农村土地承包经营权抵押贷款模式比较分析

卓子翔+刘辉

摘 要：自2014年以来，农村土地承包经营权抵押贷款问题已经成为我国农村金融改革的一大重点，我国农村土地承包经营权流转市场上仍有许多问题亟待改善。通过对张家界、沐川、漳浦和天门各自的农村土地承包经营权抵押贷款模式在政策、投融资渠道、土地流转市场等方面的优势和劣势进行比较分析，探讨解决我国农村土地承包经营权抵押贷款模式发展过程中产生的问题以及推动农村金融改革顺利进行的方法。

关键词：土地承包；经营权；投融资；土地流转

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）28-0053-04

农村土地经营权抵押贷款是农户将土地承包经营权直接抵押给银行获取贷款的方式。2014年，中央一号文件中第一次提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地经营权向金融机构抵抑融资。”2014—2016年的中央一号文件中，多次提出要推动金融融资向农村倾斜。通过分析农村土地承包经营权抵押贷款模式在政策、投融资、贷款偿还能力的风险和在土地流转中存在的问题，探讨如何解决我国农村的土地承包经营权抵押贷款模式发展过程中相关问题的方法。

一、农村土地承包经营权抵押贷款的背景

（一）农村土地经营权抵押贷款的探索历程

土地资源是农村经济发展的重要因素，也是农村土地承包经营权抵押贷款中的抵押物，如何利用好土地资源，使承包者能够对土地资源进行有效的经营利用，将农村土地整合发展农业或是通过融资发展其他行业是农村土地承包经营权抵押贷款中的重要问题。一方面，土地承包经营可以解决部分农户的就业问题；另一方面，土地资源可以得到更高效的利用，有利于推进农村经济的发展。随着我国农业规模和产业的不断发展壮大，农村经济发展的资金供给与需求也越来越不对等。1978年，我国农村开始实行家庭联产承包责任制；1984年，中央一号文件鼓励耕地向种川能手集中；2002年，党的十六大提出“统筹城乡发展”的战略目标；2008年10月，中国银监会决定在我国的中部六省和东北二省开展农村金融创新试点；2009年，山东、湖南、浙江等省份开始推广农村土地承包经营权抵押贷款业务；2013年底，全国共有23个省份进行了有关农村土地承包经营权抵押贷款模式的金融试点，开展了农村土地承包在金融机构的相关业务。农村金融机构获得了政府的支持，其中，农村土地承包经营权抵押贷款最受瞩日。

（二）农村土地承包经营权抵押贷款现状

我国的土地确权机制正在不断完善。2013年的中央一号文件中提到，要全方位地开展我国农村土地确权登记颁证工作，之后历年的中央一号文件都强调了金融创新在农村经济发展的重要性；2014年中央一号文件提出农村土地承包经营权抵押贷款担保问题，同年，农业部发布了《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》；2015年4月，农业部办公厅印发了《农村土地承包经营权确权登记数据库成果汇交办法（试行）》与《农村土地承包经营权确权登记数据库建设技术指南》，我国农村土地确权工作迈出来重要的一步；2016年，中央一号文件强调，要加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，发展农村金融服务，使我国的金融资源更多地流向农村，同时降低农户融资成本，满足农村经济发展的需要。

我国农村土地承包经营权抵押的主要类型是耕地、林地和牧草地。2015年中国统计年鉴中的数据显示，我国土地状况为耕地135万平方公里，园地14万平方公里，林地253万平方公里，牧草地219万平方公里，其他农用地24万平方公里，居民点及独立工矿用地31万平方公里，交通设施用地3万平方公里，水利设施用地4万平方公里。

我国的社会融资规模在近年来不断上升，体现了国家对农村金融发展的重视。到2014年，我国的社会融资规模从2008年的69 802亿元增加到2014年的164 773亿元，相比2008年增长了136%。2008—2014年，我国的社会融资规模存量每年都在增加，从2008年的379 765亿元增长至2014年的1 228 591亿元，同比增长率有所下降，2008年为20.5%，2014年为14.3%。

我国常见的农村土地承包经营权抵押贷款模式有以下几种：

1.农户间抵押贷款模式。农户间土地承包经营权抵押贷款模式主要发生在农户与农户之间，参与主体就是农户，常用于相互熟悉的农户间进行小额贷款的请款中，是一种期限较短、数额较小的抵押贷款模式。

