基于人口老龄化背景下农村养老保险问题研究

基于人口老龄化背景下农村养老保险问题研究

在人口老龄化程度不断加重的形势下，传统的养老保险制度已经无法满足于农村人口老龄化的发展需求。面对农村人口老龄化日益严重的趋势，政府各部门应该采取措施加快新型农村养老保险制度的构建和完善，以便人口老龄化逐步加剧的现状能有所改善。

人口老龄化；农村养老制度；解决措施

随着人口老龄化形势日益严峻，农村社会养老保障问题逐渐成为一项不利于国家发展的大难题。一直以来，我国农村养老保障的主要方式有家庭养老、土地养老等，这种传统的养老模式在我国农村人口老龄化趋势加快的背景下已经不能适应社会主义市场经济体制的发展需求，开始阻碍我国农村地区以及整个经济的发展。

1 人口老龄化对我国农村养老保险的挑战

所谓的“先富后老”是指发达国家在进入经济发展水平比较高的阶段才出现的人口老龄化现象，而我国还只是一个发展中国家，工业化还没有彻底完成，第三产业发展不足的情况下就步入了老龄化，是“未富先老”。我国在现阶段进入老龄化社会阶段，这对我国养老保险体制来说是一个不容忽视的挑战。

1.1 人口老龄化弱化了传统的家庭养老保障功能。我国的传统养老模式是以血缘、亲情关系为纽带的家庭养老。然而，一方面，大量的农村青壮年劳动力向城市转移促进了城镇化进程的加速，虽然增强了家庭养老的经济支持力度，但越来越多的子女和其父母处于异地分离状态，农村地区留下大量老人和小孩无人看管，不再是以前传统的家庭模式，客观上导致了农民的生活方式和价值观念转向轻血缘关系、重经济利益。另一方面，计划生育的实施导致家庭规模与结构不断发生变化，家庭规模日趋小型化，家庭结构以核心家庭占主流，家庭的核心化和小型化，失去了传统大家庭内部成员之间相互帮扶、共同承担养老压力的关系网络，普遍产生了“四二一”这样一种家庭结构模式，家庭劳动力显著减少，空巢家庭增多，家庭成员能为老人提供的养老资源随之减少，家庭的小型化弱化了养老保障功能。

1.2 人口老龄化削弱了以土地养老为主的自我养老保障功能。土地作为农民最基本的生活保障，与农民的生存和发展息息相关。一方面，土地经营收入一直是农民收入来源最主要的组成部分，但是近年来，农村青壮年劳动力不断向城市迁移外流，导致大量土地荒废无人耕种，土地经营收入不断下降，人均收入处于负增长状态，最终导致农村居民收支严重失衡，土地的养老保障功能正在不断减弱。另一方面，自进入21世纪以来，随着我国经济快速发展，产业重心的转移，直接导致了城市面积的迅速扩张，广大农民群众面临着失地的威胁，土地的养老功能对农民养老的作用越来越不明显。根据国家统计局数据得知，2012年我国农村居民家庭人均经营耕地面积仅有2.34亩，家庭人均园地面积是0.10亩，还不到世界平均水平的1/3，把依靠土地的收入来作为养老收入的主要来源显然很不切实际。

2 我国农村养老保险制度存在的主要问题

2.1 财政投入比例小，政策制度有缺陷。随着国家的快速发展，农村城镇化的趋势越来越明显，农村家庭小型化的倾向十分严重。人口老龄化、农村年轻群体减少等问题直接影响着农村家庭保障和土地保障，进而使其在市场经济大环境下抵御经济风险的能力十分有限。因此，政府应加大财政投入力度与农村惠民政策的实施力度来平衡这类情况。然而，自20世纪90年代以来，我国农村养老保障的模式比较单一，政府在农村居民养老方面的财政投入也比较有限，并且农村居民与城镇居民相比享有的养老保障有十分明显的差距，诸如退休金、公费医疗、医疗保险等保障福利，而造成这种不平衡的原因除了城镇与农村居民的观念不同以外，更多的是财政重心的偏离和政策的失衡。当前，我国正处于农村社会保障发展的初期阶段，要改善这种情况，提升农村养老保障，离不开政府在财政及惠民政策上的大力扶持。

2.2 覆盖面狭窄，保障水平低。就目前而言，我国农村社会保障体系的现状是机械化地将传统社会保障政策落实到了农村。其中农村最低生活保障制度中几项基本社会保险例如社会养老保险、医疗保险等的完善程度也远远低于城镇地区。社会保障水平低，其覆盖面狭窄，真正能受益的人十分有限。由于各种客观或主观因素的存在，至今我国还有很多地区的老年人处于社会保障的真空地带，还没有享受到国家社会保障这一制度带来的便利。截至2010年底，总共有32 643.5万人在新型农村社会养老保险试点中参与投保，其中新型农村社会养老保险试点中达到领取待遇年龄的参保人数仅8 921.8万人，暂且按全国劳动人口7.7亿人计算，其覆盖率低于30%。通过几组简单的数据很明显的看出社保制度的覆盖面十分有限。因此，政府对于社会保障制度的调控不仅仅是加大财政力度，还应该扩大覆盖面积，采取有效的措施，有计划有步骤地逐个落实到位。

