美国环境非政府组织管理模式探析

刘 婷 朱鑫鑫

(中国-东盟环境保护合作中心，北京 100035)



美国环境非政府组织管理模式探析

刘 婷 朱鑫鑫

(中国-东盟环境保护合作中心，北京 100035)

美国非政府组织众多，主要依靠《非营利法人示范法》和《联邦税法典》(IRC)对其进行规制，并通过《外国代理人注册法》管理外国非政府组织。美国环境保护领域的非政府组织具有人员队伍专业化、组织机构国际化、资金渠道多样化、业务领域差异化、活动形式多样化等特征。美国环境非政府组织主要通过影响立法进程与社会舆论发挥重要作用，同时也在环境诉讼、与利益集团关系方面面临诸多挑战。

环境非政府组织；管理模式；环境诉讼

1 美国对非政府组织的管理框架

美国非政府组织共有大约150万个，工作范围包括外交政策、选举、环保、妇女权利、经济发展等多领域，其资金来源包括(美国或外国)私人捐助、私人营利企业、慈善基金会，或者联邦、州或地方政府赠款，资金来源也可以是外国政府。美国法律不禁止非政府组织从国外获得资助，无论这一资助是来自政府还是非政府。

美国联邦政府没有单独的非政府组织管理法。从20世纪初开始，美国政府主要依据《非营利法人示范法》和《联邦税法典》(IRC)对非政府组织进行规制。对于在其他国家注册的非政府组织在美国开展工作，美国主要通过《外国代理人注册法》加以管理。

1.1 联邦与地方的《非营利法人示范法》

美国联邦和州层面关于非政府组织的管理规定经历了漫长的发展历程。在联邦层面，美国《非营利法人示范法》先后经历了1957年、1964年、1987年三次修订，《联邦税法典》中有关慈善组织免税资格的条件也做出了相应调整，开始对不同的非营利组织、同一非营利组织的不同行为区分对待。

在州层面，纽约州于1970年颁布实施《非营利法人法》，并于2013年制定最新的修订案。该修订案目的是简化非政府组织管理中的繁杂程序并鼓励纽约州非营利组织与其他州组织开展合作。

美国非政府组织法人注册较为宽松。非政府组织的建立和运营都在公民基本权利范围之内，政府无权干涉。非政府组织如申请政府资金支持和优惠条件，则需提交关于机构名称、活动目标、运营宗旨等文件。

1.2 美国联邦税法典501(c)(3)条款

美国非政府组织可享有联邦和州给予的免税资格，这一法律地位使非政府组织更容易按照非营利组织的方式运作。希望从美国联邦政府获得免税资格的非政府组织应向国税局(Internal Revenue Service)提出申请。《联邦税法典》中列出了多种类别的可享受免税待遇的非政府组织，并根据非政府组织类别和从事活动类型规定出各类优惠待遇。

(1)法律界定明确与信息公开透明。美国对非政府组织的管理通常依靠法律，即要求这些组织通过向政府递交有关资金、活动和领导层等方面的信息，定期将组织运作情况公诸于众。

(2)免税资格认定。根据美国联邦税法典501(c)(3)条款，美国非政府组织有申请获得免税资格的特权。非政府组织只需向税务部门提交相关的免税申请资格表，在通过政府机构的相关组织测试和运营测试之后即可享受相关税收优惠政策。

(3)监督管理。美国联邦政府以税收为重点对非政府组织进行监管，主要是防止其有欺骗行为，骗取免税资格或公众捐赠。监督主要由国税局完成，分为三种方式：一是对非政府组织的年度报告进行监督，二是审计监督，三是通过评估对违规的非政府组织进行处罚。

1.3 《外国代理人注册法》

美国境内有诸多外国注册的非政府组织，这些组织可填写简单表格在美国注册成为非营利组织。外国注册组织可自由举行会议和印刷出版刊物，不需向美国联邦政府其他部门汇报，但需登记注册并申报税务。

(1)登记注册管理。外国组织在美国任何州开始运作之前，必须申请开展业务的许可证。《外国代理人注册法》要求外国主体的代理在某些情况下定期公布他们与其所代理的外国主体的关系和活动以及支持这些活动的收支。

(2)涵盖范围。《外国代理人注册法》涵盖所有“人”，包括个人、公司和社团。该法案还为部分非政府组织的活动免除了注册要求，如某些以医疗救助为目的的募捐或征集“食品和衣物解除人道患难”的活动组织。

