西内地农业尤其是东北部农业的开发也深受塞尔索·富尔塔多思想的影响。1958年，他所领导的东北地区发展工作部发出了一份报告，题为“东北部经济发展政策”，这份文件可称得上是影响东北地区经济发展的最重要文件［6］。文件强调，东北地区的经济状况事关全局，该地经济深受高估的汇率以及高通胀率的不利影响，导致东北地区在巴西国内的区内贸易中处于十分不利的地位。这不仅导致东北地区农业投资缺乏，还使更多的资金流向国内发达地区。他倡导东北地区的经济应实现转型，应在农业以及基础设施等领域采取一系列积极有效的政策。他还指出，东北地区廉价而充足的劳动力是该地的比较优势所在，是推动、刺激各大产业发展的关键［6］。他主张向内地实行移民垦殖，并对内地进行合理有效的开发。富尔塔多的思想成为之后巴西政府施行农业政策的指导思想，并直接推动了巴西东北部发展管理局（Superintêndencia do Desenvolvimento do Nordeste，简称为SUDENE）的建立。

贫困落后的状态驱使政府对内地农业实行开发政策，土地问题迫使巴西政府施行内陆垦殖，而国家在政治上的大一统以及工业化、国家安全等因素也促成了政府对内地农业进行开发。更重要的还是在国家高度干预下的经济发展战略和经济思想指导，巴西在1964年以后对内地农业的开发也基本上是在这些思想的指导下进行的。1964年军政府上台，标志着巴西的政治进入一个高度集中与独裁的时代，国家对农业发展实行高度干预，同时也是巴西政府开始真正大规模实行内地农业开发的时期。1985年后，军人还政于民，巴西逐渐开始实行对外开放政策，农业也开始朝着更为开放、可持续的道路迈进。接下来，本文将对这一时期最主要的农业政策进行分析与探究，以对国家干预下的巴西农业有更为清晰透彻的认识。

二、军政府的土地垦殖政策及完善内地农业基础设施的措施

（一）土地垦殖政策——缓解政治压力的安全阀

由前文可知，巴西进行内地农业开发的一个主要原因是土地占有的极不均衡所导致的农民无地少地，这种趋势在20世纪四五十年代甚至导致了农民暴动。而巴西又是一个拥有内地这块广阔土地资源的国家，那么在内地实行农业垦殖必然成为政府缓解土地问题的上策。美国在20世纪60年代初实行的对拉美的“争取进步联盟”运动以及当时盛行的一些农业现代化理论，也为巴西实行土地垦殖提供了有利的外部条件和理论支持。与此同时，内地农村的基础设施建设也亟需加强，这一方面是巩固土地垦殖的成果，同时也是真正实现国家一体化的必然要求。

1964年古拉特政府被军人推翻，巴西开始了长达21年的军政府统治时期。军政府在这一年颁布了《土地法令》，实行土地改革。其中重要的一点是征收那些未开发成功的农业垦殖区，以分给无地少地农民开垦。1965年，巴西政府为振兴东北部的甘蔗种植业，决定在东北部的帕拉伊巴以及伯南布哥等地实行垦殖，其目的在于使蔗糖业实现现代化，为该行业的发展提供充足的土地来源［7］。布朗库总统还签订法令，即甘蔗园里的每名工人在自家附近可拥有2 hm2以上的土地，以维持生计［4］。这项政策得到了东北部的一些发展机构以及美国的大力支持。然而，1964和1965年的这两项政策并未进行大规模的土地垦殖与分配，实际效果并不理想，直到1970年全国一体化计划实施后，巴西的内地垦殖活动才进入高潮，内地才真正得到开发。

1970年，巴西政府决定实施全国一体化计划（Programa de Integrasao Nacional，简称PIN），鼓励农民们向内陆定居，并通过加强对这些地区的开发来缩小地区差距，以扩大国内市场，推动国家经济的一体化和现代化。在这个计划的直接引导下，巴西政府在这一年制定了全国垦殖和农业改革计划（National Institute of Colonization and Agrarian Reform，简称为INCRA），该计划引导数百万农民向亚马逊地区移民，并把跨亚马逊公路两侧100 hm2的土地作为垦殖区，用来安置这些移民［3］。然而，这些计划收效甚微，因为很多小农在分到土地后由于缺乏技术以及自然条件、交通等方面的限制，又将土地卖出，这反而加剧了土地的进一步集中。面对这种情形，巴西政府鼓励农民个人的自发移民，同时也鼓励在一些大企业的有效安排下进行的移民垦殖计划，以弥补仅靠政府力量所带来的不足。

