国内自贸区发展现状分析

宁帆

摘 要：为顺应国际经贸规则演变趋势，应对国内外压力，我国加快实施了自由贸易区战略。相较于传统意义上的自由贸易区（FTA），我国设立的“境内关外”的自由贸易园区（FTZ），旨在积极探索政府职能和投资贸易管理创新模式，扩大服务业开放。在对自由贸易园区发展沿革进行阐述的基础上，厘清我国从改革开放的经济特区到“新常态”下的自由贸易园区的发展脉络，以及对我国现行四大自由贸易园区发展现状进行横向比较，形成可复制、可推广的经验，使其发展为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，发挥示范作用，拓展经济增长的新空间。

关键词：自由贸易园区；境内关外；示范效应

中图分类号：F74 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）28-0049-04

随着国际贸易与投资的发展呈现出新趋势，世界贸易组织多边贸易体系局限性日益凸显，加之国内面对经济转型的压力，我国长期依赖外贸拉动经济增长的发展模式已无法适应新时代要求。党的十七大把自由贸易区建设上升为国家战略，十八大又提出要加快实施自由贸易区战略。十八届三中全会更指出，要形成面向全球的高标准自由贸易区网络[1]。

目前为止，中国已签署自贸协定14个，涉及22国家和地区。其中，已分别与澳大利亚、韩国、瑞士、冰岛、哥斯达黎加、秘鲁、新加坡、新西兰、智利、巴基斯坦和东盟（数据来源于中国自由贸易区服务网）等国签订协议的自由贸易区（FTA）12个，正在研究的自由贸易区4个。此外，我国于2013年9月挂牌成立中国（上海）自由贸易试验区（FTZ），2015年4月在天津、广东及福建成立第二批中国（上海）自由贸易试验区。

作为我国第一批设在境内关外的自贸区，上海自贸区在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中明确提出了总体要求及主要任务和措施，在政府职能转变、投融资领域开放、贸易发展方式转变以及金融领域开放创新、法律制度保障等方面均做出规范，拓展经济增长的新空间，打造中国经济“升级版”[2]。从历史沿革的角度出发，考察我国自由贸易试验区“前身”——经济特区的纵向发展，以此为基础对国内现有的四个自由贸易园区进行横向对比具有一定的理论及现实意义。

一、自由贸易园区的发展历程

关于自由贸易园区（Free Trade Zone）的起源，最早可以追溯至13世纪兴起的汉萨同盟，直到1973年世界海关组织（WCO）制定的《京都公约》（Kyoto Convention），在其“附约”中对自由贸易园区进行了定义，即一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物，就税收而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度[3]，就是通常所说的“境内关外”。①

相较于传统意义上的自由贸易区（FTA），自由贸易园区（FTZ）更多是属于国家内部区域性的、无须经过谈判、可以自主设立的一种贸易制度安排。从实施范围上来说，FTA带来的政策落差存在于协定国家之间，而FTZ的政策落差则存在于自由区内与境内自由区外之间。此外，对FTZ而言，所在国家（地区）相关规定允许进出口的商品均可自由进出，不具有“排他性”[1]。鉴于各国关于FTZ的译名尚未统一，2008年5月我国商务部和海关总署专门就此问题发文，建议将FTA统一译为“自由贸易区”，将FTZ译为“自由贸易园区”，本文将自由贸易园区（FTZ）简称为“自贸区”[4]。

世界经济特区的发展类型按照形式可以分为自由港、自由贸易区、保税区、出口加工区、自由边境区和综合性经济特区，其发展历程大致分为三个阶段。自由贸易园区作为经济特区的一种形式，依据经济特区发展阶段进行划分有一定的合理性。第一阶段为汉萨同盟到第二次世界大战之前的初始形成阶段。这一阶段以自由港为主导型式，利用优越的地理位置，采取减免关税等措施，扩大对外贸易，发挥了商品集散中心的作用，这一阶段自由贸易园区发展缓慢、分布地域狭窄、经济活动单一。第二阶段从第二次世界大战结束至20世纪70年代，以出口加工为主的逐步发展阶段。随着社会生产力的提高，国际分工的细化，这一阶段自由贸易园区从单一的转口贸易扩大到加工和制造领域，并成为东道国国家承接世界产业转移、发展出口贸易、参与国际竞争的主要载体。第三阶段是从20世纪70年代至今的蓬勃兴盛阶段，呈现出功能综合化和形态多样化的特征。在全球化浪潮的推动下，尤其是发展中国家，把创建自由贸易园区作为促进区域经济发展以及振兴本国经济的实验基地和示范区，并形成以进出口贸易为主、简单加工和装备制造为辅的商贸结合的外贸发展模式[5]。