2 美国环境非政府组织的主要特征

美国环境非政府组织除了具备非政府组织共有的独立性、公益性、非政府性、非营利性、志愿参与性、组织性和合法性等特征之外，还形成了其独有的特点：

2.1 人员队伍专业化

在各非政府组织的决策系统中，不仅有科学素养极高的环境领域研究人员和专家，还吸纳了政府前首脑、现任或往届政治领袖、公司或社会团里骨干、私人投资者、科学家、经济学家、律师、银行家和慈善家等其他各领域专家及有影响力的人物，以董事会、理事会或顾问委员会的形式参与非政府组织管理，为机构的发展、工作的开展、项目的实施提供建议和意见，确保了决策的科学性和广泛性，也进一步凝聚了资源，扩大了影响力。

2.2 组织机构国际化

美国环境非政府组织积极布局全球，在各国或地区设立办公室或联络处，开拓业务范围和领域，为工作开展和项目实施提供便利条件，具体见表1。美国环境非政府组织通过设置海外办公室或联络处，不仅有利于提高工作和项目执行的有效性，降低运行成本，还有利于拓展合作伙伴关系，深入了解当地的需求，深化机构目标与当地政策的融合，为维护美国国家和企业利益服务。

2.3 资金渠道多元化

美国环境非政府组织筹资渠道主要来源于政府部门、公共机构、公司及个人捐赠、信托基金、投资收入、会员会费以及出版等其他收入，见表2。虽然各渠道所占比重不尽相同，但多渠道的组合保证了资金来源的稳定性，有利于机构的长效发展。实践证明，各非政府组织筹集的资金大部分用于项目的实施和机构自身的发展，为非政府组织充分发挥其作用提供了重要的保障。

表1 部分美国环境非政府组织业务覆盖范围与人员数量情况

表2 部分美国环境非政府组织资金来源渠道

2.4 业务领域差异化

虽然多数美国环境非政府组织对气候变化等问题表现出了共同关注，但在其他环境合作领域，还是呈现出较大差异，见表3。各机构在政策制定、科学研究和项目实施等方面的侧重点也不同，这使得美国环境非政府组织的发展呈现出百花齐放的局面，为多角度解决环境与发展问题提供了支持。

表3 部分美国环境非政府组织主要业务领域及优劣势

2.5 活动形式多样化

美国环境非政府组织发挥各自专业优势，或培育合作伙伴，或协助政府制定环境政策，或为企业提供技术支持服务，或开展联合研究推动项目示范，采用多种形式与政府部门、研究机构、公司企业和公众保持着良好互动。

3 美国环境非政府组织影响政府决策主要方式

美国环境非政府组织影响政府环境政策的方式主要有：一是通过咨询、游说、诉讼等方式影响立法进程，二是通过与企业合作开展环境主题研究，三是在社会开展环境理念宣传倡议活动。

图1 美国政策制定过程中非政府组织的影响方式

3.1 影响立法进程

美国环境非政府组织主要通过提供咨询、国会院外游说活动和诉讼等直接对政府政策制定过程产生影响。

(1)方式一：专家咨询。美国“旋转门”机制为环境非政府组织专家参与政策制定提供了机会。环境非政府组织的工作人员往往是环境保护领域的专家学者，其发布的研究报告对于政府环境政策制定具有重要借鉴作用。因此，在政府环境政策制定过程中，环境非政府组织专家往往是相关政府环境政策制定委员会成员。

美国自然资源保护协会(NRDC)专家曾多次担当总统咨询顾问或国会环境问题委员会委员。2010年，美国总统奥巴马任命NRDC时任主席弗朗西斯·贝内克为英国石油公司海上溢油及海上钻井事件全国委员会主席，NRDC因此在这一问题上起到了主导作用。

(2)方式二：院外游说。院外游说是美国利益集团影响国会立法的主要方式。环境非政府组织也通过院外游说的方式影响美国国会和各州议会的立法行动。例如，美国自然资源保护协会创始人约翰·亚当斯、约翰·布莱森等在1970年通过提交专家咨询意见及参与国会听证会方式推动了《清洁空气法》制定，《清洁空气法》在参议院以73对0全票通过。

(3)方式三：法律诉讼。美国环境公益诉讼具有较强的可操作性，非政府组织在美国环境公益诉讼中处于主动地位。根据美国环境法规定，任何公民有权对任何被指控违反《清洁空气法》等相关法律的人(包括排污者和行政机关)提起诉讼。作为美国重要的环境非政府组织，美国自然资源保护协会通过多次环境公益诉讼推动了美国国内环境政策体系的制定和完善。1983年，美国自然资源保护协会赢得了对美国能源部的诉讼，迫使其按照环境法规定清除核武器设施中的放射性及有毒物质，引发了美国历史上最大规模的环境清理行动；2009年，通过诉讼禁止了美国在阿拉斯加州楚科奇海进行的石油钻井行为。

