生态治理中地方政府的生态经济责任

卢智增+刘婷芳

摘要：地方政府是生态文明建设的主导者，应该自觉承担生态经济责任，发展生态经济。然而，当前生态文明建设中，地方政府生态主体责任缺失，政府牵引生态经济的产业体系相对薄弱，生态经济发展不平衡。究其原因，主要是生态环境保护法律法规欠缺，地方政府政策体系不完善，政府生态管理体制不健全。为此，我们要建立健全法律法规，落实政府生态经济责任；制定地方配套政策，提高地方生态效益；加强生态管理体制创新，发挥政府生态职能；建立政府生态经济责任机制，打造生态责任政府。

关键词：生态文明；生态治理；地方政府；生态经济责任；桂林

随着我国资源枯竭、环境污染、生态系统退化等问题日益严峻，生态文明建设显得迫在眉睫。2005年胡锦涛在中央人口资源环境会议上提出“生态文明”，要求在全社会大力推行生态文明教育，并把它作为贯彻科学发展观的重要举措。2007年“生态文明”第一次被写进了党的十七大报告之中，生态文明建设成为全面建设小康社会的目标之一。2012年党的十八大将生态文明提高到一个新的高度，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一同列入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中，努力建成以人与人、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨的生态文明。那么，在生态文明建设中，地方政府应该承担什么责任，如何履行责任呢？笔者结合桂林市创建全国生态文明示范区进行了探讨。

一、政府生态经济责任的内涵

目前，我国学者大多从政治学、法学等方面讨论政府生态责任的基本内涵。黄爱宝、陈万明从政治学的角度，从构建责任政府出发，认为“政府生态责任指在民主和服务价值理念指导下，以追求和实现自然生态平衡和稳定或人与自然的和谐作为价值目标，在特定责任制度安排中，与特定机构和职位相联系的义务与职责”。蔡守秋从法学的角度，从“责任”的法律解读切入，认为“政府环境责任是指法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力（合称为政府第一性环境责任）以及因政府违反上述义务和权力的法律规定而承担的法律后果（简称政府环境法律责任，也称政府第二性环境责任）”。龙献忠等结合政治学与法学的观点，认为“政府生态责任，即是政府在科学发展观的指导下，通过经济、行政、教育、法律等手段，积极地履行其在生态保护领域的应尽义务与法定职责，从而满足可持续发展的需要”。

笔者认为，政府作为公共事务的管理者，是推动全社会生态文明建设的关键，其承担的生态责任应该是，将生态文明建设归入社会建设的总体布局中，积极发挥政府主导责任，通过培育生态文化和生态伦理，在政府、部门及社会组织的直接推动下，在公民的广泛参与下，倡导符合生态文明的生产方式和生活方式，在全社会实现可持续发展。具体而言，政府生态责任又包括生态政治责任、生态经济责任、生态文化责任、生态道德责任、生态法律责任等，其中以生态经济责任为主要方面。

政府生态经济责任，是指政府运用有效的经济手段，倡导生态文明理念，制定生态经济发展目标，建立健全生态管理制度，积极履行资源节约、环境治理、促进生态环境保护与社会经济协调发展的义务，主动承担对自然、社会、经济及全人类的可持续发展的责任，大力发展生态产业、高新技术产业、循环经济、绿色经济，从而有效提高生态管理水平，推动生态文明发展，实现社会经济生态的协调可持续发展。

二、地方政府生态经济责任建设存在的问题

要加强地方政府生态责任建设，有必要调查地方政府生态文明建设的现状，了解地方政府生态经济责任建设的困境，剖析其背后的原因，以探讨有效的治理路径。为此，笔者以全国生态文明建设示范区桂林市为调查对象，对其生态经济责任建设的历程及存在的问题进行了深入分析。

