浙江滩涂围垦中长期发展对策研究

郑 城

(浙江省水资源管理中心，浙江 杭州 310012)



浙江滩涂围垦中长期发展对策研究

郑 城

(浙江省水资源管理中心，浙江 杭州 310012)

浙江省的滩涂资源占全国滩涂资源总量的13%左右，基本处于动态相对稳定状态，但也存在项目推进难、生态环境恶化、泥沙来源减少等问题，通过剖析省内经济社会发展、城镇化率、海洋经济发展战略及岸线保护与开发利用对滩涂围垦的需求，提出浙江省滩涂围垦中长期发展中，应主要以扩连岛、人工海湾、潮下带围垦、滩涂湿地再造围垦及高产能围垦为主.

浙江；滩涂围垦；中长期发展

1 现状与问题

1.1 滩涂围垦现状

从纯学术观点来看，狭义的滩涂就是指潮间带[1].滩涂，特别是河口和淤泥质海岸的潮滩，有着规模很大的潜在的土地资源[2].我国开发利用滩涂已有2 000多年历史，各地都有适合于当地环境条件的开发利用滩涂的经验[3].针对浙江省经济转型升级过程中出现的发展空间有限、土地供需矛盾突出等问题，加快滩涂资源开发利用节奏，大力发展

海洋经济，着力拓展发展空间、提升发展质量，有力地促进国民经济与社会的可持续发展.“十二五”期间浙江省滩涂围垦发展的高峰期，年均圈围约70 km2.根据2004年滩涂资源调查的结果(不考虑滩涂淤涨)，2011年以后浙江省理论深度基准面以上可开发利用的滩涂资源面积仍有约1 882.7 km2.浙江省的滩涂资源占全国滩涂资源总量的13%左右，基本处于动态相对稳定状态[4].“十二五”期间浙江省分年度围垦建设及投资(见表1)，浙江省滩涂资源分布情况(见表2).

表1 “十二五”期间全省分年度围垦建设及投资统计表

表2 浙江省沿海滩涂资源分布

注：表中已围面积为1950—2010年底统计数据，滩涂资源为2004年滩涂资源扣除新完成圈围面积和在建项目.

1.2 面临主要问题

(1)项目推进困难

围垦项目涉海审批日趋严格，项目前期工作进展缓慢.石料、征地、政策处理等建设成本逐年增大，融资难度不断增加.另外，养殖废水已成为近海海域的重要污染源[5].

(2)生态环境影响

围垦区种植过度和城镇建设、工矿企业污染物任意排放等问题时有发生，造成部分垦区开发利用受限，近岸滩涂环境质量恶化.

(3)泥沙来源减少

浙江沿海泥沙来源于长江，三峡工程建成后，来沙量持续减少，比20世纪90年代初期减少约2/3.长江口泥沙直接输移扩散进入浙江海域的泥沙量(见图1).

图1 长江口泥沙直接输移扩散进入浙江海域的泥沙量

2 形势与需求

根据十八大报告中提出的“两个一百年”的奋斗目标，浙江作为“走在全国前列”的沿海经济发达省份，必须做到高水平全面建成小康社会，努力实现综合实力更强、城乡区域更协调、生态环境更优美、人民生活更幸福、治理体系更完善.高水平小康社会跟现代化的实现，势必要求我省坚定不移打好转型升级系列组合拳，推进具有浙江特色的滩涂围垦新发展.

2.1 经济社会发展对滩涂围垦的需求

在未来的30～40年间，我省单位建设用地GDP提高有限，根据发展规划，未来5年GDP增速至少达到6.5%，由此推测，未来的30～40年间，我国的GDP将继续保持中高速增长，我省要完成这个GDP的最低增长目标，势必要求我省通过滩涂围垦，增加土地供应量来满足我省农业、工业、交通、养殖及城镇、港口建设、海洋经济发展对土地资源的需求.