3.2 影响社会舆论

美国环境非政府组织通过游行示威、大众传媒、研究报告等形式宣传其理念和成果，从而可以通过社会运动、环境倡议或最佳实践等形式影响政府对环境问题的看法。

(1)方式一：游行示威。面对一些政府不愿意主动承担的环境问题，美国环境非政府组织往往会通过组织游行示威等社会运动的形式表达其诉求并借助公众舆论支持向政府施压。在应对气候变化问题上，美国环境非政府组织便举行了众多游行示威活动。2014年9月21日，联合国气候峰会召开前夕，美国环保组织350.org2在纽约组织“人类气候游行(PCM)”倡议国际社会采取行动应对气候变化。此次游行共有三十多万人、1500多个组织等参与其中，是历史上最大的气候游行。

(2)方式二：大众传媒。大众传媒是环境非政府组织向政府施压的另一主要手段。美国环境非政府组织积极在各大主流媒体发表文章并就相关问题接受采访从而引起公众注意。随着自媒体发展，美国环境非政府组织更多地通过组织的网站和社交媒体发起环境保护倡议。美国奥巴马政府曾考虑在墨西哥湾建设更多的页岩气井，绿色和平(美国)在其网站上发起倡议活动，号召网民通过社交媒体呼吁总统停止修建更多近海钻井(活动名称为：“告诉奥巴马总统不能建设新的近海钻井了！”)。

(3)方式三：研究报告。环境非政府组织因其在相关环境问题上的专业性而得到社会关注。环境组织的研究成果影响政策的方式主要有三种：一是以专家咨询方式将成果引入政府政策，二是通过与企业合作推进相关研究成果的产业化以形成优秀实践案例，三是通过其有说服力的研究报告得到公众认可引发社会舆论。

4 美国环境非政府组织面临的挑战

美国环境非政府组织在影响政府政策制定的过程中，特别是对政府的诉讼案件和与其他利益集团的对抗中往往处于弱势，在参与政策制定的过程中也面临诸多挑战与阻碍。

诉讼处于弱势。环境非政府组织在环境公益诉讼案件中虽然具有诉讼主体地位，但是与政府、企业等诉讼对象相比仍处于弱势。因此，目前为止胜诉的环境公益案件多为大型环境非政府组织联合体或与相关城市政府和企业联合发起的环境诉讼。规模较小的组织提起诉讼的案例较少。

与利益集团抗争。环境非政府组织所面临的抗争对象往往是石油、煤炭、汽车等高耗能、高排放的大企业，与之相比，无论是在院外游说还是诉讼案件中非政府组织的优势都较小。因参与组织2014年的“人类气候游行(PCM)”，350.org、绿色和平(美国)等几大环境非政府组织收到13个国会议员的来信，被指责侵害了埃克森美孚公司的企业权利。

[1]张新华，陈婷.中美环保NGO发展比较及对中国的启示.[J].环境科学与管理，2011，36(8)：5-12.

[2]Jullan Lee，Kigali.Comparing NGO Influence in the EU and the U.S.[R].CASIN.

[3]蒋惠琴.环境非政府组织：公众参与环境保护的有效形式.[J].非营利组织研究，2008，10(239)：17-20.

[4]宋艳华.分析美国历史环境保护中的非政府组织[J].黑龙江史志，2015，13：378.

Analysis on Organizational Mode of ENGOs in USA

LIU Ting ZHU Xinxin

(China-ASEAN Environmental Cooperation Center，Beijing 100035，China)

The USA regulate non-governmental organizations by RMNCA and IRC，and non-USA NGOs by Foreign Agents Registration Act.Environmental NGOs in USA have characters like professionalization of staff，internationalization of organization，diversification of capital sources，differentiation of areas，and diversification of activities etc.Environmental NGOs in USA are playing important role in law-making process and affecting public opinion.However，they also face challenges in environmental litigation and relations with interest groups.

ENGO；government characters；Environmental litigation

刘婷，工程师，工程硕士，研究领域为生态环保合作与信息平台建设、“一带一路”环保人才队伍建设等

朱鑫鑫，助理工程师，研究领域为国际关系及区域环境问题研究等

X21

A

1673-288X(2016)06-0147-04

引用文献格式：刘 婷 等.美国环境非政府组织管理模式探析[J].环境与可持续发展，2016，41(6)：147-150.