另一项主要的计划是东北部农牧业发展计划（Programa de Redistribuedo de Terra e Estimulo a Agro-industria do Norte e Nordeste，简称为PROTERRA），它是在1970年巴西内地发生干旱后实施的，其宗旨就是在东北部重新分配土地。但这项政策的受益者主要是那些大地产者，小农并没有获得太多土地。到了1975年，该计划只把7 000 hm2土地分配给不到1 000个农户［6］。政府还在20世纪80年代初实施了西北地区一体化计划，目的是要将朗多尼亚州的农垦区进一步扩大，并在其他州如马托格罗索州的小农中实行农村发展计划，以创造更多的就业岗位。

总的说来，巴西自1964年实施的内地垦殖计划是有一定积极意义的。它促进了内地农业的发展，有利于内地更好地融入国家的政治、经济生活当中，加快全国一体化进程，结束了历史上长期存在的“两个巴西”的局面，为巴西的农业现代化、城市化以及进口替代工业化的深入发展创造了条件。但巴西政府并未有效地解决无地少地农民的土地问题，移民垦殖的过程往往也是贫富差距进一步扩大的过程。贫困实际上从东南部、南部地区扩散至全国范围内。此外，移民垦殖的过程也充满着艰难险阻，交通不便导致农产品不能顺利到达市场。更严重的是，政府的垦殖活动往往是无节制的、不考虑环境成本的活动，内地的生态环境遭受严重破坏，热带雨林被毁。如在1975年时，被毁的森林为300万hm2（约0.6%的亚马逊森林面积），而随着内地土地垦殖活动的深入发展，到了1980年，这个数字达到了1 250万hm2［8］。当然，我们更不能忽视的是1984年爆发的无地农民运动，导致该运动的直接原因就是内地垦殖政策实施过程中出现的弊端所导致的土地进一步集中和贫富分化加大。这场运动波及范围之广、影响之大、参与人数之多都是巴西历史乃至世界历史上空前的，它在给巴西的经济和社会体制带来巨大冲击之时，也给巴西的农业政策尤其是内地垦殖政策敲响了警钟，迫使巴西政府的政策向着更加注重公平、协调、可持续的方向发展。

（二）政府对农村基础设施的完善——交通、灌溉与仓储

内地垦殖过程中，政府也加强了农村基础设施建设，以满足内地垦殖与开发的客观要求，同时该政策也是实施全国一体化的外在保障。在交通建设方面，巴西政府的政策包括全国公路一体化计划、出口走廊计划和远洋航运计划等。在1900年之前，骡马一直是巴西除了南部和东南部地区的主要运输工具［9］。到了20世纪50年代，巴西的公路建设得到一定发展，但仍无法满足巴西的农产品运输需求，内地大部分地区仍处于交通不畅、相互隔绝的状态。巴西内地交通体系真正得到巨大发展还是在军政府上台后。1964年贝伦—巴西利亚公路的修建完成标志着亚马逊地区结束了地理上的对外隔绝状态。在此之后，更广泛的、大规模的内地农村公路修建工程陆续开展起来。军政府在1966年制定了“开发亚马逊”计划，投入20亿美元以促进亚马逊地区的交通和通讯事业发展［10］，以促进向该地区的移民，促进该地的农业现代化。1968年，库亚巴—韦柳港公路建成，结束了朗多尼亚州的隔绝状态［11］，大量移民蜂拥而至，该州的农牧业得到有效开发。

在1970年梅迪西政府全国一体化计划的指引下，巴西内地的交通建设也日益得到政府的大力支持。政府在这一年实行了修建横贯亚马逊的公路项目，这条公路是为了保障巴西对该地的控制和为在东北部农镇①农镇是为亚马逊长途公路的修建者及其家属居住而设计的具有综合服务设施的居民中心。的劳动者而修建的。军政府还建立了“出口走廊”，直接将出口商品产地与出口港连接起来，为商品产销提供“绿色通道”。在这些政策的指引下，一批“大豆铁路”“小麦公路”“香蕉公路”等竞相修建，把内地的农业产地与出口港口紧密联系起来。如在巴西政府1980—1985年的交通建设规划中，包括建设一条长达766 km的运输大豆的铁路，它连接巴拉那瓜港和巴西—巴拉圭边界的伊瓜苏市［12］。巴西政府还扩充了远洋商船队，以使大豆、甘蔗以及一些粮食作物能源源不断地输出国外，赚取大量外汇。

