水库移民项目管理问题分析与对策探讨

朱夏芬

（缙云县农业局，浙江 缙云 321400）

水库移民项目管理问题分析与对策探讨

朱夏芬

（缙云县农业局，浙江 缙云 321400）

水库移民后期扶持项目实施的好坏，不仅直接关系到广大移民群众的切身利益，还将影响到库区社会的和谐稳定。从缙云县水库移民后期扶持工作的实际出发，对水库移民的项目管理中存在的问题和困难作分析和探讨，并提出对策建议。

水库移民；项目管理；问题；对策

水库移民后期扶持项目，从项目管理上看，与政府其他补助项目相类似；而从它的特殊性上看，它扶持的对象仅限于大中型水库所涉及的村和移民群众。项目实施的好坏，不仅直接关系到广大移民群众的切身利益，还将影响到库区社会的和谐稳定。从缙云县水库移民后期扶持工作的实际出发，对水库移民的项目管理中存在的问题和困难作分析和探讨。

1 基本情况

1.1 水库移民情况

从20世纪50年代至今，缙云县共修建小型水库81座，因建设需要移民的水库有8座，共有原迁移民1148人，分别安置 （分布）在7个乡镇（街道）18个行政村。

大中型水库移民后期扶持对象2659人，移民主要来自大洋水库 （1223人）、滩坑水库 （962人）、新安江、紧水滩等其他水库 （96人），其中直补到人2205人、后期扶持项目454人 （不搬迁只进行生产安置移民378人，直补人员核减转入项目扶持的有76人）。大中型水库移民安置 （分布）涉及全县所有18个乡镇 （街道）121个行政村。

水库移民人数虽不多，但安置分散，小型水库多、涉及面广是缙云县水库移民的一个突出特点。

1.2 项目实施情况

《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》 （国发 〔2006〕17号）、 《浙江省人民政府关于完善大中型水库移民后期扶持政策的实施意见》（浙政发 〔2007〕1号）、《浙江省人民政府关于解决小型水库移民困难问题的若干意见》（浙政发 〔2010〕49号）等水库移民后期扶持政策相继出台、实施，标志着水库移民后期扶持工作的开始与完善，2010年开始，缙云县全面推进水库移民工作，编制相关规划并实施。 “十二五”期间，共落实扶持资金2800多万元，在美丽家园建设推进、基础设施建设完善、创业致富能力提高、移民贫困群体消除、移民和谐稳定巩固等方面取得了较好效果，得到移民群众和有关方面的肯定，但是，在实施过程中暴露的问题也不少。

2 问题与困难

2.1 资金总量太小

近年来，缙云县用于水库移民后期扶持的各类专项资金平均每年仅550万元左右，其中小型解困248万元，大中型直补158万元 （直补项目24万元），结余资金 （致富、应急）140万元。而移民十分分散又是缙云县的一个突出特点，移民10人以上的行政村33个，全部为移民的行政村仅2个，可用于项目建设的资金300万元左右，平均每村每年仅10万元。2015年前缙云县还是贫困县，资金缺口严重，要求资金补助更为迫切、强烈，所以资金总量太小，是项目规划和项目实施的一个突出难点，也是 “撒胡椒面”式扶持的症结所在。

2.2 村级矛盾突出

2.2.1 行政村合并引发矛盾

缙云县行政村合并工作于2010年底开始，到2011年下半年全部完成，原有行政村 644个，合并后为253个，合并率60.7%。合并前全县有独立移民行政村8个，合并后仅保留2个。行政村的合并，行政区域的扩大，给移民项目实施带来了诸多影响：点与面矛盾。行政村合并前项目扶持、实施只需考虑一个 “点”，一个点就包涵了全部或大部，而合并后 “点”被弱化，同时还必须要统筹考虑整个 “面”，原本资金总量不大，“僧多粥少”的资金矛盾也就更加突出，点与面的矛盾难以避免。移民 （干部）话语权弱化。合并前是独立的行政村或移民占多数，有自己的主要干部，项目申报有自己的话语权 （决定权）；合并后，移民人口占比急剧减少 （表1），且主要干部都选自人数较多的中心村，直接导致移民点移民 （干部）说话的 “戏份”弱化，浙政发 ［2010］49号文件十分明确：“资金直补到村，落实到具体项目”，也就是在项目申报、实施过程中，取决于村主要干部，移民群体受益肯定会有不同程度的影响。行政村合并有点 “貌合神离”。说是一个村了，但实际的资产、账务等还是相对独立，原来的移民安置点有自己的想法，中心村、自然村也都有自己的打算，这也给项目规划、实施带来了不少的负面影响，如对某一项目实施进行决议，中心村的项目就容易形成，移民点由于人数少、代表不多、也没主要干部，会议不易组织，会议开支 （误工）难以落实，决议就更难于形成了。

