全球经济治理与G20

中国社会科学院世界经济与政治研究所

国际经济与战略研究中心执行主任 黄 薇

2016年中国首次成为G20主席国并成功举办了G20杭州峰会，这标志着中国开始成为全球经济治理的主要贡献者和领导者。关于全球经济治理与G20，我为大家讲解三个问题。第一，全球经济治理的背景，也就是我们所处的时代大背景是什么样的，为什么需要进行全球经济治理，还有全球经济治理中的问题与挑战。第二，全球经济治理的内涵，包括参与全球治理的主体，全球经济治理的方式与平台，全球经济治理所要解决的主要矛盾以及困扰全球经济治理的主要因素。第三，G20对全球经济治理的主要影响，尤其是它的工作机制。

一、全球经济治理的背景

全球经济治理，从某种角度看，就是管理经济全球化问题。有了经济全球化问题，我们才需要国家与国家之间的合作。

（一）什么是全球化

在美国人戴维·迈尔斯（David G.Myers）所著的《社会心理学》一书中，举了 1997年英国王妃戴安娜之死的例子。“英国王妃和她的埃及男友，在一个法国隧道里发生了车祸。他们的德国汽车用的是荷兰的发动机，由一名喝多了苏格兰威士忌的比利时人驾驶着。后面紧跟着骑着日本摩托车的意大利狗仔队。最后是一名美国医生用来自巴西的药物对他们进行了救治。”从这个事例中，我们可以看到20世纪90年代西方社会已经是全球化的了，人员、活动、产品、服务都打着不同国家的印记。马航事件也是类似的案例：2014年3月8日凌晨，马来西亚MH370国际航班在从吉隆坡飞往北京的途中失踪了，机上载着来自14个国家的239名乘客，失事飞机是由美国波音公司生产的，飞机燃油由产自中东的原油提炼，涉及失事赔偿的主要有马来西亚和中国的保险公司，中国等 11个国家对失事飞机进行了持久的国际搜救，搜救中动用了中国、美国以及国际海事卫星组织的多颗卫星。在这个事件里，人员、活动、产品和服务都更加广泛地全球化了。从上述事例可知，所谓全球化，简单地说就是世界日益成为一个紧密联系的整体，是20世纪80年代以来在世界范围日益凸现的新现象，是当今时代的基本特征。

全球化首先发生在经济领域。越来越多的跨国公司使用全球价值链的生产方式来组织生产，也就是把不同的生产环节放到不同的国家完成，比如美国的苹果公司，中国的华为公司。

先看苹果公司iPhone手机的制造成本：份额中位居第一的是日本，占三分之一以上；居第二、第三位的是德国和韩国，各占百分之十几；美国居第四位，只占6%。也就是说，iPhone生产成本的主要构成部分其实并不在美国本土。中国是iPhone组装国，占其生产成本的3.6%。全球其他国家的成本构成，总共加起来是 26.8%。iPhone的销售呢？更是全球化了，比如苹果公司在中国大陆的销售额 2011年比2010年增加了5倍，在2015年1月前后的三个月里，在中国市场上卖出的智能手机里，每四台就有一台是iPhone。我们看到，今天苹果公司已经把中国大陆当成它最重要的销售市场。

再看华为公司。现在华为已经是全球最大的通讯设备供应商，据 2011年华为内部统计报告，它20%以上的员工来自海外。随着时间推移，华为海外业务拓展更快，员工国际化程度更高。现在华为70%的营运收入来自海外，它在150个国家拥有500多个大公司客户，在全球有超过20亿的人口（约占全球总人口的三分之一）每天都在使用华为产品。华为的研发基地也建到了国外，它现在拥有3万多项专利，其中有4成是由国际标准组织或欧美国家认定的。优质、低价、全球化，使华为成为国际市场上的中国形象品牌。

除了苹果、华为这样的大公司，还有很多中小企业也在参与经济全球化浪潮，特别是互联网经济的发展给中小企业创造了更多的机会，降低了它们进入全球经济的门槛。

生产和消费的全球化会带来什么好处？就是可以最大程度地利用在不同环节具有生产优势的厂商来进行生产，最大限度地压低生产成本，并将这种增进的福利回馈给消费者。所以全球化对每一个人的生活都是有好处的，它能够更好地提供资源配置，让我们享受来自于全球各地的优质产品。

现在我们每一个人都在生活中享受着全球化所带来的便利，尤其是在中国，网络经济发展非常迅猛，人们越来越容易购买全球各地的商品和服务。当然，我们也面临着其他的一些全球化的问题，比如说全球气候变化，它带来的极端天气给人们生活带来很多不利的影响，这也是需要各国共同合作予以应对的全球化问题。

（二）全球化时代的矛盾

全球化改变了我们的生产方式和生活方式，同时也给我们的时代带来了新的矛盾。全球化时代的矛盾是全球化的生产销售活动和国别化的经济治理模式之间的对立与统一，主要现象可以归纳为三个方面：

第一，在全球化加速推进的同时，国别化经济治理模式又或多或少地有反全球化倾向。在瑞典人约翰·诺尔贝格（John Norberg）写的《为全球化申辩》一书里，就讲到了欧盟为保护农业而进行的补贴问题：“欧盟贸易保护政策每年减少发展中国家近7000亿美元出口收入。一头生活在欧盟的奶牛, 每天获得约2美元补贴（比世界上30亿人口的平均日薪还高）”。实际上，“补贴”是在全球化过程中一直都存在和发生着的现象，都是为了保护本国的产业不受国外产业冲击。英国人阿兰·鲁格曼（Alan Rugma）则提出：“思维地域化，行动本地化，忘掉全球化”。