二、上海自贸区代替深圳经济特区的必然性

改革开放初期的广东，远离北京、毗邻香港，既保证了不受政治经济的影响，又同时具备对外交流的有利条件。先行一步，试验出可供推广的如何改革开放才能促进经济增长的方式、模式便是中央对经济特区最初的定位。以深圳为代表的经济特区的经济体制试验从要素市场到产品市场、从局部改革到全面改革，逐步引进市场经济体制，并取得了引人注目的经济增长[6]。

特区在初期之所以能够实现经济的快速增长是显而易见的，然而在产权地方化、财政分权和官员任命制度等正式制度背景下，经济市场的“买方垄断”①促进了经济特区“试验—推广—趋同”渐进式改革开放发展模式的形成。而又鉴于特区试验具有“公共物品”的属性，根据诺斯（1994）在制度变迁理论中所揭示的逻辑，当公共物品的社会收益与私人收益间背离越小时，其试验的动机会越强烈。对处于试验区的特区而言，具有“排他性”的社会基础设施（the social infrastructure）②保证了特区试验私人收益与社会收益的一致性，激发其试验的积极性。可见，深圳经济特区在改革开放初期的历史条件下，在自身经济得以较快发展的同时，所产生的示范效应也激发了其他地区，从而带动了全国经济的发展[7]。

以深圳为代表的经济特区凭借率先开放、政策优惠、地缘优势以及粗放型的资源投入等优势实现经济的快速增长，成为区域的经济增长极。并通过制度变迁与移植、产业的集群和梯度转移、知识技术的溢出等效应，形成了从特区开放、沿海开放、沿江开放到沿边开放的整体区域发展的格局[8]。然而随着制度优势的消失、原有增长方式的效益递减以及资源总量的制约，特区的经济发展不再具有长期增长效应。

然而随着十四大关于“构建社会主市场经济体制”这一目标的提出，经济特区最“特”的一点推广到全国，带来最显著的影响就是“特区不特”，改革开放的重点也从“特区”转向“新区”。这些不同形式的特区虽然名称不叫经济特区，但它们承担着经济体制改革中某些需要重点解决的任务，功能虽然不同，但本质上依然是经济特区[9]。

中共十八届三中全会的召开，标志着我国进入全面深化改革开放新时期。上海自贸区的建立，则意味着我国经济特区的发展进入转型期。自改革开放以来，作为中国政府积极应对国际经济新格局的重要举措，上海自贸区从国家战略的层面上，以制度政策创新为着力点，通过先行先试实施一系列监管制度创新服务模式，在贸易、金融、投资及政府职能等多方面促进新一轮改革，引领上海乃至中国经济的转型发展。随后，中央又相继于2014年12月批准天津、福建、广东作为第二批自由贸易试验区进行运行；2016年8月批准将辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西七省市确立为第三批自贸区的建设基地。这表明，上海自贸区顺应国内外经济形势的发展需要，正在成为引领当今中国自贸区的发展模式。

三、国内四大自贸区现状比较

2013年9月29日，作为我国首个自由贸易园区，中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）正式挂牌成立，占地面积28.78平方公里，后于2015年4月21日扩容（数据来源于中国（上海）自由贸易试验区官方网站）。2015年5月，以广东、天津、福建三地为依托的第二批中国自由贸易试验区挂牌成立，以上海自贸区试点内容为主体，结合地方特色，充实了各区的实验内容[10]。2016年8月，在学习并总结了现有自贸区建设成效的基础上，党中央、国务院决定在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西七省市设立第三批的自贸区，旨在对接更高标准的国际经贸规则，推动全面深化改革扩大开放。自此，我国自贸区的发展不仅着重长三角、珠三角和环渤海等东部发达地区，更是形成了陆海统筹、东西互济的全方位开放新格局[11]。

上海、天津、福建及广东四个自由贸易试验区挂牌成立之后，各级政府均将自贸区的发展纳入本地区的重点工作范围。上海自贸区的建立围绕面向世界、服务全国的战略要求和上海“四个中心”建设的战略任务，通过推进贸易发展方式转变，探索“负面清单”模式，深化金融领域开放，促进投融资便利化，发挥示范作用，拓展经济增长新空间。拥有毗邻京、冀的区位优势，天津自贸区把握多重机遇，贯彻京津冀协同发展区域发展战略，在政府引导与市场驱动的基础上，以金融创新为先导，以产业提升为载体，以体制改革为保障，建立三位一体的产融融合体系，为先进制造业等实体经济服务。以贸易企业为主要服务对象，天津自贸区突出并大力发展融资租赁等优势特色产业，其中发展离岸金融、外汇兑换、交易支付将作为创新探索的重中之重。广东作为改革开放的前沿，毗邻香港和澳门，旨在积极扩大服务业，尤其是高端金融服务，发展新型国际贸易方式，探索建设现代金融服务创新区，推进政府职能转变。各区根据自身不同的产业基础及营商环境，各有侧重。如前海主要发展金融创新，实现人民币国际化；横琴新区则面向澳门，发展定位于七大产业；南沙作为香港企业在广东的落脚点之一，航运物流业将成为其发展重头；白云机场以税收优惠为契机，发展物流中心。福建自贸区定位于对台经贸合作、着力于对台经济一体化，重点打造高端服务业，探索全方位开放模式，并与台湾自由经济示范区形成联动发展、相互辐射带动的健康发展。作为“海上丝绸之路”新载体，福建自贸区采取“一区三片”的管理模式，在经济特区的基础上，立足发展现代服务业等新型业态，探索全方位开放发展模式[11]。

