浅析城中村相关方利益均衡对策

摘 要：随着市场经济发展，城市政府、开发商、集体经济组织和村民无形中成了城中村改造中的主要利益相关者。本文拟从利益相关者理论视角分析问题，探讨解决矛盾的对策建议。

关键词：城中村；相关方；利益均衡

随着我国城市化进程的加快，城市规模急剧扩张，越来越多的郊区被纳入城市，成为真正的“城中村”。可以说，“城中村”既是一种居住形态，更是一种社会形态。这些居民区是城市版图剧增的产物，在各个方面都难以与城市相媲，它的发展远远不及城市，也很难跟得上时代的步伐。因而，城中村在向城市进阶及与现代化城市糅合的过程中，存在诸多问题和矛盾。利益相关者方法主要用于分析解决冲突管理方面的问题。城中村改造涉及到政府、企业、社区等多方利益体，其中最为直接的利益体是集体和村民，这就注定了博弈关系和博弈行为的存在。基于利益相关者理论，分析矛盾、问题，探讨解决之道，以期实现“利益重构，创造多赢的城中村改造局面”。

一、明晰改造目标

均衡相关方利益的前提是要明晰改造的目标。唯此，才能真正协调好相关方的近期利益和长远利益。一是最终目标。“城中村”发展的根本方向实现各个方面的城市化，包括农村向城市转化、村民向市民转化、村落管理体制转变，它是一个综合的社会转变过程，需要相应的综合性、全方位的物质建设、制度建设、文化建设及社会精神文明建设。二是环境目标。根据“城中村”所在的空间区位，依据城市整体发展规划要求，结合自身区域空间资源的构成特点，设定不同的发展目标和发展定位，建立与环境保护要求相一致的价值体系，强调功能对接、强调协调与互动发展、强调最有效率的发展选择。三是社会目标。转变“城中村”的法制和管理体系，弥补在“城中村”地区的社会管理缺失，打破城乡二元管理体制的壁垒，使“城中村”经济文化活动及全面的社会管理整体的城市管理体系中，形成新的管理模和结构，加速其融入城市社会，构筑和谐的社会秩序。

二、创新制度设计

实现城乡一体化发展新格局破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局。一方面逐步将二元土地制度转变为一元体制。政府可以在不改变原有土地使用权归属的前提下，将土地合法引入市场流通，显化土地的价值，在不侵害农民利益的前提下，达到将现有的“城中村”土地进行合理利用的目的。国家出于公共利益，按照规划征收农民的承包地，但要在定义“公共利益”和“公平价格”两个前提下进行。概括起来就是要在集体土地转变为国有土地的基础上实行“放开产权，管住规划”。还要加快实现城乡户籍一体化的改革速度，完善社保机制，保障失地农民的利益，确保农民正常、快速、放心地融入城市社会体系。

三、科学制定政策

政策是政府管理社会中经常使用的有效工具之一，制定科学有效的政策，能够保障政府在其公共行政管理过程中减少工作失误。城中村改造的过程中，无论制定何项政策，都牵涉到政府、开发商、村民三者之间的利益建构，而政府、开发商、村民三者之间的利益博弈也自始至终存在于城中村改造的全过程。政府理应坚持公平、公正、公开原则，关注多数群体利益需求，在不同利益群体中寻求彼此都满意的平衡点。合理制定最高补偿额和最低补偿额，疏通好城中村改造各部门之间的关系，协调好经济效益和社会效益之间的关系，厘清城中村短期改造和长远发展之间的关系，最终实现三方共赢。

四、改善管理方式

加强政府在“城中村”改造过程中的法制化、民主化和公开化管理，做好改造的宣传工作，设立村民意见和建议采集部门，积极分析和解决村民关心的问题和对改造的看法。从而使村民能够真正了解对自己居住环境的改造情况，并参与到制定改造政策和改造办法中，体现其自身的主体地位，避免政府单方面强制执行的行为。政府积极加强自身的诚信和廉政建设，建立村民监督、举报机制，避免政府利益寻租行为。缓解村民对政府的不满和对改造的迷茫心理。政府要充分发挥主导作用，大力给予财政支持。城中村改造是为了城中村村民的利益，但一定要在村民自愿的前提下进行，一定要强调市场化运作。在市场经济条件下靠行政强制肯定是不行的，政府在制定有关政策的时候，切实考虑到如何统筹好国家、集体、村民、开发商各方面的利益。