2.农户的直接抵押贷款模式。农户的直接抵押贷款模式的参与主体主要是农户个体或团体、评估机构、商业银行等金融机构和土地管理部门，这种模式按参与主体来划分的话，又分为单一农户抵押贷款模式和农户联合抵押贷款模式。

3.第三方担保抵押贷款模式。第三方担保贷款模式的参与主体除了农户、土地评估机构、金融机构和管理部门外，还有各类第三方担保机构，例如担保公司，政府设立的担保基金等。

4.土地经营权抵押贷款模式。土地经营权抵押贷款模式中，农村信用社为承贷主体，参与主体有农户、信用联社、评估中介、土地经营权管理部门。

二、农村土地承包经营权抵押贷款模式分析

（一）湖南省张家界市农村土地承包经营权抵押贷款模式

张家界市的房屋抵押贷款模式是当地农村土地承包经营权抵押贷款模式的重要方式之一。以桑植县为例，桑植县农村信用社在2013年发布的《桑植县集体上地房屋抵押贷款管理办法（试行）》中指出了包括农村宅基地房屋、乡镇临街商住房、集体上地企业厂房和农村集中区房屋可以凭借房屋产权证来办理抵押贷款登记。对符合抵押贷款条件农户和企业，这种贷款业务的办理标准为：在借款规模上，以资产评估价值为标准，发放占其价值50%的贷款，额度在20万～100万元之间；在借款时间上，一般为三至五年。

（二）四川省沐川县农村土地承包经营权抵押贷款模式

沐川县林业资源丰富，采用的是林权证直接抵押贷款模式。沐川县的模式主要存在于林业资源丰富的地区，四川省就是其中的代表。沐川县林权证直接抵押贷款模式，占沐川县所有贷款总数的87.5%。沐川县的模式适合与林地面积较大的地区，对于林地面积小、林地分散的地区并不适用，这主要是由于林地种类不同，资源丰富，不易进行确权登记和规范化管理导致的。

（三）福建省漳浦县农村土地承包经营权抵押贷款模式

福建省是对农村土地承包经营权抵押贷款模式进行探索最早的地区之一，与全国其他试点地区不同的是，福建省的主要模式是农村土地经营权直接抵押贷款模式。以漳浦县为例，由于漳浦县是台湾农民创业园之一，在农村土地承包经营权直接抵押贷款中不转移农村土地利用、不改变土地所有权、不改变土地原有用途的条件下，对漳浦台创园内的农户与企业办理抵押贷款业务，这种贷款以农村土地经营权及附带地上固定设施为担保。

（四）湖北省天门市农村土地承包经营权抵押贷款模式

湖北省天门市的农村土地承包经营权抵押贷款模式以资金在农户间的相互流转为主要形式。2009年以来，天门市为了促进农村经济发展实施了许多政策，对土地流转主要采取了出租、转包和合作几种措施。然而，天门市的农村土地承包经营权抵押贷款模式的这次探讨以失败告终。2009—2012年，天门市农村土地流转市场在实际上没有进步，全市的流转土地数据几乎不变均为37万亩。到2012年底，响应政策在土地流转中心登记过的土地流转仅有3万亩，农户对政策的实际参与率仅有3.2%。另外，在土地流转中，超过70%为农户之间进行土地流转，剩下的大部分流向了农户和大企业，少部分流向了政府。

三、农村土地承包经营权抵押贷款模式比较分析

（一）优势分析

张家界市使用的是农村土地承包经营权房产抵押贷款模式，它的优势主要有三点：一是拓宽了农户融资渠道；二是降低了农户融资成本；三是有助于农村的资金融通。

沐川县使用的是农村土地承包经营权林权抵押贷款模式，它的优势主要有两点：一是将流动性差的林业资源进行了整合，进行资源的有效利用；二是土地承包经营权抵押贷款的中间环节少，节约了土地流转的成本。

漳浦县使用的是直接抵押贷款模式，其中政府和金融机构的作用较大。它的优势主要有两点：一是具有有效信息沟通渠道；二是地方政府出台了合适的政策。2010年，漳浦县政府出台了《关于加强农村土地承包经营权流转管理和服务工作的意见》，设立了相应的机构。

