山东省住房保障和供应体系研究

■穆学英/文

山东省住房保障和供应体系研究

■穆学英/文

住房是居民的基本生活需求，住房问题不仅是经济问题，而且是社会问题，住房保障是现代社会保障体系的重要组成部分。加强住房保障制度建设，切实解决低收入家庭的住房困难，满足人民群众的住房需求，对于实现“居者有其屋”的社会目标，推动和谐社会建设等具有重要意义。因此各级政府将保障性安居工程作为“硬任务”，制定优惠政策，提供制度性保障。响应国家对保障性住房建设的号召，山东省保障性住房取得显著成效，基本形成以租赁型保障性住房和出售型保障性住房为主的住房保障体系和从实物保障为主转向建设和租赁补贴并举的住房保障方式。

一、住房保障的内容及意义

（一）住房保障的内容

住房保障是指在市场经济条件下，为保障居民有所居，政府实施的帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体的政策体系，基本住房保障体系包括针对城镇低收入住房困难家庭，国家提供廉租住房保障，保障方式分为实物配租和租赁补贴两种形式。对城镇中等偏下收入且存在住房困难的家庭、新就业后还未购买房屋的职工和在城镇中有稳定就业的外来务工人员，运用公共租赁住房制度，公共租赁住房制度逐步成为住房保障的主体。在购房方面，运用经济适用住房和限价商品住房，面向有一定支付能力的城镇中低收入住房困难家庭，鼓励他们以购买住房的方式满足其住房需要。城镇棚户区和危房改造面向城镇和国有工矿棚户区、中央下放地方煤矿棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区的危房，有效地提高这部分群体的住房质量。农村危房改造补助为农村村民改善住房条件。对未定居的游牧民，国家帮助其建筑房屋，使其实现居住稳定。目前，我国已基本建立起了以廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房为供应和以公积金、廉租住房租赁补贴为消费支持的二位一体的城镇住房保障体系，保障覆盖也逐步由城镇最低和低收入住房困难家庭扩大到了中低等住房困难群体（图1），在农村地区以农村危房改造为主要内容。

图1　面向中低收入家庭的住房保障新体系

（二）住房保障的意义

完善的住房保障体系进一步提高了保障性住房的覆盖水平，城乡居民居住条件得到迅速改善，人均住房建筑面积逐步扩大；住房供需矛盾得到一定缓解，增加了住房供给，改善了市场预期，在一定程度上遏制了投资、投机行为；同时保障房建设大规模推进，拉动了投资和消费，有利于经济的可持续发展。住房保障也有利于实现“全覆盖、保基本、能承受、可持续、多层次”的目标要求，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，形成“市场建房、政府补贴、居民租房、社会管理”的住房保障模式，以最终实现全体国民“住有所居”的目标。

二、山东省住房保障和供应体系建设成效

（一）住房保障体系的框架基本形成，住房保障制度初步建立

2010年起，山东省保障房建设驶上快车道。资料显示，十五期间，山东省每年只有10万套左右，而2010年起，年开工在20-30万套，成倍于以前的建设量，困难群众住房难题加快缓解。近年来，初步建立保障性安居工程住房保障制度，基本形成以租赁型保障性住房和出售型保障性住房为主的住房保障体系。

1.租赁型保障性住房实现并轨

住房保障体系中的租赁型保障性住房，包括廉租房和公共租赁住房，目前两者处于并轨运行状态。廉租房以财政预算资金为主，是针对城镇最低收入家庭实施的一项保障性住房供应制度，政府介入程度最高，具有明显的社会保障性和社会福利性，主要针对城市低收入住房困难家庭。多年来不断增加覆盖户数，截止2014年3月底，新增廉租住房租赁补贴787户。

公共租赁住房制度是我国近几年来在住房保障制度建设中的新举措，用来解决“夹心层”的住房困难问题。“夹心层”一是指不符合廉租房准入条件，又买不起经济适用住房的低收入住房困难群体；二是指不符合经济适用住房申请条件，又买不起限价房或普通房的中低收入住房困难群体。主要针对那些新就业的职工、刚毕业的大学生和一些外来务工人员。建筑面积以40平米左右的小户型为主。公共租赁房自2010年国家发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》后，正式成为我国住房保障体系的重要组成部分。同年，山东省全面启动公共租赁住房试点，建设限价商品住房，允许各市根据当地实际情况采取限购等措施，抑制居住用地出让价格非理性上涨。公共租赁住房主要供家庭不在本地的新就业的大中专毕业生和务工人员临时租住，当年山东省新建公共租赁住房2．5万套，开始成为保障性住房主体部分。