公路的修建极大地改变了内地尤其是农村地区与世隔绝、贫困落后的状态，有利于内地与经济发达地区融为一体，对推动巴西农业现代化和农村发展具有特殊意义。不过在这个过程中弊端也比较明显。例如，跨亚马逊公路的修建对当地环境构成了破坏，农民在迁入该地后，其农业耕作方式往往是十分粗放的，经济的发展付出了巨大的环境代价。另外不可忽视的一点是，内地交通的修建进一步损害了当地印第安人的利益。跨亚马逊公路的修建导致大量南部、东南部地区农民迁移到马托格罗索州北部和朗多尼亚州进行农业垦殖，占用印第安人大片土地，进一步恶化了他们的生活境遇。

巴西政府还积极致力于内地灌溉系统和仓库等农业基础设施的建设。东北部是巴西最为干旱的地区，那里的农业由于干旱而损失惨重。自18世纪早期，东北部共发生了33次干旱，其中有10次可以称得上是十分严重的［13］，导致该地区农业生产十分不稳定。因此，加强东北部灌溉系统的建设十分必要。巴西政府真正下大功夫发展内地灌溉事业是在20世纪80年代后，政府对从事农村灌溉的企业提供低息优惠贷款，并斥资50亿美元实施“东北部百万公顷灌溉计划”和“北部地区灌溉计划”等。中央政府还在20世纪80年代初制定了新的农田灌溉计划，这使100万hm2的土地得到灌溉［14］。在政府上述政策的鼓励下，巴西内地的农业灌溉事业取得了迅速发展，农业灌溉面积在20世纪80年代后增长迅速，这主要得益于政府的上述政策。灌溉事业的发展促进了内地农业的发展，在一定程度上改变了东北部和北部地区贫困落后的面貌。同时，其弊端也不容忽视。首先表现在政府的决策层面，巴西推行灌溉计划的主要机构是DNOCS（Departamento Nacional de Obras Contra as Secas，即国家抗旱委员会），在其行政架构上，分为中央、地方和个人3个层次，机构冗滥，效率低下，腐败现象丛生；其次，在灌溉工程吸引劳动力就业方面，巴西本希望借助工程的建设来吸收劳动力解决就业问题，但事与愿违，因为吸收就业的人数远不及因发展灌溉事业而被迫迁移的人数。很多人因无法在当地就业而被迫涌向城市，进一步恶化了早已十分严重的城市问题。巴西和外国公司修建的大坝还淹没了土著印第安人的大片土地，进一步加剧了他们的困难处境。例如，1978年由于修建图库鲁伊水电站，印第安人的土地被大片淹没［15］。

三、农业支持政策的实施和农业科技的推广

开发巴西内地农业，仅依靠土地垦殖和基础设施建设是远远不够的，农业信贷补贴、农产品价格支持以及农业科技的推广同样必不可少。

（一）农业信贷补贴和最低价格政策

巴西政府支持内地农业发展的政策主要包括农业信贷补贴、农产品价格支持、税收以及投资等。政府实施信贷补贴政策的主要目的是通过对农民购买化肥和机械提供补贴，来实现农业现代化和农业技术变革。军政府上台后，巴西成立了国家农村信贷体系以应对经济动荡和食物短缺，尤其是在内地。巴西政府通过国家货币委员会对发展内地农业所需的投入品（如化肥、拖拉机等）实行补贴，并发放农业信贷，由巴西银行来贯彻实行。巴西政府建立东北银行，以致力于在贫困的东北地区发展农村金融事业，促进当地社会经济进步。1971年，国家货币委员会制定了一个向西部地区的中小农户提供农村信贷的计划，贷款年利率为12%，为期3年［16］。该项政策有利促进了中小农户的生产。

