沿海前沿区域城镇化中的土地利用问题及对策分析

倪羌莉

摘 要：2009年，江苏沿海开发战略上升为国家战略，江苏沿海三市迎来了新一轮的发展机遇，沿海前沿区域城镇化的发展也进入了大众的视野。但是，从已有的文献来看，对这片发展区域中的土地问题进行系统调查与研究的并不多。现实来看，土地无论何地均是一个至关重要的因素，同时沿海前沿区域也呈现出特有的土地问题。江苏省南通市江海交汇，汇总其沿镇城镇化过程中的土地问题，分析存在的原因，提出可行的政策建议，能够对沿海城镇化的进程起到更好的推进作用。

关键词：沿海前沿区域；城镇化；土地问题；对策

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）28-0091-03

一、引言

江苏沿海地处沿海、沿江、陇兰三大经济带的交汇处，在连接南北、沟通东西中，具有得天独厚的区位条件和不可替代的战略地位。2009年江苏沿海开发战略上升为国家战略，沿海三市迎来了新一轮的发展机遇，沿海前沿区域城镇化的发展也进入大家的眼球。城镇化包含了人口集聚、土地利用转变、产业升级与空间流动等过程，表现为人口城镇化、土地（空间）城镇化、产业集聚化等多种形式。但是，沿海前沿城镇存在着有别于其他地区的特点，总体看来，沿海前沿区域正是要通过港、产、城一体化的发展来做大做强区域经济，加快土地集聚、人口集居，从而推动当地的城镇化建设。在这过程中，土地是一个至关重要的因素，同时沿海前沿区域也呈现出特有的土地问题，值得我们研究与思考。从已有的文献来看，学者主要是围绕沿海生态、土地利用的分布、优化来阐述土地问题，如谢薇等（2011）从沿海海地区的发展特征与趋势，讨论了土地利用特征与问题。李达（2012）以江苏省赣榆县为例，研究了土地利用优化问题。张等（2012）以南通为例，分析了土地利用的生态问题。可以说，深入实践调查与分析在城镇化发展的背景下，沿海前沿区域究竟面临哪些土地问题，哪些土地制度措施制约着城镇化的进程，有何改进的办法，这类文献少之又少。

鉴于此，本文以江苏省南通市为例，结合实地调研结果，汇总前沿镇城镇化过程中的土地问题，以及产生的不利影响，分析存在的原因，并提出可行的政策建议，以期对沿海城镇化的进程起到更好的推进作用。

二、前沿区域城镇化中土地利用问题

2009年江苏省南通市依据国务院《江苏沿海地区发展规划》和《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》编制了《南通沿海开发规划》（以下简称“规划”）。该规划设定南通沿海开发重点为沿海前沿区域的22个乡镇，陆域面积2 509.7平方公里，人口193.1万。然而，城镇建设的扩张、人口的集聚都必须依赖土地资源的开发利用。在沿海区域，探求新的土地资源成为一个极具吸引力的方式也成为一个极为可行的方式。在“十一五”期间，南通一共围垦29.26万亩，主要用于港口、城镇、能源、临港产业、高效设施渔业等生产建设。大多数人认为沿海前沿区域由于得天独厚的地理优势，土地资源充裕，足以满足生产建设居住商业需要。但是，从我们的实际调研来看，土地充裕并不意味着解决了所有的问题。同时，在南通围垦土地基本都是作为滨海新城建设。沿海前沿区域不仅仅包括围垦土地，还包括前沿镇所在土地，这类土地在使用中遇到的问题又不同于围垦土地。无论是在土地性质上，还是在利用过程中，这两大类型均出现不同的转变和问题，应该分别给予分析和讨论。

（一）围垦土地利用问题

一般而言，围垦土地的使用权如何取得，涉及海域使用权与土地使用权的衔接问题。填海造地前应首先按规定取得相应海域的海域使用权填海造地海域变成陆地后，海域使用权自动灭失，所形成土地不再属于海域，如何配置、如何使用等应按照土地管理的法律、法规办理。虽然这些均有明确的规定，但是在实际的利用过程中却存在一些问题。

（二）沿海围垦土地利用问题

1.土地用途难以保证。海域使用权按照规定分为农业用海和工业用海。比如在南通海安老坝港5万亩的滩涂资源中，不到1万亩的属于农业用海。同时，国家也规定，填海形成的土地在之后的使用中也要相应分为农业用地和工业用地。然而，沿海区域新区的建设基本上都是工业用地，因此，在实际的操作中，要做到农业用海农用十分困难。一些违规的操作时有发生，甚至出现为了扩大海域面积，而擅自更改海岸线的现象。