2.2 城镇化率对滩涂围垦的需求

浙江省2014年末城镇化率为64.87%.从国际经验看，按照美国经济学家钱纳里的世界发展模型，一国的工业化率达到30%时，城镇化率可以到60%，工业化率达到40%时，城镇化率一般在75%以上.目前我省工业化率已达到40%，但城镇化率才65%.这种城镇化与工业化水平差距，表明我省城镇化的发展空间依然很大，势必要求通过滩涂围垦，缓解城镇化率对城市土地需求的矛盾.

2.3 海洋经济发展战略对滩涂围垦的需求

2010年浙江省省委省政府启动了新一轮浙江沿海经济带的发展和建设，构建现代海洋产业体系，加快建设全国海洋经济发展示范区，将成为浙江未来发展新的重要增长点.站在海洋经济发展最前沿的浙江，更要以海洋经济发展试点省份进入国家发展战略为契机，实现浙江经济的可持续发展.势必要求该省通过滩涂围垦，力争到2020年，在全省范围内基本建成一批集产业、科技、人才于一体的产业集聚区.

2.4 岸线保护与开发利用对滩涂围垦的需求

浙江省虽有长达约6 700 km的海岸线，但目前超过40%的海岸线已被开发利用，其中2 200 km大陆岸线的实际利用率已超过60%.目前全省大陆自然岸线保有率仅为35.5%，特别是全长1 427 km的人工岸线已基本用完，按《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)中，到2020年，自然岸线保有率不低于35%(不包括海岛岸线)的要求，从直接可利用的角度而言，浙江省大陆岸线已近用罄，势必要求通过滩涂围垦，包括离岸式围垦，再造人工岸线，以满足我省国民经济社会发展要求.

3 发展的对策研究

3.1 发展愿景

依据浙江省独有的自然资源和环境条件，坚持以自然属性为主，同时兼顾社会属性，考虑社会发展的需要，实现我省滩涂资源的可持续利用，充分发挥滩涂围垦在新增土地资源和耕地占补平衡上的作用，并与海洋功能区划、江河治理规划、土地利用总体规划和产业带发展规划等相衔接，变滩涂围垦工程管理为资源动态管理，简政放权，依法围垦，力争我省中长期滩涂围垦规模达到1 453.3 km2，同时动态维持滩涂资源2 000 km2以上，为“建设美丽浙江、创造美好生活”，保障全省经济社会持续快速发展服务，为实现“天蓝、水清、山绿、地净”，建成“富饶秀美、和谐安康、人文昌盛、宜业宜居”的美丽浙江服务.促进围垦区人与自然和谐共生，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局，推动建立绿色围垦发展体系.

3.2 对策构建

3.2.1 顶层设计，简政放权，依法围垦

在深入研究的基础上，统筹中长期全省国民经济发展要求，制定全省滩涂围垦总量控制要求，多规融合，顶层设计，形成《浙江沿海地区发展规划》和《浙江沿海滩涂围垦开发规划纲要》等文件，争取国家对浙江省滩涂围垦规划的支持，按照“一次批准，分批围垦”的总体要求，简化滩涂围垦审批程序，全面推进滩涂围垦标准化管理，同时取得相关行业的支持.围垦工程建设健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，以便做到简政放权，依法围垦.

3.2.2 正视现状，舆论导向，绿色围垦

正视滩涂围垦新常态，围垦行业主管部门应逐步从工程管理转变为资源管理，重点做好海岸带综合管理[6]，加强滩涂资源开发与保护并重的舆论导向，加大滩涂湿地再造力度，构建现代农业发展格局，建设生态安全体系，强化绿色生态围垦理念，走人与自然和谐发展之路.

3.2.3 创新模式，成果共享，特色围垦

创新围垦区开发利用方向，加快已圈围工程的土地开发进程，打造浙江海洋经济发展示范区，构筑围垦区产业集聚大平台.创新融资体系，引进多种资本，鼓励企业参与滩涂围垦开发，拓展资金渠道，在符合滩涂规划总体要求和规划布局方案的前提下，实行“谁开发、谁收益”.同时有效推进扩岛、连岛、离岸式围垦、新能源围垦等形式，尽量减少政策因素对围垦规划的影响.

3.3 中长期发展对策建议

浙江围垦中长期发展战略要在“土地配置、拓展发展新空间”方面引领浙江经济的新发展，提出如下中长期发展对策.