虽然我国各个自贸区发展侧重点不同，但是也面临着一些共同的问题。在监管方面，“负面清单”的质量仍然不高，且存在隐性壁垒、真空状态；金融、贸易管制的放松也增加了非法套利的可能；区内立法缺失、争端解决以及协调统一等问题尚且有待进一步完善。在贸易、投融资领域，市场准入标准模糊，边境管理审批过严、程序烦琐，运输及通信等基础设施无法实现信息的可对称，以及金融市场不够完善、对外开放程度不高等问题，不仅降低了我国企业海外投融资能力，而且增加了经济活动的成本与风险。此外，随着金融领域的逐渐开放，如人民币资本项目基本开放，境外资金大量涌入很有可能会造成一定的金融风险，并在以自贸区为中心形成的经济圈甚至更广的范围内扩散。目前，还没有针对这些问题提出有效的解决办法。面对这些问题，各个自贸区在考虑自身发展重点的同时，也应该兼顾促进贸易自由化及便利化，改进“负面清单”，扩大开放程度，完善相关配套行政体系；加快金融市场改革，循序渐进合理推进资本市场开放并加大金融风险监管及防范措施；建立健全自贸区配套法律法规建设、完善监管及税收政策，进一步完善政府职能建设，优化办事流程，提高审批效率[12]。

通过对自由贸易园区起源、发展历程的梳理，我国自贸区前身的纵向分析以及现行自贸区的横向对比，并结合自贸区发展总体方案可以发现，中国自贸区的建设以制度政策创新为着力点，用开放促进新一轮改革，以各自战略定位为发展目标，在直接促进本地经济、金融、贸易、航运等方面快速发展的同时，通过地区辐射和产业集聚效应，必将会带动区域经济协同发展，是全球战略下中国应对新形势的重要举措。然而，风险与收益往往是相伴而生的，我国金融体系尚不完善，《方案》中要求的“风险可控”以及长期积累的官僚体系也为改革增加了不少协调成本与时间成本。根据我国自由贸易发展战略的导向，在“与国际接轨”思想的指导下，中国自贸区在推行改革开放的过程中，要结合国内和区内整体的发展水平与阶段有步骤地逐步推行，从易到难、由浅及深，既保证自贸区各项改革创新活动的顺利运转，又要前瞻性地防御各类风险，做到真正的“风险可控”[13]。

参考文献：

[1] 徐晨.FTA与FTZ[J].中国海关，2013，（2）.

[2] 国务院.中国（上海）自由贸易试验区总体方案[Z].2013-09-18.

[3] 周强，张洪元.入世后保税区的未来发展[J].中国检验检疫，2003，（3）.

[4] 商务部.商务部海关总署关于规范“自由贸易区”表述的函[Z].2008-05-09.

[5] 张娟.关于世界自由贸易区的若干问题研究[J].国际市场，2013，（4）

[6] 钟坚，罗海平.原生市场、转型市场与经济特区——兼论经济特区的性质[J].开放导报，2009，（1）.

[7] 徐现祥，陈小飞.经济特区：中国渐进式改革的起点[J].世界经济文汇，2008，（1）.

[8] 罗清和，许新华.经济特区转型与中国模式研究[J].中国经济特区研究，2014，（1）.

[9] 罗清和，潘道远.转型时期经济特区功能定位研究[J].改革与战略，2015，（9）.

[10] 汪涛，范温强.天津、广东、福建，领跑自贸区2.0版[J].中国远洋航务，2015，（1）.

[11] 郭芳，王红茹.从四个经济特区到四个自贸区[J].中国经济周刊，2014，（29）.

[12] 祝佳音.中国上海自贸区建设的进展问题及政策建议[J].吉林金融研究，2014，（9）.

[13] 王孝松，张国旺，周爱农.上海自贸区的运行基础、比较分析与发展前景[J].经济与管理研究，2014，（7）.

[责任编辑 陈丽敏]