2.土地性质调整难。正因为工业用海在围垦之后要作为工业用地，这就使得在一些滨海新城难以有商业用地，限制了当地的发展。比如南通如东洋口港为了实现港、产、城一体化的局面，在滨海建新城。但是，房地产开发必须是商业用地，而工业用地调整为商业用地是比较困难的。因此，房产开发好之后也担心出售问题，难以吸引人气，而一些市政绿化工程用地也难以满足。

3.土地利用率不高。虽然围垦土地充裕，但是利用率普遍不高。除了项目引进的难度较大，竞争激烈等原因之外，也有其他因素。比如南通海门港新区一期建设区5平方公里，土地利用率60%～70%。一方面，该新区做出了产业规划的限制，对一些不环保，不长远的项目一概不让进园区。另一方面，园区有目的地留下部分土地作为以后的发展所需。当然，园区二期16平方公里利用率就要差很多。

（三）前沿镇土地利用问题

可以说，前沿镇土地利用所出现的问题代表了城镇化进程中各乡镇所遇到的共性问题。具体包括以下几个方面：

1.建设用地指标匮乏，城镇建设推进受阻。从我们的调研来看，前沿镇普遍反映用地指标相当匮乏，这是乡镇推进城镇化进程中最大的、普遍的难点之一。据南通如东沿海经济开发区的领导反映，目前省级已没有建设用地指标，经过市县一层到达乡镇的土地指标少之又少，基本上无济于事，但城镇建设又不能滞缓，基础设施建设，工业区的拓展等等都必须依赖土地。据统计，该区近年城镇建设用地近1 000多亩，但是县里统筹了仅仅50亩左右，其余均要靠自己来解决。为了突破土地瓶颈，加快城镇化建设，各地也是纷纷出招寻求解决办法，通过农地流转、土地复垦等办法来增加建设用地。但是，这些办法有的已触犯到农地保护的相关法令和政策，当地的领导也心有余悸，承认做法有出入，但为了发展，有的措施也是不得以而为之。

2.土地用途和性质调整不易，镇区面积难以拓展。我国实行的是最严格土地制度。私自、轻易转变土地性质，改变土地用途尤其是基本农田可能性为零。然而沿海前沿乡镇一般以农业乡镇为主，农业用地占比都很高。比如南通通州湾的三余镇，作为原南通通州区的农业大镇，建设用地规模小，新一轮土地规划建设用地空间不足，在加上该区90%以上的农地属于基本农田，使得用地刚性需求与耕地保护之间的矛盾十分突出，自身城镇规划难以实施，镇区面积难以扩展。此外，除农用地向建设用地的土地利用调整外，还涉及到土地性质的调整。从乡镇来看，镇区的土地还是以农村建设用地为主。但是，当前农村建设用地市场还未建立，农村建设用地和国有建设用地权利不对等。这使得农村建设用地上的建房也好，建厂也好，都难以取得国家所认可的权属保护，并且农村建设用地向国有建设用地的性质也相当不易。再加上土地权属复杂，厘清难度较大，经过多轮改制，产权关系复杂，这些均制约了镇区的发展。

3.土地承包政策制约，农民集中土地集聚困难。从调研来看，土地承包经营权三十年不变的政策一定程度上制约了农地的流转，导致了土地集聚，农民集中困难，影响了各区域的城镇化建设和经济发展。从二轮土地承包开始，这种接近“生不增死不见”的农地生产经营制度，的确在保障农民利益，使得农民长久珍惜土地，持续投资土地，促进农业发展等方面起到了积极作用。但是，由于无法调整土地，一方面，这一政策使得土地占有极不平衡，有的农户家虽有新增人口，但却无法分到地，而有的农户老人已去世，或者无力种地，村集体也不能收回土地。再加上国家农补实施，即使抛荒同样也能拿到补贴，这样就使得土地的流转，土地集聚越发困难。虽然土地管理法对重新调整农地有相关规定，但在农村要达成2/3以上成员或代表的同意，其谈判成本相当高。同时，十七届三中全会将承包关系重申为“长久不变”更使得“大稳定，小调整”的政策难以贯彻执行。此外，随着生活水平改善，家庭变化，农民有着翻新建房的需求，但各地基本上已经停止宅基地审批，农民颇为不满。

三、意见及建议

（一）正视已有土地政策的不足，突破制度约束瓶颈

从上文的现状分析总体来看，土地利用制约因素更多的是制度政策层面的，难以轻易更改。比如，在前沿镇土地利用中，普遍反映了三十年土地承包政策带来的各种弊端。但是，自1980年代，我国初期大规模地进行均分土地后，不但没有再进行一次均分土地的打算，反而一而再再而三地强调稳定土地承包。在十七届三中全会报告中，更是提出土地承包权长久不变。