五、实施动态监管

政府在对开发商提供充足的优惠政策的同时，应该“依法实施和监督城中村改造”，特别是对参与改造的开发商进行严加监管。对开发项目的管理，应当严格依照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国消防法》等相关法律进行，按照正规程序赢得建设、规划、消防、土地、房产等部门许可。市政府各相关部门要按照各自的职权范围，加大对违法项目地查处力度。对于违法占用集体土地进行房产开发的、违法销售房屋的行为，依法进行处理；对于违反城市总体规划、不符合城市土地利用规划，不符合消防和质量规范的建筑予以禁止和拆除；对于施工、设计、监理等单位违反规定承接、垫资违法工程的项目，按照有关法律法规进行处理。对于开发商改造过程中涉及村民利益的一切行动进行监管，避免损害村民利益的事件发生。

六、增进理解互信

开发商和政府要相互理解，充分考虑到村民的利益。开发商是社会经济人，他们遵循经济规律，以追求利润为根本目的，政府要理解开发商，要给他们一定的利润空间。开发商也要理解政府，要多关注一些政策、多关注一些法律，充分体会到城中村村民的困难。如果开发商参与城中村改造的每一个环节都是依照法律法规和当地规范性的文件来执行的，那么，开发商的法律风险或政策风险应该在可预见范围内，开发商与村民之间产生矛盾和问题的几率也会大大降低，这样就可以有效地缓解因城中村改造所带来社会矛盾及相应的经济损失。毕竟，政府是鼓励开发商参与城中村改造的，只要开发商愿意来，政府就会给予一切优惠政策。只有开发商和政府之间相互理解、相互支持，站在社会和人民的角度看问题，城中村改造才能达到共赢，城市才会更健康的发展。

七、保障村民利益

政府应该特殊保护村民利益，做到真正的为村民利益着想，切实维护村民利益，解决村民的后顾之忧。完善“城中村”改造中的土地征用制度，将土地征用纳入规范化的运作程序，在给村级集体产业和村民宅基地划出预留地后允许不改变土地使用权归属，将其余土地先征为国有。做好合理补偿和安置工作，提高补偿标准，政府应该将改造后的经济收益在满足自身经济收益的同时将大部分用于以满足村民生活需要。如果需要村民异地拆迁安置的，政府应做好村民的临时搬迁居住工作，并给予相应生活补助。以遵循法律规定和维护村民利益为前提，建立相应的宅基地面积核算办法，合理处理好改造后旧居与新宅的面积兑换问题。规范改造后的房屋出租管理，并制定相应的法律、法规，防止混乱出租屋经济再度出现。进行村集体资产的改制，实行股份制。在二元行政管理制度改变之后，原村集体资产仍属于原村集体经济组织所有，通过清产核资、设定股权、折股量化、分配到人，把原来的村集体资产转换成股份公司，村民享受股份分红，这样村民仍然享有集体经济带来的收益。政府在鼓励、支持村级集体股份企业的同时，拿出部分改造后土地的收益，建立健全城中村村民的就业免费培训机制，做好村民的再就业培训，提高他们的素质和技能。这样可以使村民在享有集体股份公司收益的同时，以打工或管理等各种形式参与集体企业的经营，并获得经济收入，从而合理地改变“城中村”村民在改造后的经济收入方式，帮助村民逐渐转变经济观念。建立健全改造后村民的社会保障制度。户籍管理制度改革之后，将农民纳入城市医疗，失业，养老等保障体系中。与此同时，还要考虑到改造后村民经济收入降低和生活转变带来的困难，从村级集体经济的资金积累中和政府改造的土地收益中抽出一部分资金对村民实行保障补贴，用于解决村民因改造带来的后顾之忧。

另外，政府对城中村改造后精神文明建设应该加以引导。一是成立以居委会为核心的社区，充分发挥居委会的管理功能和服务功能。二是针对城市新型市民的需求，积极开展喜闻乐见、生动活泼的群体性文体活动，愉悦市民生活。三是将先进理念和优秀文化传递给城中村新型市民，提高市民素质，改善市民生活水平金额生成环境，使其更快地融入到城市生活中，从而促进地方经济协调快速发展。

参考文献：

[1] 张宇、欧名豪、蔡玉军：《整村统筹——解决城中村土地利用和发展问题的一个探索》，《城市规划》，2015年第2期.

[2] 陈雨：《浅析城中村改造中地方政府的作用》，《经济研究导刊》，2016年第6期.

作者简介：刘俊杰（1961-），男，中共河南省直机关党校马列教研室主任，副教授，主要从事科学社会主义的教学与研究。