在经济表现不佳的时候，反全球化倾向的表现会更为严重。2008年全球经济危机发生以后，很多国家经济复苏并不是那么好，还有一些国家的经济增长陷入停滞状态，各国采取贸易保护政策措施的情况加剧。据WTO最新贸易监测统计报告的数据显示，从2015年10月到2016年5月，G20国家出台了145项贸易保护措施，筑起重重贸易壁垒。英国一个智库报告称，现在各国出台的反全球化的歧视性政策措施越来越多，特别是美国。这个报告还指出，其实各国大部分贸易保护措施都是针对中国的。中国现在是全球最大的贸易国，这个情况对我们并不太好，是需要我们努力才可以改变的。

不过从大方向看，这种反全球化倾向只是暂时性的。在20世纪30年代，全球经济也是陷入了大萧条，由于各个国家以邻为壑，相互实施贸易壁垒政策，最后导致各国经济都落入恶性循环之中，谁也未能做到独善其身。这样的历史教训，我们不希望在今天重演。从技术层面讲，现在的全球化较以往已经发生了根本性改变，这是一个历史大趋势，不会因为一些短期政策影响而发生方向性改变。

第二，经济全球化并没有惠及所有人群，反而加剧了一定的不平等。全球化本应允许人员、商品和资金自由流动，但实际上只有富人拥有流动的能力，或者说，占全球 1%的精英阶层的资产可以通过自由流动获取厚利。由于全球经济治理是以国别为边界的，不同国家在税收、贸易、投资等很多方面的政策都是不一样的，比如有一些地方叫做“离岸天堂”，像开曼群岛，它们会给投资者很大的税收优惠，尽管你的企业实体并不在那儿，但是如果你能够在那儿开户注册的话，它就给你享受免税优待。但是这种制度套利的空间，只有一些大企业家或者说精英人群才能够去享受，普通老百姓哪里有能力转移资产到开曼注册公司呢？贸易全球化过程中不平等现象加剧，会给全球经济持续增长带来困难和问题，因为如果不能让全球经济增长的好处让所有人分享的话，这种增长就是不可持续的，毕竟占人口少数的富人的消费能力有限，这种不平等的后果也对全球经济发展构成威胁。

第三，出于国内政治的需要，或者受到国内利益集团的影响，一些国家的领导候选人往往会倾向于出台与全球化大趋势相背离的对外政策，特别是针对其他国家设置的贸易壁垒政策。这些候选人通过指责或者暗示等手段，迎合甚至误导选民，找其他国家来做他们国内问题的替罪羊。很多国家在大选的时候，候选人经常会拿国际经济问题作为主要竞选工具，对全球化的经济发展产生很大的负面影响。

（三）全球经济格局的深刻变化

全球经济格局的变化，从二战之后到现在一直都在发生。

我们看看国际货币基金组织发布的全球经济格局数据，也就是金砖五国、G7和G20三大国家集团在21世纪以来经济规模所占全球的比重。在最近十几年时间里，金砖国家或者叫新型经济体国家的全球经济占比提升速度非常迅速。新型经济体国家的全球经济占比份额迅速提升，意味着其他有一些国家的全球经济占比份额在下降，那这个格局的变化就是南方国家的上升和北方国家的的下降。这是一个比较典型的变化，而且这个变化还在持续。虽然最近几年新型经济体中的部分国家也遇到了一些困扰，比如拉美国家，但是不可否认的是，新型经济体国家的增长活力仍然还在，特别是印度最近这几年的发展变化非常快。21世纪全球经济活力的重心在亚洲，如果再往后看的话，下一个也许是非洲。这些变化说明，一些已经实现工业化的国家现在经济举步维艰，它们的现实问题或者说问题的根源并没有得到很好的解决。

全球经济前五十强国家有不同的国家集团或者国家俱乐部。G7是传统的发达国家集团类群。新型经济体国家类群叫 E11，或者叫新兴经济体11国（阿根廷、巴西、中国、印度、印度尼西亚、韩国、墨西哥、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其）。金砖国家（中国、俄罗斯、印度、巴西和南非）是E11里的桥头堡，已经实现机制化。E11还没有实现机制化，但里面也出现了一个中等强国合作机制，牵头者是韩国，包括墨西哥、印度尼西亚、土耳其、澳大利亚等国家。G7、E11、澳大利亚和作为实体的欧盟放到一起，就构成了G20。

G20各国的经济实力在全球排行榜上都是排名比较靠前的，但也并不是所有经济大国都被纳入了G20。有些国家的经济实力和影响力比较强，比如伊朗，但是它还没有加入到任何国家集团中。欧盟是 G20中比较特殊的国家集体，部分欧盟国家的经济规模位居世界前五十，但是其中有一些中东欧国家位居五十名以后。世界经济治理中出现了越来越多的国家集团，这也是顺应全球经济一体化发展的必然现象。

全球经济50强与国家集团

我们再看看主要新兴经济体国家人均国民收入变化，因为人均收入反映真实的发展阶段。2000年以来，新型经济体国家的发展速度总体上比较快，有的还有跳跃式的发展，包括中国也在2010年迈入了中高等收入国家行列（依据世界银行的判断标准）。虽然G20里也有一些新兴经济体国家的人均国民收入还不是太高，比如像印度和印度尼西亚，它们都还有比较大的发展提升空间，但是我们看到各个新兴经济体国家在发展阶段上都在发生比较大的超越。