早在20世纪50年代，巴西政府就已实行农产品最低保证价格计划了，但收效不大。军政府上台后，政府更加重视内地农业发展，之前对许多农产品实施的价格管控被逐渐取消，如大豆、牛肉等［2］。1975年，政府对大豆、木薯等实行价格支持政策，鼓励这些作物在内地的种植，以增加农产品出口。然而，由于债务危机的影响，政府对农业的价格支持也大大减少，农业的市场指向性加强。在税收政策方面，巴西政府在1980年取消了大豆、蓖麻等大宗出口农产品的出口税，以扩大农产品出口。巴西政府在投资及吸引外资以促进内地农业发展方面也不遗余力。从1973年起，亚马逊地区开发管理局通过了数百个牲畜饲养方案，同时还制定了一系列包括外国投资在内的庞大的林业计划［17］。1979年，日本与巴西合资建立农业发展公司，投资5 000万美元开发稀树草原地区，以建立粮食基地。美国也积极投资于巴西内地农业，如闻名于世的开发亚马逊河流域农业的雅里计划，就是在美国富翁丹尼尔·路德维格的投资下建成的。

巴西政府对内地农业实行的支持政策是有其积极意义的。这些政策有利于大型的、机械化的农牧业生产，推动着巴西农业现代化进程的快速发展。信贷补贴和价格支持政策极大地促进了大豆等农作物的生产，而大豆的生产又促进了家禽业（主要是养鸡业）的发展。在军政府时期，巴西鸡肉产量总体上是呈现递增趋势的（尽管在20世纪80年代后有所下降，但当时巴西经历了债务危机，主要经济指标均下降，鸡肉产量能保持这个水平实属不易），价格下降，从而在一定程度上改善了中下层民众的饮食，这对于改善巴西人民生活水平、增强人民的体质以及维护巴西的食品安全至关重要。当然，农业支持政策在内地的广泛推行还促进了农业科技在巴西的推广和普及。但其消极的一面我们也不应忽视，即由于政府的信贷补贴政策间接导致的生态破坏。20世纪70、80年代，巴西政府实行的信贷补贴政策促进了大中型畜牧场的发展，导致大片森林被毁，用于发展养牛业。农业支持政策在一定程度上加大了贫富差距。如亚马逊地区的农业在1971到1987年共得到31.72亿美元的资助，但大多流向大畜牧业主那里［18］。另据世界银行的研究报告称，20世纪70年代巴西只有20%到25%的农民得到了政府发放的信贷补贴，大多数资金都被大地产主占有［19］。巴西政府原本希望通过这些措施来改善无地少地农民的生活境遇，但实际上却使贫富两极分化进一步加剧，对巴西社会产生着不利影响。

（二）农业科技的普及与推广

积极在内地推广、普及农业科学技术是巴西开发内地农业的重点内容之一。巴西的农业科技水平在发展中国家中处于一流地位，拥有一个较完整的农业科研和技术服务体系。1973年，巴西建立了巴西农牧业研究公司和农牧业技术推广公司，专门负责农业新品种的研究、开发和技术推广。大豆原本是温带作物，不适宜在热带、亚热带地区种植，但在这两个公司的农业科技人员的努力下，研究出适合在巴西内地大部分地区生长的大豆新品种，大豆种植已延伸至南纬3°的亚马逊平原。巴西农牧业研究公司还潜心研究，用先进的农业技术来改善农业边疆地区的酸性土壤情况，以增加农业产量［2］。除了中央一级的农业科研体系外，巴西各州尤其是内地各州都设有农业研究机构，以满足本地区农牧业的发展需求。为提升小农的科技水平，巴西政府还制定了对他们进行农业技术培训的相关办法。20世纪80年代后，巴西政府在东北部半沙漠地区建立了多个综合开发基地，重点研发热带经济作物。政府还在20世纪80年代中期制定了国家生物技术计划，其研究主要集中在转基因植物方面，研制出一大批高产优质、适合于各种土壤环境的新品种。