2.3 农村社会养老保险管理水平滞后。社会养老保险管理是一项复杂的系统工程，农村养老保险体系运行成效的好坏究其根源是管理问题，其重点是对养老保险基金的管理。我国农村大多数地方的县级政府机构包揽了从政策的制定，征收、管理、保险基金的发放等具体的工作，集大权于一身，无法有效监督挥霍、挪用农村养老保险基金的情况。此外，虽然我们提出农民参加社会养老保险应当本着自愿原则，但在实际执行中却或多或少带有强迫色彩，有的基层单位出于各种目的，把参保率当作一种硬性任务来抓，甚至实行“养老保险一票否决制”，结果养老保险一哄而上，但是风头一过或是领导换届，养老保险就半途而废，极大地挫伤了农村居民的积极性。同时，就目前我国对于农村养老保险基金的管理，无论是在管理机构还是管理模式或者是专业性的人才方面都存在不足，这些都直接或间接的影响着养老基金正常高效的运作。

2.4 立法体系不健全。各地农村养老保险的试点和探索大都以民政部颁布的 《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)为依据，再根据本地区的农村经济发展状况因地制宜，制定出比较正式的地方性的法规和政策进行实施。2008年， 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中首次提出，要按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。历经二十几年的逐步完善，农村养老保险制度已初具规模，但是还远远不够。据调查，由于缺乏关于农村养老保险制度的专项法规，各地方政府在制定关于本地区养老保险办法条例时无法找到符合当地民情的立法依据，仅仅通过靠政策来推动农村养老保险，严重挫伤了农村居民参保的积极性，这无疑成为了新型农保推广实施过程中的一块巨大绊脚石，进一步加大了地方立法对农村养老体系的规范难度。

3 构建农村社会养老保险制度政策的建议

3.1 资金来源是构建新型农村养老保险制度的关键问题。面对农村居民人口老龄化问题，政府部门理应广开渠道，集思广益，在农村社会养老保险制度建设中充分发挥主观能动性，主动承担财政兜底责任。首先，政府部门应加大宏观调控力度，积极促进分配制度的改革，注重公平与效率兼并，征收农产品过程中通过合法的竞价手段，将一部分收入以养老保险基金的形式存入其对应账户。同时，多方面拓宽养老保险资金来源渠道作为辅助，以当地老龄化现状为依据，采取合理的处理方式，与当地银行合作，建立个人农村养老保险账户，将个人所缴纳的费用计入其名下。积极鼓励民间资本及社会其他各界资本探索养老保险基金领域，完善相关保险资金管理制度，重视慈善机构对农村社会保障救助的支持，切实落实农村养老保险问题。

3.2 扩宽社会养老保险制度的覆盖范围。在我国当前国情下，二元养老保险模式是无法完全消除的，因此，可以根据多层次的需求，为农村居民建立一套金字塔式的针对不同层次的相对科学完善的养老保险体系。首先，鼓励在城市具有稳定工作和经济基础的农民工、农村富裕居民、城中村居民、失地农村居民等群体积极参与居民社会养老保险制度；其次，推动以农村为长期居住地或者把务农收入作为主要经济来源的的人群加入农村社会养老保险制度，与此同时，还应当将农村贫困人口，例如五保户、劳动力缺乏等家庭纳入到参保范围内。

3.3 提高农村养老保险制度体系的管理水平。在建立和完善农村养老保险制度过程中，首先必须统一标准，规范农村养老保险业务操作流程，这些是农村养老保险业务框架构建的最基本因素，其次才是在这个基础上提升社会保险服务具体化、多样化的能力。不仅要为农村居民参与社会养老保险提供方便，还要充分考虑到未来更高一级标准的城镇与农村社会养老保险制度融合的统一，管理运营机构的统一，养老金缴纳、支付政策的统一；将目前农村社会养老保险制度的统筹层次逐步提高，逐步由县级提高到省级统筹层次，在政策不断优化、体制不断完善的条件下最终实现农村社会养老保险的全国统筹。

3.4 促使农村养老保险制度的发展走向法制化轨道。农村社会保险立法应坚持立法标准与经济发展水平相适应，同时也要对政府在农村社会养老保障中应该承担的责任和发挥的作用加以具体规定，使我国农村养老保险制度有法可依，有据可循，通过制度化和法制化措施实现社会保险基金的安全有效运行。首先，应从法律层面明确我国城乡养老保险制度未来的发展方向及规划里的具体措施，其中包括养老保险的法律地位、针对对象、制度管理以及基金缴纳；其次，要明确养老保险管理机构的职责范围，制定养老保险基金的运营与投资方法、适合城乡居民收入水平的养老金缴费标准等内容，用法律手段保证农村养老保险走向法制化进程。

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410128 湖南农业大学 刘艳波

410128 湖南农业大学公共管理与法学学院公共管理系 吴松江

教育部人文社会科学研究项目：农村社会矛盾激化防控研究 (14YJC840043)