主要新兴经济体国家人均国民收入变化

中国经济在过去十几年发展非常快，不断有所超越。从 2000年开始，以购买力平价衡量的中国国民生产总值已经超过日本，位列全球第二。2010年，以名义汇率（美元）衡量的中国国民生产总值也超过了日本，位列全球第二。2014年，以购买力平价衡量的中国国民生产总值已经超过美国，位列全球第一。什么叫购买力平价？就是不用货币的市场汇率来计算，而是用货币真实的购买能力来计算。货币的真实购买能力和我们所处的生活环境是有密切关系的，比如同样是理发，在美国理发跟在中国理发价格可能大不一样，但是给人们带来效用却是一样的。如果考察货币购买力效用的话，我们会发现中国的经济总量已经很高了。以名义汇率（美元）来衡量国民生产总值，中国在2007年超过德国，在 2010年超过日本。我们的下一个目标就是超过美国，应该也不会太久，很多的预测数据说是 2020年左右，那时我们就能够实现又一次飞跃。除经济总量外，我们在国际贸易和投资领域也有很积极的变化，我国进出口贸易总额已经成为世界第一，吸收使用外资规模世界第一，对外投资规模世界第二。但是需要指出一点，中国人口基数很大，即便总量规模有超越，并不意味着我们的发展阶段已经到了发达国家水平，我们还没有真正跨入高收入国家行列。

（四）全球经济治理发展历程

全球经济格局变化并不一定会很快推动全球经济治理格局发生同步变化，全球经济治理格局的变化是相对滞后的。从二战之后到现在，全球经济治理进程可以分为三个大阶段。

第一阶段是二战之后到1976年，可以称为以美元霸权为核心的“硬治理”时期。二战之后，美国经济在世界上一家独大，因为美国本土并没有真正卷入战争，它是一个战争物质的提供者，所以战争反而助长了美国经济的发展。二战之后所成立的国际经济治理机构，如在联合国框架下的经济社会理事会有世界银行、国际货币基金组织，这些机构的背后都有美国的身影，更多的是以美元霸权的形式存在，其具体的表现形式为以国际货币基金组织、世界银行集团、“关税和贸易总协定”为支柱的布雷顿森林体系。为什么叫“硬治理”呢？就是那个时候的全球经济治理更多的是通过制定条款和条约来进行规范。

这种治理起初是有效率的，但是后来效果不好。20世纪70年代全球经济出现了滞胀，也就是经济停滞和通货膨胀同时并存，而这种现象是经济学家以前没有遇到过的，当时仅仅依靠既有的经济治理机构已经没办法解决问题了。同时，美国也遇到了一个比较大的障碍，美国发现让美元与黄金挂钩的布雷顿森林体系让自己负担过重，为此做了很多挣扎和调整。1971年12月和1973年2月美元两次贬值，布雷顿森林体系解体。1973年、1974年，西方世界经历了二战后最严重的经济衰退，通货膨胀加剧、失业人数急增，各国的贸易保护主义抬头。为了避克重蹈20世纪30年代经济大危机的覆辙，西方发达国家的领导人都急于寻找平息危机的出路。于是西方发达国家的七国集团应运而生，它的第一次会议举行于1975年11月，参加国为美国、联邦德国、日本、英国、法国和意大利，1976年加拿大也参加进来，构成G7。

第二个阶段是从1975年到2007年，可以称为以“华盛顿共识”为核心的“北方软治理”时期。七国集团建立以后，这些国家共同承担起了全球经济治理任务。七国集团早期在货币和财政政策协调方面发挥了很大的作用，让全球经济再度恢复到稳步发展轨道。所谓华盛顿共识，核心思想就是自由化、市场化、私有化和财政政策稳定化，减少政府对市场的干预。“北方软治理”是指以西方发达国家为核心的通过国家间合作来实施的协同式治理。

第三个阶段是从2008年到现在，可以称为以多元化为核心的“南北软治理”时期。2008年发生了全球经济危机，这个危机把全球经济格局做了一次大曝光。大家突然发现，经济格局已经发生了很大的变化，仅靠七国集团无法解决全球经济危机问题，需要新兴经济体国家参与合作，所以就出现了二十国集团峰会合作机制。南方国家开始正式走上全球经济治理舞台，成为治理主体。特别在 2016年，中国是二十国集团峰会的主导国和主办国，成为峰会主题和议程的设计者。

在全球经济治理格局阶段性变化的背后，其实也是治理理念在变化。为什么要谈治理理念呢？全球经济治理和公司治理，其实是非常类似的。一个行业的工资通常是以大企业的工资薪酬标准为标杄，其他企业会跟随主导公司的薪资标准来制定各自的薪酬。在经济治理领域也是一样，经济治理表现最好的国家，自然而然也会成为其他国家效仿和学习的对象，这就是在治理理念领域的标杄效应。

在早前美国经济实力很强的时代，全球经济的治理理念就是“华盛顿共识”。它是美国对于它理想中的经济治理的设想，比如强调市场自由化、开放化，强调产权保护，认为这些都是经济发展的重要基础。这些说法，从经济治理角度来说没有错误，但是美国不仅推荐而且强令各国都接受，这就带来问题了。不同的国家有不同的国情，经济也可能处在不同的发展阶段，美国强行推广自己理念的做法，往往让别国削足适履。

随着中国经济不断崛起，很多国家开始研究中国，形成了所谓的“北京共识”。北京共识的提出者是美国人乔舒亚·库珀·雷默（Joshua Cooper Ramo），核心意思就是通过自主创新和特区实验等具有中国特色的方式推动经济政策改革，寻找经济治理之道。这是一种非常特殊的治理方式，并没有什么固定的模式，能非常灵活地适应现实经济发展需求。