甘蔗提取酒精技术不仅是巴西能源领域发展的重大突破，同时也在农业科技领域引发了重大变革。这是巴西政府开发内地农业时的一项重大战略举措，即利用巴西东北部盛产甘蔗和木薯的优势来发展酒精燃料，以实现国内能源自给自足，并出口国外以换取外汇。早在1933年，巴西政府就已成立了糖业和酒精协会，以确保甘蔗产业的健康发展。政府当时试图把多余的甘蔗用来制作酒精以取代汽油［7］，但由于技术等问题，效果并不显著。到了1972年，巴西成为世界上最大的甘蔗生产国，而当时又面临着国际石油危机的冲击，遂迫使巴西政府更加专注于酒精替代能源的生产。1975年，巴西政府实施生物能源计划，通过投入130亿～140亿美元扩大甘蔗种植面积，以实现在1985年生产1.4万m3酒精的目标。该计划还提出要建设酒精蒸馏厂，改善运输系统。此外，国家经济发展银行宣布在1981年为该计划支出130亿克鲁塞罗。到1980年，巴西政府已建立了104座酒精蒸馏厂以用于支持该项计划［20］。除了甘蔗，木薯也是生产酒精的优质原料。巴西在1980年从国际金融组织那里获得贷款，以生产木薯酒精［21］。巴西政府还在1981年决定，在之后几年通过Proóleo（Programa Nacional de Oleo Vegetal，国家植物油计划）项目，将少量大豆、花生、向日葵和菜油引进到柴油生产中，并在亚马逊地区大量种植油棕，以促进柴油生产［22］。

甘蔗等作物生产出来的酒精极大地改变了巴西的能源结构，增强了巴西经济抵御风险的能力，有助于维护国家能源安全。同时，酒精生产极大刺激了巴西甘蔗的生产，在一定程度上推动了巴西内地尤其是东北部的经济发展。但不可否认的是，该项计划在实施过程中也存在诸多问题。首先，计划建立的酒精蒸馏厂有很多并未如期建立，有一些甚至被废弃了。例如在1981年，440项蒸馏计划中就有56项被废弃［22］。其次，相关企业缺乏投资该计划的热情。一项在1980年4月份由工商部发布的报告指出，从事甘蔗酒精生产的企业能力几近枯竭，而新的计划却要依靠那些没有经验的投资者［21］。此外，信息技术渠道不畅、信息和资金缺乏以及交通和风俗习惯方面的因素也制约着该政策的深入推行。

巴西还运用相对发达的卫星控制、导航系统来对内地农业和森林进行实时监测。自1988年以来，INPE（Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais，巴西国家空间研究所）对农业的评估已成为巴西政府以及内地各州政府获取森林砍伐情况的主要来源。根据INPE监测到的数据，亚马逊地区森林砍伐的总面积从1978年的1 520万hm2增长到1990年的4 150万hm2，其中畜牧业是罪魁祸首［18］。

四、军政府内地农业开发政策的特征和影响分析

（一）内地农业开发的特征

1.政府的高度干预

1964到1985年是巴西军政府统治时期，国家对经济实行高度干预，政府的农业政策被牢牢地掌握在行政部门手中，权力高度膨胀、集中；政府的政策深受技术变革型农业现代化思想的影响，从而决定了巴西内地农业政策的不彻底性。此外，通过政府政策在环境保护方面的控制力相对较弱的特点，可以反映出政府内地农业政策的中心是积极大力发展出口农业换汇，环境保护被置于次要位置。

由于政府对经济的高度干预，中央政府的权力空前加强，导致行政部门权力膨胀。军政府时期，巴西的农业政策主要由行政部门主导，尤其是投资和计划部，决策局限于少数部门的少数人，关系户现象盛行，私人关系的好坏甚至超越了法律制度［23］。而农业部的权力却很小，因为它并不控制主要资源（尤其是农业信贷、补贴等的发放），无法对农业生产和布局施加实质性的影响。不过，行政部门权力的加强也在一定程度上有助于维护中小农业生产者的利益。因为巴西的大地产主在国会中拥有很大势力，而这一时期国会势力式微，大地产主已很难像之前那样对行政部门的决策产生决定性的影响，行政部门的很多政策实际上是有利于中小生产者的。

2.技术变革与环境问题

内地农业开发政策在很大程度上深受“技术变革”型农业现代化模式的影响。这种模式是在保持土地占有制度不变的情况下，通过农业机械化、化肥化、绿色革命等途径来推动农业的现代化［24］。这个进程在20世纪60到70年代的巴西发展得十分迅速。在这种模式下，土地寡头和大农牧业主纷纷向资本主义的经营模式转化，他们主张推动并实际上引领着巴西内地农业的发展和现代化，为内地农业的开发做出了巨大贡献。但他们反对土地制度的任何变革，保留大地产制度，避免在社会机构、价值观念以及权力分配等方面进行彻底变革。与土地改革相比，他们更倾向于去内地垦荒，扩大农业边疆，而非提高农业生产的集约化程度。这种模式不仅导致了对生态环境的破坏和资源的浪费，而且由于在内地农业垦殖过程中出现政策上的不当，农民新获取的土地再次被兼并，农业支持政策只是惠及到大生产者，导致贫富分化进一步加大，不利于实现社会公平正义和均衡发展。巴西尚不具备进行彻底的土地改革的条件，加之拥有广阔的边疆，政府自然更倾向于推行技术变革型的农业现代化道路。