（一）桂林市生态文明建设的历程

1.环境污染治理阶段：拯救漓江，治理生态环境。20世纪60～70年代，桂林与全国各地步伐一致“抓革命促生产”，工厂林立，污水横流。1973年邓小平来到桂林，他痛心地批评漓江生态环境污染，桂林从此开始“拯救漓江”大行动。1979年和1980年，尽管桂林市政府财政紧缺，依然“关闭、停止、合并、转让、迁移”了27家污染严重的工厂，同时大力扩建污水处理厂。为了保护漓江，自1998年以来，桂林市政府进行了一系列重大调整，加强引进高新技术产业，严格禁止高污染企业的进入。仅2004年桂林市政府主动拒绝了60多个第三产业项目、70多个工业项目，这些项目占桂林市总投资项目的17%。在政府的主导下，漓江流域的生态环境得到有效治理和保护。

2.环境与经济共同发展阶段：促进环境与经济良性互动、协调发展。经过较长时期环境污染治理，2006年桂林市的森林覆盖率达到了67.6%，城市绿化覆盖率也达到了40%，连续10年获得“全国城市环境综合整治定量考核”第一名，每年空气质量达到一级的天数超过300天。为了实现环境与经济的良性互动、协调发展，桂林市以良好的生态环境为基础，创造新的经济增长点。2002年，著名导演张艺谋精心打造的“印象·刘三姐”大型山水实景演出在桂林获得成功，创造了一个全新的演出形式，为桂林带来了新的经济增长形式，进一步刺激了桂林旅游业的发展。同年5月，“两江四湖”工程通航试水成功，不仅改善了桂林市的生态环境，还完善了城市功能，开拓了桂林市中心旅游的市场，提升了城市整体档次与品位，促进了环境保护与城市经济建设的协调发展。

3.“十一五”节能减排阶段：建设生态城市，优化经济发展。“十一五”是桂林市经济社会发展的重要时期，也是桂林市积极响应国家节能减排的号召，进一步做好环境保护工作，积极创建生态文明城市，夯实基础的关键时期。桂林市以改善生态环境质量、建设生态城市为中心，坚持保护环境，优化经济发展环境，促进节能减排，大力发展清洁生产和循环经济，发展污染小、能耗低、产值高的高新技术产业，推动经济增长方式转变，促进社会、经济与环境的和谐发展。仅2006年桂林市高新产业园的产值就达32.5亿元，税利3.3亿元，安排就业8000多人，高新区产业园已成为桂林市新的经济增长点。

4.“十二五”生态文明建设新阶段：整体建设生态文明，提升生态名城形象。“十二五”期间，是桂林市全面建设生态文明城市，构建国际旅游休闲胜地，努力打造山水生态名城的重要时期。在这一新阶段，桂林市紧跟时代步伐，贯彻科学发展观，推行可持续发展战略，加快“两型社会”建设，加强生态环境治理与保护，从整体上把桂林市生态文明水平提上一个新的高度。为此，桂林市制定了“十二五”期间的目标，即：到2015年桂林市生态文明示范市建设要取得显著进展，要进一步提升山水生态名城的形象，要把全市主要污染物排放总量控制在自治区规定的指标内，要切实有效保护饮用水水源地环境，对于污染严重的环境问题尤其是损害群众健康的突出环境问题要基本解决，要保持优良的生态环境质量和保障安全的生态环境，为全面建设小康社会和建设生态文明城市奠定良好的环境基础。

（二）桂林市创建生态文明示范区的提出

2006年7月，生态广西建设暨环境保护大会在南宁召开，会议提出要造就生态省区，大力推进生态广西建设。桂林市积极响应号召，于2007年提出以创建“生态桂林”为载体，推进桂林生态文明建设，特别是加强对漓江流域的生态保护和综合治理。

2012年11月，经国务院同意，国家发展改革委员会批复了《桂林国际旅游胜地建设发展规划纲要》，该纲要提出的桂林发展四大战略定位之一就是把桂林建设成为“全国生态文明建设示范区”，要求全市人民牢固树立尊重、顺应、保护自然的生态文明理念，努力实现生态桂林、美丽桂林。