2009年，金砖国家的概念出现之后，学术界又出现了“金砖国家共识”。“金砖国家共识”的核心意思就是支持改革开放与市场化建设，但强调经济政策的独立自主性以及国家在经济发展中的重要性。“金砖国家共识”也是西方学者得出来的结论，但是主要的参考样本是以中国和俄罗斯为代表。现在我们看到，印度也做出了一些变化，也在往这个方向去努力。

二、全球经济治理内涵

全球经济治理目前还没有一个被学术界共同接受的标准定义，但是我们知道，全球经济治理就是有针对性地去解决全球性的经济问题，包括通过国际经济政策协调的方式，或者是通过国际经济秩序建立的方式，总之就是通过集体行动的方式，实现全球经济的共同发展，这是对全球经济治理的基本理解。

（一）超国家经济治理面临的挑战

现在全球经济治理面临三大挑战。

第一个挑战与全球化时代的矛盾有关，即国别经济理性不等于全球经济理性。换一句话说，就是对于某国家最有经济效益的东西，从全球利益来看，可能并不是合适的，它有可能伤害到全球经济，最终伤害到自己。这有点像博弈论里的“囚徒困境”。这个矛盾需要各国更多地进行沟通协调，才能够制订符合全球利益的更好政策。

第二个挑战是全球经济栺局的变化速度远远快于国际政治权力（全球经济治理栺局）的转移速度。国际政治权力不能实现和全球经济格局相匹配的状态，就会给全球经济治理带来困扰。但是这个困扰其实也是推动全球政治格局变化的动力。我们看到，最近这几年一些国际机构一直在推动治理改革，比如世界银行和国际货币基金组织，都在推动它们向着更加合理和更加务实的方向去发展，希望新兴经济体国家能够分享到更多的话语权和利益份额。

第三个挑战是经济全球化的复杂程度超过了各国政府间的国际协调能力。贸易保护就是一个典型的例子。现在政府间的国际协调能力还停留在传统的贸易规则的谈判和合作上，在其他的治理方面还是有距离的，需要我们更多的努力。在一些新的领域，例如互联网经济迅猛发展，以前没有出现对这个领域的治理，这就对政府间的国际协调能力提出了新挑战。

我们面临的这些挑战，都有存在的必要，因为它们是促进全球经济治理向前发展的重要因素。

（二）全球经济治理的主要内容

谁是全球经济治理主体，采用什么方式治理，治理效果如何检验，这三个问题就是世界银行对全球经济治理内涵的概括。还有人从其他视角看待全球经济治理问题，如奥利弗·特莱伯（Oliver Treib）等提出，全球经济治理包括三个维度：政治维度，即治理应该包括哪些主体以及它们之间的权力关系，尤其是政策制定过程中的公私关系协调；政体维度，即不同主体之间相互影响和作用的规则，如不同程度的各层级制度化的设置；政策维度，即治理所使用的具体工具，如或软或硬的法律、有无制裁、确定的或可变的准则等等。

全球经济治理主体是一个随着时间推移而不断变化的体系。二战之后，这个体系的顶层是联合国，包括美国在内的一些大国是治理的主要参与者。发展到今天，决策主体演变为全球性峰会，比如说二十国集团峰会。现在二十国集团的GDP占全球GDP总量的85%以上份额，所以二十国集团峰会的治理决策直接影响到全球经济，它是非常重要的全球经济治理平台。

与全球性峰会相伴的是政府间合作，比如七国集团、金砖国家、巴黎俱乐部、APEC、上合组织等。之下是一些非政府合作和非官方对话平台，比如达沃斯世界经济论坛、博鳌亚洲论坛，它们是传递和交流全球经济治理思想的重要平台。

在全球性峰会背后，是许多地区一体化组织和区域经济合作平台，如欧盟、东盟、非盟、拉共体等。其下有很多具体的地区或区域经济治理协议，比如《清迈倡议》《北美自由贸易协议》《区域全面经济伙伴关系协议》等，为地区和区域经济合作提供了相应的制度安排。另外还有一些次国家区域，它们通常只涉及成员国的一部分领土，由各成员国相关领土接壤而形成的经济活动区域，如澜沧江－湄公河次区域、丝绸之路经济带和 21世纪海上丝绸之路。还有一些大国对全球经济治理也有极大影响，比如美国和今天的中国。

还有一些国际机构或者国际组织，包括联合国下属机构和一些跨国家的多边机构，也都在参与全球经济治理。联合国下属机构包括联合国大会下属组织和联合国经济与社会理事会下属机构；前者有贸发会、发展署、环境署等，后者有世界银行、国际货币基金组织（IMF）、世界贸易组织（WTO）等。跨国家的多边机构有国际清算银行（BIS）、欧洲复兴开发银行（EBRD）、金砖国家开发银行（NDB）、亚洲基础设施投资银行（AIIB）等等。此外还有一个超国家治理机构——欧洲中央银行（ECB）。

全球经济治理体系非常庞大，结构在不断发生变化。除了上述以国家间合作为基础的治理，现在越来越多的企业参与到全球经济治理活动中，有一些中国企业已经参与到国际标准的制定中。参与国际标准制定，意味着产品生产规范能够让全球共同采用，不仅给全球消费者带来很多的便利，也能给制定标准的企业带来更多的经济利益。这都属于全球经济治理的主体，只是在不同的层级发挥不同的功能和作用。

全球经济治理体系的结构变化，尤其表现在政府间组织的增长上。1976年全球政府间组织为6222个，1997年增加到了40306个，今天更多。全球经济的发展已经催生出越来越多的政府间合作。