为了加快推进公共租赁住房和廉租房并轨，进一步完善住房保障制度体系，提高保障性住房资源配置效率，改进政府公共服务，山东省在2014年将新建公共租赁住房和廉租房实行统筹建设、并轨运行，合并统称为公共租赁住房，统一规划建设、统一准入分配、统一运营管理，并全面取消户籍限制，实现同城待遇。实行并轨后，新建公共租赁住房的单套面积严格控制在60平方米以下，以40平方米左右的小户型为主，满足基本住房需要。

2.出售型保障性住房稳步建设

住房保障体系中的出售型保障性住房，具体包括经济适用住房、限价商品住房、棚户区改造住房等安置性住房。经济适用房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市中低收入住房困难家庭供应，出售价格大幅低于市场水平，建筑面积一般控制在60平方米内。2014年，山东省新开工经济适用房6565套，基本建成24002套，发挥了此类政策性住房的保障作用。限价商品住房，指经政府批准，在限制套型比例及销售价格的基础上，由企业经过招标方式进行投资建设，建筑面积一般在90平方米以内。2014年，山东省新开工限价商品住房4600套，基本建成6652套，按照约定价位向符合条件的中低收入群体中的支付能力较强但住房困难的家庭出售。棚户区改造安置住房指面向符合安置条件的棚户区居民，由政府补助、企业出资建设，个人也承担一部分住房改善费用。截至2014年3月底，棚户区改造完成投资108亿元，棚户区安置房开工和货币补偿11．8万户。

（二）保障性住房大规模建设

近年来，山东省把保障性安居工程建设作为促进房地产市场健康发展、稳定投资增长的重点工作，保障性安居工程建设取得积极成效。从资金投入、建设用地等方面不断加大支持力度，大规模建设保障性安居工程，使保障性住房覆盖面大幅度提高。2012年，省政府在中央要求的基础上出台意见，进一步完善了住房保障的政策体系。近年来，山东省各类保障性安居工程新开工和基本建成的建设任务都满额或超额完成，其中2014年，各类保障性安居工程31．58万套，基本建成18．97万套。2015年上半年，保障性安居工程建设成效明显，开工各类保障房35．4万套，基本建成15．98万套，分别完成年度任务的65．9%、68．3%。

（三）农村住房保障建设有序推进

农村住房承担着农村地区社会保障的重要功能。山东针对农村的住房保障主要体现在农村危房改造上，经过几年的新建和改造，有效地改善了城乡居民的住房条件。其中，2014年，集中新建农房50万户、改造危房10万户，全面完成中央下达的危房改造任务。2015年上半年，山东省村镇建设有序推进，完成投资876亿元，同比增长8．8%；新开工建设农村新型社区264个，累计开工建设6455个，入住3486个；建设农房17万户，改造危房1．9万户。

三、山东省住房保障和供应体系存在的问题

（一）住房保障基础不稳，与经济市场发展需求不协调

1.住房保障水平与经济发展水平不协调

近年来，山东省地区生产总值呈现稳速增长趋势，但住房保障支出水平的增长却没有与经济发展同步，甚至出现了下降的趋势。山东省经济发展增速较为稳定，而住房保障支出则出现了较大幅度的波动，一方面，说明了山东省的住房保障支出水平与经济发展水平相关性不大；另一方面也反映出了山东省住房保障制度与经济发展水平的不协调。住房保障对于社会经济发展的滞后性，使大量中低收入群体的住房问题得不到解决，住房供需矛盾持续恶化，不利于房地产市场稳定秩序的形成。

2.住房保障水平与市场需求不协调

近年来，山东省虽然不断加强保障性住房的建设力度，有效解决了低收入家庭的住房困难。但受人口、经济发展水平等因素的影响，从整体上看，山东省保障性住房供求矛盾依然突出，住房保障水平难以满足保障对象的需求。一方面，山东省保障性住房的供应数量还远远不足，正如上述提到的与经济发展水平不协调。从购房需求的类型来看，经济适用住房是最受欢迎的，但山东省的经济适用房自起步以来，计划建设的数量就非常少，供需矛盾十分突出；另一方面，山东省的住房价格偏高，超出了低收入群体的实际承受力，尤其是经济适用房这种需求量大的购房类型价格的不断走高，使得低收入家庭住房支付能力相对下降，加重了住房保障的压力。

（二）住房保障资金投入不足，融资渠道不协调

近几年山东省经济适用房投资连年下降，经济适用房供给减少，覆盖面萎缩，加剧了中低收入者的购房矛盾。在我国，中央政府是住房保障政策的制定者，地方政府是实施者，中央政府在下达住房保障任务时对各地的实际情况的掌握不够充分，地方政府在实施住房保障政策的过程中存在很大的资金困难，中央补贴资金的限制和地方配套资金不到位是主要问题。尽管中央政府下拨了保障性安居工程建设资金，但与地方政府完成住房保障任务需要的资金相比还远远不够，制定的保障房建设任务已超过地方财力的可承受范围。例如，2010年山东省各级财政共筹集保障性安居工程资金261．61亿元，其中中央财政下达的部分仅22．41亿元。尽管中央和省里的专项资金已及时下达，但之后的投入主要靠市县财政和社会融资，筹资压力较大。

