水库建设征地移民安置的研究与应用

柴 立，姜仁贵,解建仓,朱记伟

(西安理工大学 西北旱区生态水利工程国家重点实验室，陕西 西安 710048)



·环境科学·

水库建设征地移民安置的研究与应用

柴 立，姜仁贵,解建仓,朱记伟

(西安理工大学 西北旱区生态水利工程国家重点实验室，陕西 西安 710048)

通过对水利工程建设征地补偿与移民安置指导性文件《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的解读，为水库建设征地补偿和移民安置提供科学依据。遵循条例规定,设计了水库建设征地移民安置工作流程,进行移民实物指标调查与环境容量计算,并应用到具体移民工程中。以陕西省引汉济渭调水工程第二水源地三河口水库建设征地移民安置为例,分别从移民实物指标调查与校核、水库建设征地、移民安置规划和移民安置辅助信息系统3个方面对三河口水库建设征地移民安置进行全过程分析与集成应用。文中设计的水库建设征地移民安置工作流程实现了移民全过程管理,试点的成功经验可为同类工程提供参考。

引汉济渭调水工程;移民安置;建设征地;工作流程;三河口水库

水库建设征地移民安置是水库开工建设的前提,直接关系到移民利益和工程能否顺利进行。国务院1991年颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》,并于2006年进行修订重新颁布实施(简称《新条例》),《新条例》作为当前大型水利水电工程征地补偿与移民安置指导性条文法规,为建设征地补偿、移民安置规划与实施,移民后扶持等提供科学依据[1]。水利部最新印发的《大中型水利水电工程移民安置验收管理暂行办法》中明确规定移民安置验收是工程验收的前置条件,由此可见,移民安置是工程不可或缺的重要组成部分。文献[2]系统研究了水库移民安置理论及移民安置管理工作,并总结了三峡、小浪底及飞来峡等工程实施经验。石伯勋[3]和包广静[4]等分别对三峡工程和怒江水电移民进行研究。姜仁贵[5-6]等对移民安置中水土资源配置与生态补偿进行分析,设计并开发了面向水库移民的信息管理系统,提供辅助决策支持服务。现有文献主要集中在对水库移民安置中某个环节或关键问题进行研究,本文试图在《新条例》指导下对水库建设征地移民安置全过程进行探讨,并应用到实际工程当中,以期为同类工程提供一套可行的实施方案。

1 研究区域与方法

1.1 研究区域

陕西省引汉济渭调水工程为陕西省内南水北调I等工程,由黄金峡水利枢纽、三河口水利枢纽和秦岭隧道三大骨干工程组成。该工程通过从水资源丰沛的陕南汉江流域调水至关中的渭河流域,以此化解关中地区水资源供需矛盾,改善渭河流域的生态环境,同时减少关中地区从黄河取水量,为陕北能源化工基地置换出重要的黄河干流用水指标,对缓解陕西省内水资源总量不足和南北分布不均,优化水资源配置意义重大[6],本文研究区域如图1所示,其中虚线框内范围为三河口水库所在地。

图1 研究区域概化图Fig.1 Generalized figure of research area

工程建设占地和水库淹没与淹没影响所产生的征地与移民安置工作作为引汉济渭调水工程的重要组成部分,是一项复杂的系统工程,建设征地补偿和移民安置工作能否顺利实施直接关系到工程能够顺利进行以及移民搬迁安置区的长期稳定与发展。引汉济渭调水工程移民主要分为工程建设占地移民和水库淹没与淹没影响移民,涉及到3个市4个县,分别为西安市周至县,汉中市洋县和佛坪县以及安康市宁陕县,其中水库移民占工程移民的绝大多数,逾1万人,主要因水库淹没和淹没影响所致[5]。本文在前期开展的三河口水库552m以下高程移民安置试点工作共207户移民实物指标调查及移民安置工作基础上,以三河口水库建设征地移民安置为应用实例开展研究,为三河口水库工程建设的顺利进行奠定基础,为引汉济渭调水工程的后续移民工作提供参考。