在全球经济治理领域，新兴经济体的话语权在提升，这个变化也是非常明显的。典型事例有：2006年，中国人陈冯富珍当选世界卫生组织总干事；2008年，G20对全球经济的影响超越 G7；2009年，金砖国家合作机制建立；2011年，巴西人若泽·格拉齐亚诺·达席尔瓦，被任命为粮农组织新任总干事；2013年，中国人李勇当选联合国工业发展组织总干事，巴西人罗伯托·阿泽维多当选世界贸易组织总干事；2013年，中国提出“一带一路”倡议；2015年，金砖国家组建的新开发银行成立，中国发起的亚洲基础设施投资银行正式成立……它们既是新兴经济体在全球经济治理话语权上提升的结果，更将在未来促进更多的国际经济合作，促进全球经济发展均衡化。

（三）全球经济治理的主要方式

全球经济治理的主要方式就是国际规则，它们有不同的层级和类型。

首先是国家间达成的决议性的方案与决策，即决策性规则。其中一类是联合国体系下用得比较多的，比如说世界银行、国际货币基金组织所使用的，叫公司治理型的规则，它核心的方式就是投票。这种规则的好处在于效率很高，但是带来的问题就是由大国施加的影响会比较明显，还可能会损害一些国家的利益。另一类就是成员治理型规则，也叫分享治理规则，它的基础是平等协商。举个例子来说，G20要达成任何成果，所有成员国必须一致同意才能得以实现。这种规则的优势是可以保证实现经济学上讲的“帕累托改进”，这种改进不以伤害别人的利益为基础，保证了每个参加者都能够在最低程度上保卫自己的利益。但是它的效率相对比较低，而且它所达成的成果一定要满足最低要求利益，所以最后结果往往可能就达不成。这两类规则都各有优缺点，在不同场合会根据需求选用。决策型规则是最根本的规则，就像法律中的宪法一样。

低一个层级的规则是对具体的经济治理事务来进行规范的。按照约束程度，它们可以分为硬规则（正式规则，强约束）和软规则（非正式规则，隐约束）。WTO关于关税的规定就是硬规则，如果加入 WTO，就一定要同意按照这个规则去执行，否则的话就会引起争端、遭到投诉并接受仲裁。软规则是一些隐性的约束，如世界银行和国际货币基金组织里有一个不成文的默契或者叫惯例，就是国际货币基金组织的领导人一定是来自欧洲的，而世界银行的领导人一定来自美国。这个规则从来没有打破过，也从来没有成文过，但是作用不可小觑。这种软规则将来可能会比较有弹性，如果很多新兴国家表示不满，希望这些国际金融机构或者说国际经济治理的核心机构能够更加民主化，要求它的选举能够更加公正、公平，那么它也会随着时间的变化而真正发生变化。

按照约束范围来划分，国际规则又分为普适性规则和条件性规则。什么叫普适性规则呢？就是这个规则一旦制定了，全球所有的国家都必须要去遵循，没有例外。这种规则的好处就在于它减少了很多的交易成本，因为大家面临的处境都一样，不存在差异化的问题。什么叫条件性规则？就是根据不同国家的发展状冴不一样而制定的差别化规则。举个例子来说，在全球气候变化领域，发展中国家和发达国家是区别对待的，对不同国家制定了不同的减排标准，这就属于典型的条件性规则。这种规则通常有它的合理性，但是也有问题，就是在规则执行中会有很多麻烦和困扰，因为事情是在变化的，国家是在发展的，安排了条件性规则之后，每过一段时间就需要对这些国家和条件作出评估、审议和修订，要付出很多的执行成本。

全球经济发展到今天，国际规则或者全球性公共产品的供给相对不足成为一个困扰我们的大问题。为什么这么说？因为如果没有规则，很多经济活动的开展就会遇到巨大的困难。举个生活中的例子，假如没有红绿灯，过马路就会是一件让人很痛苦的事情，因为所有人都不知道什么时候应该走，什么时候应该停。红绿灯信号规则出来后，交通效率就得到了极大的提升。在国际投资领域，从二战之后到现在，全球有3300多个双边或多边的区域性投资协定，但是没有一个是普适性规则，对于企业来说这也是很痛苦的，因为每到一个国家你就要重新学习它的投资政策规范，这给企业带来了很大的交易成本。实际上，这个成本最后也要分摊到所有消费者身上。

国际规则供给为什么会不足呢？第一个原因就是供给需要成本，如果大家都想搭便车，没有人愿意付出，那么谁也不会去制定规则，这是一个大问题。现在全球发展趋势是多元化、多极化，所以也没有一个大国能够做到振臂一挥，大家就都听他的了。以投资为例，二战之后，美国的投资遍布全球各地，但是它也没有做成一个全球性的投资规则，可见要提供全球性公共产品是很有难度的。这个难度的原因是在于集体行动的难度，因为个人理性并不等于国家理性，国家理性也不等于全球的理性。所以要实现全球理性，就需要全球性规范的约束和全球性机制的平衡。在全球经济治理领域，我们更希望有G20的机制，让大家坐在一起进行同等协商，互相照照镜子，看看问题，让全球经济得到更加良性的发展。

（四）全球经济治理的趋势

全球经济发展的大趋势就是多元化。在近几十年时间里，全球经济正在经历一个多元化、多极化、分散化的过程。我们看到，全球经济治理不再是以前的霸权主导，不再是由某一个国家或者少数几个国家来主导，而是以协商合作、不干涉他国意愿为前提的合作。