（三）桂林市政府生态经济责任建设存在的问题

虽然桂林市在生态文明建设的过程中取到了一定的成果，获得了“国家环保模范城市”“国家卫生城市”多项荣誉称号，但是离创建全国生态文明示范区还是有一定的差距，在政府生态经济责任建设方面仍然存在一定的问题。

1.政府生态主体责任尚存在某些缺失。在长期的“GDP主义”政绩观影响下，桂林市政府在生态文明示范区建设中，一度生态责任意识不够强，过分强调经济增长，对生态建设与社会发展的关联性重视不够，大力引进项目，除了加强传统的农业、旅游、娱乐、生态科技等项目外，还重点引进汽车、机械加工、水泥生产、数控磨床生产线等一大批工业项目，虽然一定程度地促进了桂林的经济增长，但也出现能源过度消耗、资源利用率低、生态环境破坏严重等问题，导致经济增长和社会可持续发展之间不协调。如桂林市的某些“面子工程”，不仅没有在城市生态文明建设上有所建树，反而在民众当中落下话柄，赢了面子却失了民心。

2.政府牵引生态经济产业体系的作用相对薄弱。桂林市是以发展生态旅游为主的国际名城，但是，随着国家西部大开发战略的推进，桂林周边城市的经济发展十分迅猛，而桂林的经济发展却相对缓慢。由于桂林独特优异的自然环境以及国际旅游生态名城的城市发展定位，发展工业还是发展旅游的矛盾一直困扰着桂林市的发展，政府没有找到一个介于工业发展和旅游发展的平衡点，生态经济产业体系相对薄弱，使得桂林建设生态文明城市的步伐缓慢。

3.生态经济发展不平衡。虽然桂林生态文明城市建设取得一定成效，以临桂区为代表的新城区建设也使得桂林城市化整体水平得到大幅度提升，但仍然存在区域发展不平衡尤其是城乡之间不平衡和新老城区发展不平衡等问题，阻碍了桂林整体的生态文明城市创建的步伐。国务院扶贫开发领导小组办公室于2013年3月发布了《国家扶贫开发工作重点县名单》，其中桂林市龙胜各族自治县列入重点扶贫贫困县，这说明了桂林市城乡之间发展不平衡的问题仍未解决。

三、地方政府生态经济责任建设存在问题的原因

（一）生态环境保护法律法规欠缺

首先，我国的环境保护法不能囊括统帅整个生态文明建设，目前我国还没有专门的关于生态文明建设的统一的法律法规，与生态文明建设有关的法律条文分散在各种专门法中。其次，地方性的法律法规和部门规章由于效力低，难以形成有效的约束机制。比如，桂林市无权进行城市生态文明建设的专项立法，必须上报自治区人大并通过才能出台地方性专项法律法规。再次，生态执法不严格，生态环境违法处罚成本低。据统计，我国生态违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的20%。在生态执法中，由于对污染企业的处罚力度太低，加之采取“先排污，后收费”的执法方式，使得环保部门工作被动，不利于生态环境的有效保护和治理。

（二）地方政府政策体系不完善

首先，为了进一步推进生态文明建设，促进经济建设与生态环境保护的协调发展，国家制定了排污权有偿使用和交易、环境责任保险等环境经济政策，但由于缺乏国家层面明确、具体的操作指导，桂林市没有结合地方实际制定配套的政策，没有很好地落实国家的环境经济政策。其次，桂林市虽然鼓励发展生态产业，但没有提供足够的政策支持，缺乏与之相配套的政策体系，严重影响了投资企业的投资热情和产业创新的积极性。再次，政府对科技创新和文化发展投入不足。现阶段，桂林市把发展重点放在桂林国家高新区、西城经济开发区和苏桥经济开发区，创造了良好的工业产值，但对留学人员创业园、大学生科技园、穿山科技园等其他非重点园区的科技创新投入则严重不足。此外，以桂林市几大高校为主体的桂林市雁山大学城在前期投入较大，然而，初具规模之后，政府投资的重点则转移到了西城经济开发区，着力再造一个“新桂林”，减少了对高等院校、科研院所等创新资源的投资，放慢了文化产业发展的步伐。