1.2 研究方法

1.2.1 理论基础 水库建设征地补偿移民安置在某种程度上决定了工程的成败与移民搬迁安置区的繁荣与发展,科学的建设征地移民安置理论是移民工作取得成效的保证[4]。从移民、政府管理、移民安置周期以及移民安置方式等不同视角分析都有相应的移民安置理论[2],但由于工程的地域性和时效性,使得在具体工程实践中难以遵照统一的理论对其进行分析。当前水库建设征地移民安置在具体实施过程中以《新条例》为指导性文件,从条例的适应性、原则,到移民安置规划、征地补偿、移民安置实施和后期扶持,到国家的监督管理职能和违反条例规定应承担的法律责任,为水库建设征地移民安置提供全过程理论指导。《新条例》内容包括八章共63条,在《旧条例》基础上进一步明确了大型水利水电工程建设征地补偿和移民安置的管理体制、工作流程、征地补偿和移民安置资金使用与管理、移民安置方式、后期扶持以及监督管理等内容,为规范建设征地移民安置的程序,提高移民安置的法律地位,保障移民合法权益和社会长期发展稳定提供科学依据[1]。

《新条例》强调在建设征地补偿和移民安置中移民的重要性,以人为本,在满足移民生存和发展需求的同时实现自然、社会与生态的可持续发展。在移民安置规划部分明确规定了移民安置规划大纲和移民安置规划编制的法律主体,编制的依据,内容,原则与要求。建立完善的水库移民安置后期扶持制度,通过经批准的移民后期扶持规划使用移民后期扶持资金,对水库移民后期扶持具体实施形式提出了要求,最终实现工程移民区与安置区互惠互利与共同发展的目标。由国家对建设征地移民安置实行全过程监督、管理与评估,规定了各级政府及相关职能部门的具体监督管理职责,对违反条例规定的各级部门和个人行为、处罚措施做了详细的规定与说明,以此强化移民安置规划在整个水库移民安置工作中的法律地位,通过法律的形式规范移民涉及的各方主体行为[1]。下文在水库建设征地移民安置工作流程的设计、移民安置实物指标调查与环境容量计算以及应用实例分析中,紧紧围绕《新条例》规定,结合具体工程实际情况,为移民工作提供全过程理论指导。

1.2.2 水库建设征地移民安置工作流程 按照《新条例》规定[1],在水库建设征地移民安置具体实施过程中,先由项目法人委托设计单位编制《项目建议书》,经政府相关部门审批后报国家发改委批复,根据《新条例》规定:工程在开工前项目法人需要根据经审核通过的移民安置规划与移民工程所辖区域政府签订移民安置协议。在《项目建议书》报批过程中,同时对库区淹没影响实物指标进行摸底调查,为此工程所在地人民政府公开发布《停建令》,以禁止在水库工程建设占地区域和水库淹没及淹没影响区域内新增建设项目和迁入人口。经政府相关部门审批通过的移民安置规划是建设政府补偿和移民安置实施的依据,移民区与安置区地方人民政府以此进行建设政府补偿和移民安置,直至完成移民安置的所有任务。移民后期扶持根据政府相关部门审批的水库移民后期扶持规划由地方人民政府具体操作,主要包括资金直接拨付和项目扶持两种方式。水库建设征地移民安置工作流程如图2所示。

图2 水库建设征地移民安置工作流程Fig.2 Reservoir construction land acquisition and resettlement work process

1.2.3 水库建设征地移民安置实施方案 遵循《新条例》和图2中设计工作流程,由设计单位编制实物指标调查细则,经省移民管理机构审查通过后,连同水库所在地方政府及相关单位,水库工程建设占地、水库淹没及淹没影响乡镇、村组共同成立联合调查组,对水库建设占地、水库淹没及淹没影响区域实物指标进行摸底调查,调查成果经三榜公示后,联合调查组对该成果进行确定,以此作为移民安置规划编制的依据。移民安置规划大纲和移民安置规划的编制严格按照《新条例》规定,先根据前期实物指标调查成果明确水库移民安置任务和目标,采用实地问卷调查的方式对移民生活生产现状和移民安置意愿进行调查、统计与分析,在征得移民区和安置区地方政府同意的前提下确定工程建设占地、水库淹没和淹没影响建设征地范围和移民安置方案,确定移民安置标准和移民安置方式等具体内容。按照移民安置区经济社会发展现状和移民安置意愿,结合移民实物指标调查成果,采用定性与定量、理论与实际相结合的方法计算移民安置区环境容量,计算得到移民安置点可调剂耕地,结合移民安置点的自然、地理和社会环境确定各安置点可接纳的安置人口,拟定移民安置规划,指导移民安置实施。