从长时间尺度来看，国际体系转型出现了三个明显趋势。第一个趋势是国际体系的行为体趋向多元。这些行为体就是全球经济治理体系框架中的所有参加者。第二个趋势是国际体系覆盖领域不断拓展。这是和全球化联系在一起的，因为经济和技术的发展越来越多地突破了国家边界的障碍，所以需要治理的国际领域也越来越多。第三个趋势是国际体系的联系程度不断增强，越来越多的企业和个人越来越深地参与到经济全球化浪潮中。

全球经济治理体系的变化，跟国际政治权力的变化是联系在一起的。从国际政治长周期来看，全球政治正向着民主化进化。政治学家乔治·莫德尔斯基(George Modelski)认为：全球政治的进化是一个逐步机制化的进程，政治的全球化也是国际治理组织的精细化、复杂化的系统性成长，这既是解释全球领导力转型的关键，也是全球政治向着民主化方向进化的必然结果。而在我看来，由于技术革命所带来的根本性变化，必然会影响经济并进而影响政治，最终释放出它对国际政治体系的影响力。

三、G20治理

成功举办2016年G20峰会是中国的一件大事，让我们感受到了中国参与并且主持全球经济治理活动的能力。

（一）G20的治理领域

G20的治理领域就是经济，它致力于解决全球面临的重大经济问题。G20最初诞生于 1999年亚洲金融危机期间建立的二十国财长与央行行长联席会议，从开始到现在，它的核心议题依然是财政和金融合作。为什么要强调G20的治理领域呢？因为G7在20世纪70年代开始的时候，它的治理领域也主要是经济，但是随着后来经济慢慢走出低谷、滞胀问题得到解决之后，G7国家开始扩散它的治理范畴，从经济合作发展到政治合作，现在发展到安全合作。这种合作议题的泛化，削弱了G7在经济治理问题上的治理能力。

G20在全球经济治理中的地位是2010年在加拿大多伦多峰会上确认的。G20多伦多峰会公报的第一句话指出，G20是现在国际经济合作的首要论坛。虽然字面上是论坛，但是千万不要以为G20只是开一场峰会，它的合作机制比论坛要复杂得多，影响和意义也要比论坛深远得多。

G20还有一个显著特点，它是一个南北合作的平台。G20既有南方国家，也有北方国家，有传统的西方发达经济体，也有南方的新兴经济体、后进国家，甚至还有一些低收入的国家。对于实现全球经济的共同发展和均衡发展来说，这也是很有意义的。

（二）G20发展进程

G20的发生和发展首先是危机驱动型的。它出生于1999年亚洲金融危机，就是 G20第一次的财长与央行行长的合作会议；它成长于 2008年全球经济危机，就是由G20财长与央行行长会议升级为国家首脑峰会。

G20是不是只是应对危机的机制呢？对机制的产生要有一个理性的看待。所有的事情必须要有一个突破口，突破口会有一个比较强大的推动力量，这个力量在经济上表现为危机。所以，当出现经济危机且影响面非常大，需要大家坐下来一起商量时，又发现有一些国家的作用是不可或缺的时候，就会形成一个新的治理格局。这就是我在前面说的，经济力量推动政治力量发生变化，而政治力量又反过来会影响经济力量。G20出现之后，它的治理能力或者它的治理导向又会影响全球经济。如果能够很好地发挥治理作用，就会对全球经济治理有提振作用，而且这种机制慢慢地会沉淀下来，对于它来说是一个成长的机会。危机在G20出生阵痛的那一瞬间起到了作用，但后面的成长需要各个国家努力。

实际上，从2016年起，尤其在中国主导下，G20也在发生转型，它不再是简单应对短期的全球经济危机问题，而是兼顾短中长期发展的全球经济治理。

（三）G20的工作机制

关于G20的机构设置，很多人存在这样的疑问：为什么G20没有常设的秘书处？这是不是意味着 G20还没有实现机制化？其实，机制化通常泛指一个系统的组织或者部分之间的相互作用过程和方式，秘书处只是一个象征，但是并不是说它不可或缺。更为重要的是，我们要看G20到底是如何开展工作的。

首先看 G20的合作主体，也就是G20成员、国际组织、观察员国、嘉宾国、地区组织代表和专业性国际组织等等。G20成员包括19个国家和欧盟。很多国际组织也参与G20合作，它们都是联合国合作框架下的参与者，为G20提供信息支撑和政策建议。每年G20峰会还会邀请观察员国参加，其中西班牙是特例。西班牙虽然不是G20的成员，但是从G20上升为峰会开始，它一直都是观察员国，它会是终身制的G20观察员国，因为已经成为惯例。除了西班牙之外，还会有其他的观察员国，比如2016年中国就请了很多亚洲国家来参与。G20还要请嘉宾国来参加，嘉宾国只有G20主席国才有权邀请，取决于主席国的意愿。

再来看G20的工作机制。从2011年开始，G20每年都开一次峰会，由各成员国轮流担任主席国，常设了协调人轨道和财政金融轨道，此外还有其他部长会议。两个轨道下面又下设了副手会，再下面还设有各类专业性工作组（Working Group）、研究小组（Studying Group）和工作小组（Task Force）。

G20峰会工作机制（一）

G20峰会工作机制（二）

G20峰会工作机制（三）

G20峰会工作机制（四）

专业性工作组比较有持续性，有非常成熟的工作机制，往往会有主席国。比如 G20财政金融轨道下设的增长框架工作组，它的主席国是加拿大和印度，2016年新建的G20贸易与投资工作组，主席国是中国和德国。专业性工作组的主席国是一成不变的，保证了工作组工作的连贯性。