（三）政府生态管理体制不健全

1.政府缺乏对生态经济责任的整体协调把控。生态文明建设涉及经济、社会、文化、环境、科技等方面，生态文明建设不仅要搞好生态建设，保护环境，节约资源，而且包含了政治、经济、文化、社会等方面的建设全过程，单纯为环境而进行生态文明建设，是无法全面创建生态文明城市的，需要整体协调把控政府生态经济责任。而桂林市在创建生态文明示范区的过程中，主要针对城市生态环境，未能与政治、经济、文化、社会等方面的建设紧密结合在一起，生态文明未能全面贯穿到社会发展的各个领域，这一定程度影响了生态文明的实现。

2.生态文明建设相关管理部门的职责划分不清。《中华人民共和国环境保护法》第十二条规定：县级以上人民政府或其环境保护行政主管部门对环保工作实施统一监督管理，同时，一系列的相关管理部门根据各自的职责对环保工作实施监督管理。但是，该法律没有明确相关管理部门到底要承担什么责任，对于环保部门的职责范围、部门间的相互协作、相关部门的相互配合及责任承担均无具体规定，这很容易造成部门间扯皮推诿，难以形成生态文明建设的合力。

四、强化政府生态经济责任的有效路径

（一）建立健全法律法规，落实政府生态经济责任

1.结合地方实际向上级提出修改建议。地方政府要注重收集环境保护法律法规执行过程中遇到的问题，适时向上级提出建议，尽快修订完善环境保护法律体系，加强在该领域的生态安全立法，促进环境经济政策法制化。

2.制定和完善地方性法规。要鼓励地方政府结合本地区实际，制定并完善生态环境保护的地方性法规，弥补国家层面法律法规所存在的不足，增强可操作性，加快地方生态文明建设。比如，桂林市为了加强漓江母亲河的生态环境保护和治理，向上级部门申请从2012年1月1日起正式实施《广西壮族自治区漓江流域生态保护条例》，首次将科学保护漓江生态提升到法律层面。

3.加强执法能力建设。为了大力遏制环境违法行为，环保部门必须积极贯彻执行相关生态环境保护的法律法规，强化环保队伍的行政执法能力建设，通过召开查处环境违法行为新闻发布会的方式，警示环境违法行为，防止环境污染、生态破坏事故的发生，以改善区域生态环境质量。同时，要改变环保违法成本过低的情况，从严处罚生态环境破坏行为，不设处罚上限，将生态环境破坏造成的损失和环境修复成本计入环保处罚或环保赔偿中，提高环保的震慑力。比如，2013年桂林市环保局对65家涉嫌污水随意排放、固体废弃物随意堆放、废气超标排放等造成环境污染或生态破坏的企业进行了严厉的行政处罚，从而有效保障了桂林生态环境安全。

（二）制定地方配套政策，提高地方生态效益

1.出台生态环境政策，实现区域协调发展。我们要出台一系列推动当地生态文明建设和社会经济发展的生态环境政策，鼓励县域生态经济发展，因地制宜，大力培育特色优势主导产业，推进城乡一体化，实现区域协调发展。比如，桂林市龙胜各族自治区把龙脊梯田和温泉相结合，创新发展生态旅游；荔浦县重点发展芋头、马蹄、夏橙等当地特色农副产业，加强生态农业建设；桂林通过临桂新区建设，减少漓江污染，提升城市生态文明综合指数。

2.制定生态产业政策，带动城市和谐发展。近年来，桂林市加速调整产业结构，用循环经济理念指导产业发展，积极发展生态产业，着力推进具有桂林特色的循环农业及生态旅游业，使第三产业比重逐步优化，最终实现生态市建设的目标。为此，桂林市出台了《关于加快重点工业产业及战略I生新兴产业发展的若干政策意见》，大力调整工业园区产业结构，优化产业布局，促进产业转型升级，加快生态工业园区建设，走新型生态工业化道路。桂林市还探索出资源节约型、环境友好型的综合性旅游业发展模式，打造绿色旅游产业体系，发展旅游循环经济产业，推广生态旅游，倡导生态旅游消费，实现旅游业的可持续发展。