生态破坏与生态保护并存是巴西内地农业开发的一大特色，它直接考验着政府的控制力程度。巴西内地农业开发的“技术变革”型的、粗放的开发模式导致内地生态破坏，尤其是亚马逊森林的大面积被毁。实际上，政府对生态破坏并非熟视无睹，生态保护也在进行。如1965年巴西政府制定了森林法，它要求每份地产都留有一定面积的自然林。该法令还规定，地产所有者必须保持对一些地区的永久保护，如河岸地带、陡坡、山顶以及池塘和湖泊周围的土地。该法令还要求土地所有者向联邦政府提交一份公开声明，该声明包括地产的森林储备情况，并规定该片森林可免交地产税［11］。然而，生态破坏的速度要远快于对生态的保护。这主要因为一方面，政府对生态破坏的控制力较弱，因为军政府时期的巴西在农业方面更多关心的是促进出口农业的发展换取外汇，以用于抵偿巨额债务。国家考虑更多的是尽量扩大农产品出口和农业生产，把更多的力量放在农业信贷补贴的发放以及农作物品种改良等方面，生态保护处于次要地位。若过于强调生态保护，农业的发展会变得缓慢，无法实现巴西追求的经济高速发展。此外，一些内地农业开发机构由于拥有较大权力，办事我行我素，并经常联合在一起抵制政府的政策和意志，使政府的环保和其他政策无法顺利贯彻下去。总之，尽管政府已认识到生态破坏的不利影响并做出努力，但由于控制力相对较弱以及政府工作重心不在于此，导致生态破坏现象愈演愈烈。

（二）军政府内地农业开发政策的影响

这一时期巴西政府的内地农业开发政策对巴西的农业乃至巴西的经济、社会等方面都产生了重大影响。这些政策的实施有助于巴西农业生产结构进一步多元化，军政府之前主要以咖啡等作物为主要特征的单一农产品出口经济模式得到了很大转变。大豆、柑橘、甘蔗等作物产量基本上保持着高速增长态势（尤其是大豆），有利于巴西农业生产多元化，摆脱了之前单一农作物种植所产生的种种弊端，如对外部市场严重依赖等。与此同时，巴西并没有忽视咖啡生产，仍利用咖啡作为巴西具有比较优势产品的特质，继续促进咖啡业的发展。但是，巴西政府对粮食生产的关注却远远不够，其增长速度远不及大豆等出口作物，也不及巴西人口增长速度。通过巴西政府对内地农业的开发，内地基础设施得到了明显改善，中小生产者在政府的支农惠农政策下得到了一些实惠，土地占有的不合理状况也得到了一定程度的缓解。最重要的是，内地农业开发使得巴西的内地真正融入到国家的经济体系当中，国家经济基本实现了一体化，结束了历史上长期存在的“两个巴西”的局面，同时也使中央政府对地方的统治得以加强，“州长政治”“牛奶加咖啡”等地方主义模式成为历史。内地农业的开发也奠定了巴西农业大国地位的基础，基本形成了今日巴西农业的基本格局。历史上巴西的那种以单一农作物为基础的周期经济被打破，农业生产结构实现了多元化。内地成为巴西出口农业的先锋，是巴西实现“出口即出路”战略的必然选择。经过军政府20余年的内地开发，巴西农业已基本上形成以南部和东南部为主导，内地迅猛发展，农业科技和农业信贷补贴跟进，出口作物和粮食作物并举发展的新格局。