2 应用实例

遵循《新条例》规定,按照上文设计的水库建设征地移民安置工作流程,移民实物指标调查和环境容量计算思路,以陕西省引汉济渭调水工程中第二水源地三河口水库工程建设征地移民安置为例,对其进行移民安置全过程分析,总结经验,为后续及其他工程建设征地移民安置提供参考。

2.1 移民实物指标调查与校核

水库移民实物指标调查是水库建设征地补偿和移民安置的基础,根据工程施工总布置图和水库淹没高程可以确定水库工程建设占地范围和水库淹没及淹没影响区域,省人民政府公布的禁建令中对建设征地范围有明确规定。联合调查组按照由设计单位设计、政府移民管理机构审批通过的调查细则对库区进行移民实物指标调查,调查起始时间以禁建令公布的时间为准。移民实物指标调查主要涉及水库现状、专项迁建、集镇迁移及水库淹没与淹没影响范围内各项指标等内容[7],其中,农村集体财产包括集体权属下的共有财产,农村调查内容主要为人口、耕地、房屋及附属建筑物等,集镇、企事业单位调查主要包括基本概况、人员组成与财产等,水电设施、交通设施、文物及广电设施等专项设施的调查,联合调查组深入移民户进行调查,经各相关行为主体签字确定,确认无误后进行造册登记。

水库移民实物指标调查完成后,联合调查组采用三榜公示的方式对移民的淹没人口及其财产等调查成果进行校核,公示结束后由联合调查组对水库移民实物指标最终成果进行盖章认可,地方人民政府发布公函对该成果进行确认,移民实物指标调查成果是建设征地补偿以及移民安置的依据。

2.2 水库建设征地移民安置规划

水库建设征地移民安置规划包括农村移民安置、集镇与企事业单位迁建、专项设施处理、库底清理及工程建设的临时占地复垦等内容。通过计算规划水平年的移民安置人口，明确生产安置和搬迁安置任务,对移民现状生活、生产水平进行分析，预测规划水平年生活生产水平,从而制定移民生产安置和搬迁安置标准。采取调查问卷的形式对移民的安置意愿以及安置区居民对土地调剂和接纳移民的态度进行统计分析,确定移民安置的方式与初步安置去向,对初拟安置区进行环境容量计算,确认安置区是否有足够的土地和生活、生产设施进行移民生产安置。在移民安置方式和安置区确定之后,设计单位根据移民实物指标调查成果、移民安置意愿以及初步拟定的安置区环境容量制定移民安置规划,项目法人依据经审批通过的移民安置规划与地方政府及相关部门签订移民安置任务。

以三河口水库移民为例[7],问卷调查结果显示,库区家庭收入为非农的仅为15%,安置意愿显示绝大部分家庭选择在本县调剂土地安置,结合《新条例》中对农村移民安置坚持以农业生产安置为主的原则,库区采取农业安置为主,其他安置方式相结合的安置方式。通过对建设征地和安置点所涉及到区域内土地的调整,在保持不低于现有人均耕地面积和人均纯收入条件前提下,计算得到可供周转的耕地足够容纳因淹没或淹没影响所产生的农村生产安置人口,经过对安置区环境容量计算和各部门协商确定最终选择宁陕县的4个乡镇和佛坪县的6个乡镇作为三河口水库移民的安置区对移民进行安置[5]。

2.3 移民安置辅助信息系统

水库移民尤其是偏远山区,移民实物指标的采集面临诸多困难,海量移民数据的管理与集成应用更是需要解决的瓶颈问题,这些问题直接制约着建设征地移民安置工作的顺利实施。三河口水库淹没区域所在地宁陕县属于全国贫困地区,佛坪县为“熊猫之乡”,经济与生态的限制因素明显,为了保证水库建设征地移民安置工作的高效进行,将现代信息技术引入到移民工作当中,为移民工作全过程管理提供技术支撑。设计并开发面向三河口水库的移民安置辅助信息系统,加快移民实物指标的调查速度,提高数据的准确率和精度,为移民安置实施奠定坚实基础。该系统以三维地理信息系统为基础平台,采用组件式软件开发技术,在移民实物指标及相关数据集成的基础上,将水库建设征地移民安置不同应用视为不同功能模块分别进行建模与开发,通过基础平台提供的开放应用接口实现不同功能模块的有机整合,实现对移民数据的高效采集处理、统计分析与集成应用,为水库建设征地移民安置提供辅助决策服务,系统结构见图3。