3.3.1 扩连岛计划

浙江岛屿众多，其中尤以中小岛屿数量更甚.中小岛屿由于面积太小，不太适合人类居住.可构想通过促淤、建堤、回填等工程措施把中小岛屿扩大成10 km2以上具备开发价值的岛屿，并通过堤、桥等形式连通大陆，在降低对生态环境破坏的同时，增加可利用的岸线长度.

浙江省岛屿岸线长度为4 453.87 km(不包括玉环岛和灵昆岛)，沿海各市岛屿数量、面积、岛屿岸线长度详(见表3).

表3 浙江省岛屿分布情况表

3.3.2 人工海湾

浙江沿海缺乏优质的深水岸线，一定程度上阻碍了我省大型港口的发展，但浙江有六大独流入海河口优势，可构想将现有河口外延，形成人工海湾，扩大我省主要港口航运区规模，为“一带一路”和浙江江海陆联运创造更加优越的条件.

3.3.3 潮下带围垦

潮间带是海洋生物赖以生存的区域，潮间带恢复需要漫长的时期(约20年)，从生态保护角度出发，结合我省沿海产业布局要求，适度开展潮下带围垦，探索人工岛建设.

3.3.4 滩涂湿地再造围垦

科学的、良性的滩涂开发不仅能够保护开发区的生态环境，在适当的开发方式下还能增加湿地面积[7].通过人工促淤手段维持我省滩涂资源动态平衡，强化围垦区最低水面率控制不小于14%，新围区湿地、低洼地等面积不小于20%，鼓励以农业、湿地再造、岸滩修复为主要目的的绿色生态围垦，实现滩涂资源保护和开发利用并重的良好局面.

3.3.5 高产能围垦

2014年末，浙江省单位建设用地GDP为316.5

万元/ha[8].进一步明确围垦区建设用地开发项目产能控制要求，对于江海联运服务中心功能区及类似功能区，要求围垦土地用于建设用地的项目投资额不得低于3 000万元/ha；对于现代先进制造基础功能区、民营绿色石化功能区及类似功能区，要求项目投资额不得低于7 500万元/ha.

[1] 王晓东，袁仁茂，王 烨.滩涂开发利用及评价模式浅析.水土保持研究，2001,8(2):107-111.

[2] 陈吉余.开发浅海滩涂资源，拓展我国的生存空间.中国工程科学，2000,2(3):27-31.

[3] 任美锷.中国滩涂开发利用的现状与对策[J].中国科学院院刊，1996(6):440-443.

[4] 周 铭，朱美虹.浙江省滩涂资源开发利用综合绩效评价[J].浙江水利水电学院学报，2015，27(2):32-36.

[5] 魏有兴.沿海滩涂开发的生态环境响应模式[J].河海大学学报(自然科学版)，2010,38(5):598-602.

[6] 裘江海，蒋 鹏.国内外滩涂开发与研究进展[J].浙江水利科技，2015(3):12-14.

[7] 裘江海.滩涂的可持续利用[M].北京:中国水利水电出版社,2005.

[8] 浙江省国土资源厅.2014年浙江省国土资源公报[R],2015.

Research on Mid-long Term Development of Reclamation in Zhejiang

ZHENG Cheng

(Water Resources Management Center of Zhejiang Province, Hangzhou 310012, China)

The reclamation resources in Zhejiang accounts for 13% of the total nation, but the problems confronted are ecological environment deterioration and sediment decreasing. According to the situations of reclamation in Zhejiang Province, the main problems about the development of reclamation are analyzed comprehensively in the paper, especially the actual demands of urbanization, marine economy and shoreline development, therefore, the mid-long term development vision, strategic conceptions and the effective suggestions are proposed, including the construction of man-made bay, sub-tidal reclamation, and tidal wetland.

Zhejiang; tideland reclamation; mid-long term development

2016-02-26

郑 城(1970-)，男，浙江岱山人，从事围垦规划、水资源水土保持监测研究.

TV213

A

1008-536X(2016)06-0060-04