3.推行节能环保政策，实现资源综合利用。为了提升生态文明的质量，桂林市制定并推行节能环保政策，扎实开展低碳城市试点工作，开展临桂新区绿色生态城区建设，推动循环经济示范企业和示范园区建设，加强节能减排公共测试平台建设，推广公共节能，建立太阳能、风能等可再生清洁能源产业，提高资源综合利用率。

（三）加强生态管理体制创新，发挥政府生态职能作用

1.建立健全生态管理体制，促进生态文明建设。为了更好地促进全国生态文明示范区建设，桂林市政府设立了专门的组织机构，作为城市可持续发展的决策部门和统筹实施部门。其职责，一是组织实施城市可持续发展战略，并制定城市可持续发展战略的对策，构建可持续的生产和消费模式；二是从生态文明战略目标出发，统筹开展各类具有地方特色的创建活动。为了理清各管理部门在生态文明建设中的职责，桂林市政府从建设生态文明、强化政府统筹管理、优化部门结构出发，按照部门职能统一原则，对部门间密切相关或相近的职能进行整合和归口，由一个部门统一行使，切实发挥政府主导的生态经济责任，切实解决职能交叉、权责不清、多部门管理且又管不好的问题。

2.建立宏观调控体系，切实推动生态与经济协调发展。政府部门应建立全面的宏观调控体系，围绕生态文明建设的目标，按照生态环境保护优先考虑、城市发展合理布局、经济建设有序开发的要求，统筹生态环境与经济社会发展，推进重点区域和关键领域协调发展，推进经济社会和生态环境的协调发展。

3.建立绿色政府采购制度。我国《政府采购法》第九条明确规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境”。因此，要强化政府的生态经济责任，必须建立绿色政府采购制度。我们可以根据各地实际，针对不同领域、不同产品制定相应的科学的绿色采购标准和具有可操作性的实施细则，推广电子化绿色政府采购，及时公开绿色政府采购信息，建立绿色政府采购的激励机制，对达到生态文明建设要求和绿色采购标准的企业给予优惠补贴。

（四）建立政府生态经济责任机制，打造生态责任政府

1.建立政府生态问责制。为了将政府生态经济责任落到实处，我们要建立政府生态问责制，从道德、行政、法律、经济等方面加强对政府生态经济责任的问责，对于违反生态经济责任的行为追查到底、严肃处理，对于完成不了生态目标、违反规定、出现失责的相关职能部门及负责人进行责任追究，以确保当地生态文明建设的顺利进行。比如，桂林市政府在创建全国生态文明示范区的过程中，为了保证各部门职责到位，建立了相应的目标责任考核机制，实行目标管理，严格考核评价。

2.建立生态监督机制。政府生态经济责任的落实，离不开强有力的监管机制。因此，我们要建立一个以生态管理部门为主体，社会组织、新闻媒体、人民群众广泛参与的监督机制，对企业的生产行为、环保部门的执法行为、政府的生态责任履行情况等实行全方位监督，并且实时公开相关信息，以强化生态环保部门和地方政府的生态责任，使其更加有效的推动当地生态文明建设。

3.建立生态补偿机制。为了保护生态环境，我们必须建立合理的生态补偿机制，通过政策、经济、法律等有效手段对自然资源开发者和生态环境破坏者强制性征收一定的费用，提高其环境行为成本，从而激励行为主体减少环境损害，有效推进生态文明建设。为此，我们可以学习国外先进理论，借鉴发达国家生态补偿的先进经验，结合我国实际，针对生态补偿的基本内容、基本方式、补偿标准等，制定有针对性的补偿办法，特别是在某些重点领域，要从补偿资金、补偿方式等方面人手，确保生态补偿落到实处。