当然，巴西政府的内地农业开发政策也造成了一些消极影响，最典型的就是1984年无地农民运动的爆发。这场运动对巴西的社会和经济生活造成了巨大冲击，而这场运动与军政府内地农业开发所显现的弊端密切相关。军政府内地农业开发政策并未彻底有效地解决土地问题，土地占有不合理状况在很多地方进一步加剧。由于小农缺乏资金、技术上的支持，并且许多重要资源，如水源、交通等多处于大地产主的控制之下，致使小农在分得土地后往往由于无法经营而再次失去土地，土地流入到大地产主手中，农民无地少地的状况进一步恶化。除此之外，巴西政府在内地农业开发过程中的片面注重出口农业、忽视粮食生产的政策也是重要原因。因为在巴西，中小农民是粮食的主要生产者，政府长时间歧视粮食作物生产的政策使他们很少得到及时有效的农业信贷和补贴，农业生产难以为继，很多人最终走上了破产甚至反抗的道路。内地农业开发政策也导致了严重的生态破坏，摧毁了内地的原住民文化，并进一步拉大社会贫富差距，这是需要巴西政府和社会加以警醒的。

五、结　语

巴西这一时期内地农业的开发是一场在政府主导下的，以土地垦殖、基础设施建设为主导，辅之以农业支持政策和科技推广等手段的农业现代化进程。内地农业的开发并未从根本上解决巴西农村的贫困落后问题，其主要原因在于巴西政府没有处理好计划与市场的关系，要么实行完全开放的政策，要么突然转向高度的经济干预，政策实行得往往过死，缺乏审时度势的灵活性，结果往往错失良机。巴西经济政策也易受欧、美、日等国政策的影响，盲目模仿，结果酿成危机。如在20世纪60、70年代，西德、日本等国经济高速发展，出现了经济奇迹。巴西为了追赶发达国家，大力推崇负债增长，但由于巴西经济对国外的高度依赖以及巴西在社会、经济体制等方面的诸多弊端，这种增长只是一种无发展的增长。一旦外部资金与支持减少或断裂，国家经济就会受到毁灭性的打击。1982年的债务危机就是很好的例子，在这种情况下，受害最深的还是农民和中下阶层。

无论如何，巴西农业已经奠定了它在世界农业中的地位。巴西不仅向世界提供大量的出口农产品，也是确保世界粮食安全的主力军，同时还是发展中国家农业科技领域的佼佼者，巴西这些成绩的取得是与军政府时期的内地农业开发密不可分的。巴西还积极倡导地区合作，以有效维护生态环境，营造地区农业发展的良好氛围。1977年7月3日，巴西与哥伦比亚、玻利维亚等8国签订了亚马逊流域条约，以共同致力于亚马逊地区的农业、资源等方面的开发。该条约还致力于信息搜集和科学研究，以保护该地的生态系统［22］。随着1992年里约会议的召开，巴西的农业开发向着更为协调、可持续的方向迈进，并继续为维护世界粮食和食品安全，增强发展中国家的经济发言权做出更多的贡献。

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（责任编辑 何晓琦）

Probe into the Policies of Inland Agricultural Development during Brazilian M ilitary Government（1964-1985）

LIU Ming
（History College，Nankai University，Tianjin，300350，P.R.China）

By studying the policies of inland agricultural development during Brazilian military government，the article explored the reasons of developing the inland agriculture，analyzed and discussed its characteristics and influences.The reasons thatmilitary government exploited the inland are not only duo to inland farmers'eagerness for land and the unprecedented strengthening power of the central government，but also inseparable from the economic development strategy of that time.Inland settlers and rural infrastructure construction were the forerunner of inland agricultural development.Concurrently，a series of support policies and the promotion of agricultural science and technology were also supplemented by the government.During this period，the inland agricultural development effectively contributed to the integration of the Brazilian economy，and ended the historic situation of coexistence of“two Brazilian”，which was conducive to strengthen the effective control of the central government to the local，and laid the status of Brazilian as a great agricultural country and contemporary Brazil's agricultural pattern.However，improper policy or inherent defects led to serious ecological destruction，which increased the gap between the rich and the poor，it is，to some extent，adverse for Brazil's sustainable development of economy and society.

Brazil；inland；agriculture；in-debt increase；ecological environment

S-9

A

1671-6116（2016）-03-0069-09

10.13931/j.cnki.bjfuss.2015109

2015-12-20

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目立项“拉丁美洲农业与农村社会的变迁”（10JJD770021）、南开大学“博士研究生科研创新立项资助计划”立项资助重点项目“南美国家农业现代化进程对中国的启示”（68150003）。

刘明，博士生。主要研究方向:巴西经济史、农业现代化。Email:bodaliuming@126.com 地址:300350南开大学历史学院。