再下面设的研究小组和工作小组。研究小组的工作主要是对可能要开展的G20优先议题做一些预演，研究范畴会更大一点，它有可能升级为工作组。比如长期投资融资工作研究小组，2014年升级成为工作组。工作小组更加具体、更加专业，会就某一个小问题开展工作，就一些新的议题方向进行研究，并且形成报告或者提供建议。比如2016年 G20在主席国中国设立三个与创新有联系的工作小组：创新工作小组、新工业革命工作小组、数字经济工作小组。

G20还有很多配套机制，它们是由G20历年主席国不断建立的。比如2010年设立了工商峰会B20（Business 20）和青年会议 Y20（Youth 20），2011年设立了劳动会议L20（Labor 20），2012年设立了智库会议T20（Thinking 20），2013年设立了民间社会会议 C20（Civil20），2015年设立了妇女会议W20（Women 20）。这些配套机制是以特色人群来划分的，基本上照顾到了经济活动中的方方面面，而不仅仅是政府一个主体。

协调人轨道与财政金融轨道略有不同。协调人英文叫“Sherpa”，也叫夏尔巴人，他们是珠峰攀登者的向导。协调人Sherpa也是G20国家领导人的向导，引导G20峰会工作机制下的各项工作，所以它是很重要的一个轨道。财政金融轨道就是G20财政部长、央行行长之间就经济合作问题展开的探讨和协调。

协调人轨道 2016年设有发展、反腐、能源、就业和贸易投资五个工作组，下面设置的一些工作小组跟研究小组就不再列举了，因为不知道它们将来能不能延续下去，但工作组相对是比较稳定的。

财政金融轨道 2016年也设有增长框架、国际金融架构、投资与基础设施、绿色融资和气候变化融资五个工作组。其中国际金融架构工作组是 2016年复活的。为什么叫复活呢？我们知道，国际金融架构工作组讨论比较多的就是国际金融机构的改革，国际货币基金组织是非常重要的全球金融治理机构，对它的改革需要是很迫切的，而且G20国际金融架构工作组也一直在推动它的改革，并把这项工作作为主要的工作内容之一。2010年 G20峰会推出了国际货币基金组织改革方案（主要是货币份额改革），但是由于美国政府得不到国会批准，导致工作被阻断，直到 2015年年底美国国会批准了，2010年推出的国际货币基金组织改革方案才得以落实。所以在2014年、2015年，澳大利亚和土耳其都把这个工作组暂停了，因为工作组无法推进工作。因此，G20工作组也不是一定会永久延续下去的，可能因客观情况变化而变化。

在两个轨道之外，G20还有其他的部长会议，比如 2016年就开了劳工部长会议、能源部长会议、科技部长会议。在这些部长会议中，只有贸易部长会议是机制化的，其他的部长会议开不开，取决于主席国的意愿和安排。

此外，G20还有B20、T20等六个已经成型配套的机制。它们都有各自的一套工作方式，而且都比较有专业性和针对性。例如B20在2016年建立了金融、贸易投资、基础设施、中小企业发展和就业五个工作组，还有一个反腐败论坛。根据这些工作组和论坛的一年的合作，B20最后会形成一个政策报告，作为一个非常重要的文件在 B20峰会上提交G20。T20每年也会开展很多活动，会在不同的国家、不同的学科领域举办综合的或专业性的会议。T20也要给G20提交一个年度政策报告。这些配套机制都服务于G20更好地开展全球经济治理工作，它们从不同的背景出发，通过各自的视角为G20提供帮助。这也是全球经济治理民主化的一种体现。

（四）G20峰会的主题和议题

G20峰会从2008年开始到2016年一共已经举办了11次。

从主题上来说，发达国家主办峰会，主题通常使用“新”或者“改革”，如2009年在英国伦敦叫“改革与发展”，2010年在加拿大多伦多叫“新开端”，2011年在法国戛纳叫“新世界、新思维”。为什么？因为发达国家现在经济增长乏力，需要寻找新的动力，希望能够出现新的变化。而新兴经济体主办峰会的主题，则更强调“包容”和“增长”。如2016年在中国杭州叫“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”，2015年在土耳其安塔利亚叫“共同行动以实现包容和稳健增长”，2013年在俄罗斯圣彼得堡叫“世界经济增长和创造高质量工作岗位”，2010年在韩国首尔叫“超越危机，共享增长”。这表明新兴经济体国家更关注实现全球经济的包容性增长。2016年在中国杭州的主题既有创新也有包容，体现了中国在发达国家和发展中国家之间的桥梁作用。

G20峰会的议题内容比较广泛。其中协调人轨道的议题内容包括贸易、发展、反腐、能源、农业等等；在财经轨道下，主要议题就是增长框架中的宏观经济政策，包括财政政策、货币政策，如投资与基础设施、国际金融合作、国际税收合作等等。两个轨道所谈的内容不太一样，但是目标是一致的。

G20峰会还有应急性的议题，或者说是当时的热点。比如 2010年墨西哥海湾原油泄漏事故发生之后，全球海洋环境保护就成为G20的一个重点议题。这也可以叫季节性议题，因为这个事情处理好了之后，这个议题后来会从问题名单上消失。但是可以看到，G20更多的议题是希望找到全球经济治理根源性问题的解决之道。

（五）G20取得的主要进展

2008年世界经济危机发生以后，G20迅速响应，采取集体行动，避免了危机进一步扩大，为提振全球经济增长起到了很大的作用。

从2009年开始，G20形成了宏观经济政策互评机制，各成员国之间可以评价对方的经济增长政策，看看有没有损害到其他国家的利益。这对于增强互相了解、加强信息沟通、实现合作共赢是非常必要的。