（三）住房保障对象确定标准不统一，保障对象难把握

1.住房保障对象确立标准不统一

住房保障对象的确立是住房保障制度实施的关键部分。理论上，住房保障对象是租房买房困难的低收入家庭和中低收入家庭。山东省各地区经济发展水平和居民居住水平存在差异，对住房的支付能力和需求也大不相同，而且对低收入家庭和中低收入家庭的划分标准不同，从而保障对象的范围和保障标准也大小不一，容易导致住房保障出现“过度”或者“不足”的情况，违背了住房保障制度的初衷。

2.住房保障对象难把握

在我国城乡二元户籍制度和城市化的背景之下，每年都会有大量农村劳动力进入城镇，从事着收入较低的工作。由于廉租房、经济适用房、限价房、拆迁安置房、棚户区改造房、旧城区改造等主要向户籍人口或项目所在地原住民开放，因此，大部分的外来务工人员被排除在了住房保障福利之外。不但没法使弱势社会群体的利益得到充分的保障，而且一些经济比较发达的城市也因此出现了用工荒、用工难的问题。

（四）住房保障机制不健全，存在信息不对称和道德风险

在住房保障资格审查机制过程中，一方面，由于工作人员配备不足使得信息审核工作的准确性难以得到保证；另一方面，对申请人收入情况、住房状况以及金融资产等信息难以准确掌握，使住房保障对象的资格核定存在一定的难度，一些地方出现了骗租、骗购的情况。另外，动态调整的困难使得一些已经使用保障性住房的家庭收入增加至不再满足住房保障条件时，仍然没有退出保障性住房。因此，在政策的实施过程中会使本不该享受住房保障的居民享受到了政府提供的公共福利，从而没法确保保障对象能获得应有的保障权。

在住房保障分配过程中，存在着严重的信息不对称和道德风险，分配对象信息及分配结果的不及时公开，通过不正当手段使得不符合申请对象的人获得申请权，进一步加剧了不公平现象。再加上目前经济适用房制度是终身享用，并可以出售盈利，存在将保障性住房转手倒卖或出租获利的现象。由于目前对住房保障对象的事后核实、甄别机制没有进行完善，也没有建立针对违规享用住房保障资源行为的惩戒措施，导致了违规享用保障性住房的现象屡禁不止。

四、保障住房建设与优抚安置的主要对策

（一）确定住房保障发展的方向

1.明确保障性住房的定位

目前我国正处于经济结构转型期，旧的增长模式难以继续，山东省高度重视保障性住房建设问题。保障性住房建设一方面可以改善民生，另一方面又可以拉动经济的增长。确定好保障性住房的定位，不仅能够帮助我们更好地理解建设保障性住房的意义，还能使我们更加重视保障性住房制度的建立，依据住房的市场来建设水平适度的保障住房。

2.确定重点建设对象

将棚户区改造和公共租赁住房作为重点建设对象。首先，棚户区改造是“十三五”时期住房保障体系建设的重中之重。棚户区改造可以明显改善棚户区居民的居住条件，还可以兼顾城市土地整治、完善配套设施建设、提升城市环境与功能布局等，带动作用较大，又可以大规模推进。其次，公共租赁住房的建设与管理是“十三五”时期住房保障体系建设的另一重点。在新型城市化背景下，要更加强调将农民工等外来人口纳入城镇住房保障体系，而公共租赁住房正是针对外来务工人员的住房保障类型。

3.继续实施农房建设与危房改造

以城中村、城边村、经济园区村、乡镇和大企业驻地及周边村、经济强村、煤矿矿区压煤村、城市水源地周边村、交通干线沿线村、地质灾害威胁区内村为重点，积极稳妥开展整体改造或迁建，建设一批布局合理、规模适度、设施完善的新型农村社区或城镇住宅小区。积极争取中央农村危房改造专项资金，落实好省市两级配套资金，调动基层和群众的积极性，细化分类补助标准，规范审批程序，保质保量完成国家下达的任务。继续推进村容村貌整治，按照规划编制和实施整治计划，确保完成整治任务。

（二）优化保障住房资金的来源及保障方式

筹集足够的建设资金是住房保障工作可持续性的前提。然而，当前我国保障性住房建设过程中主要依靠政府财政资金的筹资途径，给政府带来较大的资金压力。所以在编制山东省住房保障前期规划的基础上，要制定长期有序的投资计划，拓宽融资渠道，通过多元化和多渠道来筹集保障性住房基金。尤其是要发挥社会资本和企业的力量，鼓励和引导民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与保障房建设。还可以在保障性住房建设模式上拓宽资金来源渠道，如政企共建、政民共建等。同时，商业银行也可以成为提供资金的主体之一。