表1 2015年缙云县典型移民点行政村合并情况

2.2.2 村干部换届频繁

《浙江省村民委员会选举规程 （试行）》明确规定，“村民委员会每届任期3年，届满应当及时举行换届选举”。村级干部的换届不同于政府干部的换届，“组织”保证力度大为降低。不仅好不容易掌握了一点项目管理业务知识，刚刚对移民项目申报、实施、管理有点门道，就由于换届换人而导致管理业务生疏，上下衔接不畅状况，而且还极易受制于 “结怨”形成的唱 “反调”现象，更给项目实施、管理的衔接、申报、落实等造成困难。

另外，群众 （移民）的 “仇官、仇富、仇政府”等潜意识不同程度存在，也给政策处理带来较大难度，近年来规划项目实施的政策处理难度有不断加大趋势。

2.3 项目管理不规范

乡、村级认为项目申报、实施管理、资金拨付等程序烦琐、古板，要求简便、简化。主要存在以下几方面问题：一是项目管理政策完善不够，创新力度不大。虽在某些点上进行了完善、创新，但远达不到项目实施简便、有效的要求。二是工程管理知识欠缺。懂项目 （工程）设计、管理等专业知识的干部、职工欠缺，报送的相关资料只能是 “照看”而已，而没能真正的、有效的去 “管理”。三是项目资金管理上不够熟练灵活，如对农业部门监制的村级项目资金管理科目不熟练，许多还刚在 “试行”阶段。

2.4 部门沟通协作不够

“十二五” 期间，缙云县出台了多个惠农政策，年惠农资金在8000万元以上，但仅仅停留在“宣传”上，真正抓出成效的其实很少；其次，移民建设资金需求十分迫切，但争取地方财政资金支持移民工作显得不够；第三，水库移民项目管理所涉及的相关部门之间沟通协作不够顺畅。

2.5 资金结报率不高

据统计，“十二五”期间缙云县水库移民项目扶持资金2177.32万元，结报资金1192.69万元，结报率54.8%。考虑到项目实施实际情况，“十二五”前4年资金结报率也仅为76.6%，与浙江省项目实施资金结报率85%的要求，仍有近10%的距离。结报率不高，也意味着项目实施过程中由于各种困难而没能顺利开展。

3 对策建议

完善项目管理办法，简化、优化项目实施管理程序，实现水库移民项目管理规范、透明、有序、高效、安全运行，对相应项目基础资料、资金使用及效益评价等情况实施电子信息化管理，并视情况建立电子项目库管理系统，继续推行、完善 “项目预下达”管理模式，制订、出台移民项目 “村集体自建”、“以奖代补”等实施细则。

必须在后期扶持项目管理上下功夫，有效、简化、完善项目管理。在 “优先考虑移民安置点，统筹考虑全村”、 “突出重点，公开透明、公平公正”等原则指导下，创新、规范、简化水库移民后期扶持项目管理，尊重移民意愿，鼓励、发挥移民项目建设积极性。

加大移民项目建设资金监管、检查和审计力度，严禁挤占、截留和挪用移民资金，确保移民资金专款专用和安全，村组财务不清、不公开是引发村级各种矛盾爆发的主要原因，公开、公正、透明，必须贯穿于项目申报、立项、建设方式、资金使用、支付等全过程。

必须强化责任意识、服务意识，切实加强水库移民工作的领导，充分发挥县级水库工作领导小组作用，出台 “缙云县水库移民后期扶持项目管理实施细则 （办法）”，在政策层面上规范、制约。

充分发挥乡镇职能部门和村级集体积极性，有效化解移民与村民、村干部与移民、移民点与全村等各方矛盾，作为移民也要主动适应、融入当地政治、文化等氛围，尽早入乡随俗。

加强部门间的横向沟通，防止项目多头申报，造成项目重复安排带来的项目变更而增加的行政成本和工程成本。合理整合交通、水利、扶贫、民政、教育、农业等各部门的涉农资金，借他人之力为我所用，缓解资金总量小这一矛盾，发挥移民项目资金的最大经济效益和社会效益，逐步实现“转移一人、致富一家、带动一方”。

［1］ 易斌.水库移民后期扶持政策的实践与探索 ［J］.老区建设，2008（9）：57-58.

［2］ 黄兴，蒲春玲，马旭，等.基于模糊元的新疆伊犁河谷水库移民可持续生计评价研究 ［J］.浙江农业学报，2015，27（3）：477-483.

（责任编辑：张才德）

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A

0528-9017（2016）05-0758-02

2016-03-11

朱夏芬，从事农业经济管理工作，E-mail：zxff2004@126.com。

文献著录格式：朱夏芬.水库移民项目管理问题分析与对策探讨 ［J］.浙江农业科学，2016，57（5）：758-759，764.

10.16178/j.issn.0528-9017.20160545