此外，建设用地指标匮乏更是一个普遍性的难题。我国实行的是最严格的耕地保护制度，18亿亩耕地更是不可触及的红线。对于建设用地指标，上级政府都是严控的。但是，经济发展尤其是推进城镇化，必须要获得建设用地。因此，乡镇也是穷尽办法，比如“增减挂钩”，违规的“以租代征”，或者通过农村建设用地的流转来获得更多的建设用地。但是，前文也提到，农村建设用地的流转市场基本上是空白的，基层基本上按照国有用地的征用办法来处理农村建设用地的征用与补偿，缺乏法律的依据。

因此，现有土地政策的不足亟须我们改革创新农村土地制度，尤其是集体建设用地的流转，虽有试点流转，但依然没有建立可行的流转管理办法，严重滞后当前的实际形势。从我们的调研来看，在基层一线工作的领导普遍认为随着城镇化进程加快，《土地管理法》必须要做适时修订，相关单位应对推进中出现的政策问题给予解释和帮助，否则工作难以开展。

（二）建立土地利用创新机制，缓解镇区用地难题

虽然我们一再强调要突破制度瓶颈，完善已有政策，但是在当前，很多政策的调整比较困难。比如，我们认为再次实施“均分土地”的政策可能性并不大。这就需要我们在实践工作中，在政策允许的范围内，创新土地利用的机制，建立适宜各自地区的可行办法，缓解用地难题。

比如，对于当前普遍反映的农村土地调整难问题。我们建议对于一些老弱病残的农户，本人如不能或不适合再从事农业生产，可以在自愿的情况下对其按照征地办理失地保险，再收回承包地。对于已成为市民的农民，土地的收回更是顺理成章。集体可以将这部分地作为机动地，调整再分配。

再如，针对停审批宅基地引发的问题，我们认为在经济较发达地区，可以借鉴张家港塘桥镇的做法。凡是有建房需求的农户，可以向政府申请“预拆迁”，政府将其纳入拆迁计划，按照征地标准给予一系列补偿，完成拆迁和交出承包地之后，农户可以在镇区得到安置新房，获得城镇社保，满足新房需求。采用“预拆迁”的办法，一方面可以解决农户住房需要，减轻农民不满；另一方面更是可以加快城镇化进程，集约土地利用，增加建设用地。

（三）完善沿海围垦协调机制，提高土地利用效率

对于沿海复垦后土地性质或者土地用途问题，虽依然是政策方面，但是它涉及到海域使用和土地使用，海域使用权与土地使用权换发的纠纷也就成了沿海开发中的一大障碍。因此，这需要两大部分的协调与合作。但是，目前无论是政府层面还是学术领域，关注均甚少。

对于沿海充裕的土地，在做好海域证和土地证衔接的同时，做好围垦土地的规划，确保土地合理合规的使用。在海域使用权转变为土地使用权的过程，应该明晰土地的用途性质，给予一定的商业用地比例，从而有利于滨海新城的建设。此外，围垦土地基本属于不可逆转的过程，再加上沿海产业的自身特质，必然对生态环境有一定的影响，切莫以牺牲环境作为发展城镇化、发展经济的代价。如著名的围垦之国荷兰，为了确保生态平衡，在土地规划方面，1～2土地用于农业，1～4用于城镇开发，余下的1～4是自然区域，包括森林和河湖水面。

对于资源比较丰富的围垦土地，虽然产业布局、规划限制等因素限制了土地利用率，但是我们认为产业引进滞缓、外来投资不足依旧是主要因素。同时，我们也认为，沿海前沿镇和各自滨海新区也必须加强联系，共同来解决发展中的土地问题。比如，南通通州湾三余镇农田90%以上基本农田，改变土地性质困难，建设用地有限，工业发展薄弱（镇区内仅有两家企业），我们提出能否将三余镇的工业发展都放在临近的滨海新区，人口也逐步搬迁至滨海新城，三余镇利用传统优势着重通过万顷良田工程，着重打造现代农业，减少建设用地需求。滨海新城不仅提高了土地利用率，还带动了新城的人气，形成较好的发展局面。

参考文献：

[1] 谢薇，史俊.江苏沿海开发战略实施中的土地利用问题及对策[J].江苏农业科学，2012，（10）：350-353.

[2] 李达.沿海开发背景下县域土地利用优化研究——以赣榆县为例[D].南京：南京大学，2012.

[3] 张，濮励杰，张跃进.沿海开发土地利用的生态学思考[J].中国土地2012，（2）：23-26.