图3 系统结构图Fig.3 System framework

如图3所示，系统底层为GIS，RS和GPS(3S)技术的综合集成应用,在此基础上开发了面向水库建设征地移民安置“前期-实施-后期”全过程的移民业务应用,其中,前期主要包括建设征地与淹没范围的确定、库区地质条件解译、移民实物指标采集、库区网络地图服务以及移民数据统计分析服务,实施过程中系统主要应用到移民安置区优选、移民安置空间分析、移民财产统计服务、移民补偿辅助服务以及移民进展空间关联分析等,在移民安置后期,系统主要包括移民家庭信息和补偿信息的查询、移民后期扶持跟踪、库区实时预警服务以及移民区三维浏览等功能。移民安置辅助信息系统在移民安置中具体应用可参考文献[6]。

3 结 论

移民工作成效直接关系到水利水电工程是否能够顺利开工及库区长期稳定与发展,移民涉及到多方面的工作,具体工作的开展需要因地制宜、因时制宜。本文以大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例(《新条例》)为理论依据,设计了水库建设征地移民安置工作流程,结合陕西省引汉济渭调水工程三河口水库建设征地移民安置实际情况开展实例研究,重点分析了水库建设征地实物指标调查与校核、水库建设征地移民安置规划以及移民安置辅助信息系统等内容,在陕西省引汉济渭调水工程及其他类似工程移民工作中具有较好的应用推广价值。

[1] 张穹,矫勇,周英.大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例释义[M].北京:中国水利水电出版社, 2007:81-85,162-174.

[2] 姚凯文.水库移民安置研究[M].北京:中国水利水电出版社, 2008:19-24.

[3] 石伯勋,尹忠武,王迪友.三峡工程移民安置规划与实践[J].中国工程科学,2011,13(7):123-128.

[4] 包广静.怒江水电移民生态环境影响研究[J].水力发电学报,2010,29(5):120-124.

[5] 姜仁贵,解建仓,汪妮,等.水库移民安置中水土资源优化配置与生态补偿[J].水土保持学报, 2012,26(2):229-233.

[6] 姜仁贵,解建仓,李建勋,等.基于WorldWind的移民信息管理系统设计与应用[J].计算机应用, 2011,31(7):2001-2003.

(编 辑 徐象平)

Research and application on reservoir construction land acquisition and resettlement

CHAI Li， JIANG Rengui, XIE Jiancang, ZHU Jiwei

(State Key Laboratory Base of Eco-hydraulic in Arid Area, Xi′an University of Technology, Xi′an 710048， China)

To provide scientific evidence for reservoir construction land acquisition and resettlement by analyzing programmatic documents for land acquisition and resettlement named ‘Regulations on Land Requisition Compensation and Resettlement for Construction of Large and Medium-sized Water Conservancy and Hydropower Projects′. According to the regulation, reservoir construction land acquisition and resettlement work process was designed, immigration physical indicators survey and environment capacity calculation were done. Taking Sanhekou Reservoir in Shaanxi Hanjiang to Weihe water transfer project for an example, analysis and integrated application for land requisition and resettlement of Sanhekou water control project were proposed from three aspects, including investigating and checking of immigrant material indexes, key points for resettlement implementation and auxiliary immigration information system. Reservoir construction land acquisition and resettlement work process designed in the paper is the whole process of the immigrant project management, the successful experience of the pilot area could provide reference for the similar projects.

Hanjiang to Weihe water transfer project; resettlement; land requisition; work process; Sanhekou reservoir

2015-11-30

国家自然科学基金资助项目(51509201)；中国博士后科学基金资助项目(2016M590964)；陕西省高校科协青年人才托举计划基金资助项目(20160217)

柴立，男，陕西商洛人，博士生，从事水资源系统工程研究。

姜仁贵，男，江西玉山人，博士，从事工程管理与决策支持研究。

TV68

A

10.16152/j.cnki.xdxbzr.2016-05-025