天门市使用的是农户间抵押贷款模式，它的优势主要有：一是农户间抵押贷款速度快，成本低；二是建立在亲友关系上的农户间沟通较为容易，农户间抵押贷款成功率高。

（二）劣势分析

张家界市农村土地承包经营权房产抵押贷款模式的缺点有：一是业务发展面临法律障碍；二是农村产权制度改革进展缓慢。到2014年，乡镇已办理产权证的农民住房只有10%，农村地区管理不规范，部分农户证件不齐全，限制了发展速度；三是农户难以负担收费水平较高的农村土地承包经营权中介费用。

沐川县的农村土地承包经营权林权抵押贷款模式，缺点有以下几点：一是存在严重的信息不对称；二是金融风险较大，林业资源受自然灾害影响较大，当贷款不能正常偿还时，金融机构将面临较大风险。

漳浦县使用的是直接抵押贷款模式，缺点有：一是农村土地经营权抵押贷款难以取得发包方同意的书面证明；二是农村土地承包合同、租赁合同及租金缴交凭证等资料不完整，统计登记难度大；三是农村土地经营权抵押贷款的风险难以把控。

天门市使用的是农户间抵押贷款模式，缺点有很多：一是金融机构作用被弱化；二是政府的政策难以传达到位；三是相较于通过相关金融机构去办理业务，农户间的信用违约风险更大。

四、完善农村土地承包经营权抵押贷款模式的建议

（一）完善政策法规

完善和土地承包经营权抵押贷款息息相关的法律。一是完善农村土地流转的管理机制，使农户在进行农村土地承包经营权抵押贷款的过程中有法可依，依法保障农户的土地承包经营权和现有土地承包关系的稳定性。二是对土地流转主体有统一的标准，将《土地承包法》《土地管理法》及《农村土地承包经营权流转管理办法》等法规中对土地流转主体的统一定义。三是规范土地经营权登记的制度，为土地承包经营权等级划分统一的标准，加快完善土地承包经营权登记的质量，减少土地产权纠纷。

（二）完善投融资平台建设

完善商业银行等金融机构在农村土地承包经营权抵押贷款上的管理机制。一方面，通过专业的金融机构来解决农村土地承包经营权抵押贷款问题。可以先由农村信用社负责，等到农村土地金融机构发展成熟后从中分离出来专门负责与农村土地承包经营权抵押贷款相关的业务。另一方面，构建专业的农村信贷管理机制，加快农村土地承包经营权抵押物价值评估体系的建设，拓宽融资渠道。其中，一是政府对农业贷款进行财政补贴；二是银行等金融机构为这一类专门负责农村土地流转贷款的金融机构提供贷款支持。

（三）完善土地承包经营权流转市场

逐步规范农村土地价值评估市场。在农户进行土地承包经营权抵押贷款过程中，土地的价值关系到贷款的多少，需要专业机构进行评估。加快农村土地流转服务平台建设，以农村土地流转服务站为基础，以乡镇土地流转服务中心为交易处，以县级平台为信息网络发布和交易处置平台中心，以省级平台为全省土地流转和处置提供全方位服务。其中，一是土地流转信息的登记和公布，推荐可开发的项日；二是协调供求双方，稳定供求关系，办理合同签证手续；三是协调供求关系，维护土地所有者、经营者和承包者的合法权益，对土地流转进行跟踪服务，一方面，监督土地价值评估机构，保证土地价值得到体现；另一方面，监督土地承包经营权流转市场。

（四）完善风险补偿机制

一是建立农村土地承包经营权抵押贷款的风险评估体系。一方面，统一农村土地流转的评估内容，规范风险评估的标准，这需要对相关机构的人员进行专业的培训。另一方面，进行系统性的分析，对影响农村土地承包经营权抵押贷款模式发展的因素进行评估，这些因素包括收益、成本、贷款利率和同业拆借利率等，从中选择成本最小、收益最大的抵押贷款模式。二是保险公司提供相关的险种。一方面，可以完善风险补偿机制的不足之处，提高金融机构对农村土地承包经营权抵押贷款的支持力度；另一方面，可以减少农户的顾虑，让农户有信心进行相关的抵押贷款业务。

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[责任编辑 陈丽敏]