2010年，G20提出推动国际货币体系的改革，也就是世界银行与国际货币基金组织的份额改革，虽然经历了很多波折，但已经取得一些成果。

2011年，G20提出了全球经济再平衡的议题并达成了参考性指南。现在看来，全球经济失衡的问题在弱化，但更麻烦的是经济失速问题，找到经济长期增长的源泉可能需要花更大的力气。

2012年，G20在公共债务管理、长期投资融资、发展、反腐等领域，也取得了相应的合作成果。

2016年 G20取得的进展最大，是G20一个非常大的转型。这个转型就是G20从过去短期问题的合作和中短期问题的应对，开始往经济增长核心问题和根源性问题迈进。一方面，G20把对经济增长非常重要的创新列为核心议题，这是以前从来没有过的。另一方面，在G20的财经轨道上，以前只是财政政策跟货币政策协调，现在加上了经济结构改革，这也是一个大变化。经济结构改革是长期性的，包括促进贸易和投资开放、推进劳动力市场改革及获取教育与技能、鼓励创新、改善基础设施、促进财政改革、促进竞争并改善商业环境、改善并强化金融体系、增强环境可持续性、促进包容性增长等九个优先领域。这是一个系统性的制度设计，目标是释放制度改革的红利。

（六）G20存在的主要问题

G20存在的第一个问题就是，在非危机时合作进展缓慢，缺乏有显著意义的成果。毕竟G20只是首脑峰会，是一个方向的引导，具体操作还需要各个国际专业机构以及国家来进行治理，需要所有参与者努力才能达到相应的治理效果。另外也不是所有的G20成员国都能够很好地引领G20，当小国做G20峰会主席国的时候，它们对G20全球治理的影响力、吸引力相对不足，在推动议题的时候，尽管它们有好的设想，可能也很难落实。例如，2015年土耳其担任了G20峰会主席国，希望通过提振投资来拉动全球经济增长，设计了一个叫“国别投资战略”的方案，而且希望各国最后能够达成增加投资的量化指标，但是没有取得成果。当时日本代表说，日本的长期投资已经是过剩了，而且日本已经是老年化社会，所以不可能给出量化的指标。

G20存在的第二个问题就是，它既有守成大国又有新兴大国，互相之间的利益分歧较大。由于发展阶段不同，经济状态不同，各成员对很多问题的看法就有不同，国家间协调往往容易出现一些障碍，需要有强有力的领导以及更有技巧的沟通方式推动共同合作。此外，在G20成员国里，国内法和国际法其实也不是对等的，有时G20峰会即便达成了一致的合作意向，仍然会出现没有办法落实的情况，如美国国会不批准奥巴马政府承诺的国际货币基金组织改革方案，就是一个典型例子。

G20存在的第三个问题就是，成员国的数量比较多，而且差异比较大，因此协商效率比较低。但是总的来说，相对于联合国框架的治理，G20治理还是比较有效率的。

尽管G20合作存在这样或那样的问题，但是在G20的多元化世界里，还是给各国带来了很多合作发展机会，只要我们创造性地发挥自己的影响力，就能收获到很多原来没有想到的东西，但是这需要我们进行分享，进行多元化发展。正如爱德华·卡尔在《二十年危机》所说的：“合作带来共同增长。从长远来看，国际秩序的最大获益者必须做出足够的牺牲，使获益少的国家能容忍这种秩序，才有希望维持秩序的延续。……保障国际秩序的有序变革，不仅取决于现行秩序的挑战者，也取决于现行秩序的维护者。”

（七）2016年G20治理的中国贡献

2016年中国担任G20峰会主席国，为全球经济治理做出了重要贡献。中国设计的峰会主题词是四个“I”：创新（Innovative）、活力（Invigorated）、联动（Interconnected）和包容（Inclusive）。这四个“I”不仅是有感召力的口号，而且内容很丰富，体现了中国在G20国际经济治理中的主导作用。

第一个“I”是创新。我们在 G20杭州峰会设置了三个新的创新工作小组，包括科技合作、数字经济和新工业革命，而且在峰会上公布了《创新增长蓝图》，引导和推动全球经济走入创新增长路径。

第二个“I”是活力。在 G20财经轨道里，我们首次将货币政策、财政政策和经济结构调整系统性整合到一起，实现三方面的协调合作，增进制度体系的活力。我们既推动 G20对全球经济的短、中、长期问题进行全面综合治理，又注重国内经济协调发展，并且通过扩大开放，使国内经济与全球经济进行积极互动，实现良性循环，为全球经济不断注入强大活力。

第三个“I”是联动。经济联动包括贸易和投资。2016年G20峰会在贸易投资领域里面取得了非常多的成果。在中国引导下，G20出台了第一个《G20全球投资指导原则》，这也是二战之后第一次在国际性的投资规则上迈出的第一步。G20还提出了贸易增长战略，为降低贸易成本提供制度上的便利。另外，响应中国倡议，并与中国“一带一路”相呼应，G20成立了全球基础设施互联互通联盟，推动提升全球经济联动的硬件水平。

第四个“I”是包容。包容性增长，一方面要解决经济全球化带来的不平等问题，让所有人都从全球化中受惠，特别是让弱势群体、中小企业、小微企业受益，因为它们是经济增长的原动力。中国在G20工作中，希望通过数字经济让更多的中小企业、小微企业加入到全球经济的合作中，希望帮助更多的欠发达国家和地区通过互联网经济参与到全球价值链的生产过程中。另一方面要实现绿色增长，取得人类经济活动与环境的友好协调。中国作为G20主席国，在财经轨道上组建了一个新的工作组，叫绿色金融工作组，推进环境友好型的发展项目，引导全球经济的绿色发展。