（三）扩大保障住房覆盖面

1.合理确定住房保障对象范围

合理确定住房保障对象，是建立住房保障制度的关键。一方面，关于如何界定中低收入家庭，需要对收入标准进行更加详细的划分，通过对家庭实际收入和家庭住房面积两项指标的衡量来确定保障性住房供应对象，并根据各地区实际情况来确定标准。另一方面，保障范围还需要进一步扩大，要包括城镇户籍常住人口、棚户区改造中住房困难等符合规定条件的家庭与个人，及城镇非户籍常住人口中有稳定就业的住房困难家庭与个人。

2.建立公平的住房保障体系

随着城市化进程的加快，外来务工人员会有很大比例转变成城市常住人口，其中多为中低收入人群，但其在申请公共租赁住房时，受到了很多限制。为了惠及更多的外来人员，让更多的人得到基本保障，应根据实际情况，推广无户籍限制的住房保障模式，制定相应的外来务工人员申请条件，放宽户籍限制，逐步扩大住房保障的覆盖范围，将农村流动人口和移民纳入住房保障体系，让他们当中的低收入者与城镇中的困难群体平等地享有住房福利。这样能使外来务工人员得到基本保障，使他们获得社会认同感，最终推动产业优化升级，促进经济增长。

3.推广公积金制度

目前，山东省的公积金制度的覆盖范围比较窄，没有充分发挥住房保障的普惠性功能，因此，需要改进和加强住房公积金监管，充分发挥普惠性的住房保障功能。首先，要扩大公积金缴存覆盖面。重点做好规模以上私营企业等非公企业缴存扩面工作，力争年内缴存额进一步增加。其次，要提高便民服务水平。研究困难职工住房公积金贷款贴息等惠民措施，探索农民工缴存公积金的有效办法。把更多的职工纳入其中，提高货币补贴的覆盖面，提升居民的住房可支付能力。最后，要抓好公积金贷款支持保障房建设试点，加强风险防控，确保资金安全。

（四）建立健全监督机制

1.推进住房保障制度及法规建设

围绕实现“住有所居”目标，进一步完善市场配置与政府保障相结合的住房制度，更加突出住房的居住属性和保障改善民生的社会功能，主要依靠市场调节满足城镇居民多层次住房需求，通过政府保障满足困难家庭和部分群体的基本居住需求。尽快出台保障性住房地方性法规，明确政府的定位，从立法上来规定住房保障的对象、保障水平及资金来源等，制定住房保障体系建设的长期规划，有步骤、分层次地解决中低收入家庭住房困难的问题。确立居住权在社会保障体系中的重要地位，从立法上规定住房保障对象、保障标准、保障水平、资金来源、专门管理及实施机构建立等，尤其要加强保障房分配、运营、退出等环节的制度设计和规范管理，通过实行“阶梯租金”或“租补分离”，完善保障房退出机制。加大对虚假申报、骗购骗租、转租转售、闲置浪费保障房等行为的惩罚力度，从根本上确保建立一个稳定、公平、公开透明的住房保障制度体系。通过立法明确保障房配建的种类和比例，明确目标任务和政策措施。指导各市编制并组织实施住房建设规划和年度计划，明确住房建设的总量、结构、时序和空间布局，科学引导市场预期。

2.完善保障性住房的分配及审核机制

建立公开、公正的动态分配机制。在审批阶段，要充分利用现代化的信息手段，构建信息技术平台，建立由房管、民政、公安、社区等多部门组成的联合审查机制，各部门分配明确的任务，各司其职。运用多种手段加大住房保障审核力度。一方面，通过入户调查、接受群众举报、社会和媒体全方位的监督等形式，最大限度地提高审核工作的准确性。比如建立“公示制”，实行社区、工作单位和网络公示环节。建立举报激励制度，保障房管理部门可以设置一定的奖励基金，对查实的举报线索给予一定的经济奖励，有效调动监督者的积极性。另一方面，要结合保障对象档案信息系统数据变化，定期对被保障家庭的收入、住房等情况进行跟踪复核。

3.构建面向中低收入家庭的住房保障新体系

目前住房消费的焦点仍然是购房，即使是低收入家庭，也在想方设法地购买属于自己的住房，尤其是对经济适用型住房的需求不断增加，供需矛盾加剧。面对这种供需矛盾的加剧，需适度投资建设经济适用房，也需要意识到这种矛盾下潜在的非理性的社会购房需求，正确引导大众理性消费，从住房保障角度出发，建立一套面向中低收入家庭的住房保障新体系，从而引导他们从“购”向“租”的消费意识的转变。

（作者单位：山东师范大学）