浅谈城市安全管理急需面对的几个问题

金磊

浅谈城市安全管理急需面对的几个问题

金磊

城市如何遵循发展规律、城市如何端正建设思想、城市如何提升内涵，都急需“把脉治病”，这是中国城市走向真正现代化的大势所趋，是中国城市必须尽快补上多年积累欠账的关键。本文从改变城市粗放型建设与管理方式入手，从四方面探讨了强化城市安全减灾综合管理的对策，希望为创新中国城市安全管理建构科学体系与模式。

城市建设 安全管理 综合减灾

2015年12月21日闭幕的中央城市工作会议，在时隔37年后明确中国未来城市发展、综合治理要抓顶层设计，强调城市发展安全第一，城市要在建设与管理两大环节上着力，解决“城市病”等突出问题。2016年元月初，习近平又对加强安全工作提出五点要求，并强调重特大突发事件，不论是自然灾害还是责任事故，其中都不同程度存在主体责任不落实、隐患排查治理不彻底、法规标准不健全、安全监管执法不严格、监管体制机制不完善、安全基础薄弱、应急救援能力不强等问题，使城市安全建设的“短板”、城市应急管理的“根源”暴露无遗。城市不安全，谈何民生福祉；城市不安全，谈何全面小康建设。本文从改变城市粗放型建设与管理方式入手，从四方面探讨了强化城市安全减灾综合管理的对策，希望为创新中国城市安全管理建构科学体系与模式。

1.城市安全管理现状

2015年3月在日本仙台召开的第三届世界减灾大会通过了“2015-2030年仙台减少灾害风险框架”，要求世界各国在安全减灾上优先采取四方面行动，即全面认知灾害风险；加强灾害风险管理；提升抗灾能力；加强备灾以做好积极有效应对。对照国际减灾风险框架，中国尚有不少差距，仅近一年，就发生多次各类突发灾害：

2014年的最后一刻，上海外滩陈毅广场发生踩踏事故，在跨年喜悦跌入全民悲伤之谷时，继而瞩目蒙难者多为大中学生，再次暴露了中国现代化超大城市尚低下的安全管理水平；2015年1月2日，哈尔滨一场大火，夺走5名消防员的生命；6月1日重庆东方之星客船在长江中游沉没，截止6月8日，遇难者上升为434人，仍有8人下落不明；8月12日天津港发生危化品爆炸事故，至9月11日死亡人数至165人，失踪8人，10月12日，天津再次发生同类性质的危化品仓库爆炸，影响甚坏；12月18日，清华大学化学系何添楼二楼实验室起火爆炸，32岁博士后遇难，再次使大学校园公共安全成为议题；12月20日深圳光明新区凤凰社区恒泰裕工业园发生山体

滑坡，附近西气东输管道发生爆炸，人为渣土堆垮塌，截止23日76人失联，33栋建筑被毁，它不仅为城市渣土工程风险敲响警钟，也发问深圳什么是“滑坡事件”非自然地质灾害的真相。

上海跨年度踩踏事故，痛楚的不该仅仅是外滩，它真要警醒全国数以百个大中城市的节庆群体活动；东方之星倾覆事故，同样告诫的不该仅仅是船舶交通安全，它至少应警示所有的交通之灾及旅游安全管理；天津港“8.12”火灾爆炸，受预警的不应是天津城市应急管理本身，其无序与紊乱问责着中国一批大城市无用的“应急预案”；同样，深圳“12.20”山体滑坡事故，说到底是安全监管意识“滑坡”所致，是必须问责、必须杜绝的又一起城市“人为灾害”。另据2015年国内十大气象极端事件，“北上广”均有突发灾害性天气发生，入秋以来不仅京津冀雾霾加重，多次致空气质量指数爆表，北京在4月15日迎来13年来最强沙尘暴；全年主汛期南方共经历18次暴雨过程，6月2日，南京最大雨量达54个玄武湖的水量，6月16日-17日上海近百条马路在特大暴雨下积水过膝盖，真正使上海变成“海上”；台风“彩虹”10月4日在广东湛江沿海登陆，中心风力最大15级（50米/秒），多龙卷风随行出现，多城受灾，属2015年造成最大经济损失的台风。

再以中国几大直辖市的水安全为例，在过去的“十二五”期间，城市防洪排涝形势严峻。北京，2012年7月21日，特大暴雨给北京一些地区群众生命财产带来严重伤害，留下了难以磨灭的记忆，为此北京启动了新中国成立以来规模最大且系统性最强的防洪工程，对全市1460公里中小河道予以达标治理，截止2014年已完成780公里，此外城市下凹式立交桥“短板”正在治理，至今仅较“7.21”暴雨之灾防汛能力提升了50%；天津，2015年7月19日，天津南开区广开街一带在暴雨下，街区积水达50厘米，留下城市防涝挑战；上海，虽有构筑固若金汤的城市防汛“铜墙铁壁”的体系，但“十二五”期间在台风、暴雨、天文大潮、上游洪水多重作用下，沥涝事件频发，距标准降雨内不积水、超标准降雨少积水、退水快仍有安全差距。

2.城市安全管理急需建构新理念

理念的纠偏不仅是理论问题，更是重大的实践问题，理念是行动的先导，方向对了蹄急而步稳，反之将南辕北辙、顾此失彼。一个应可持续发展的城市被人为地命名了一系列“理想之城”的称谓，为防雾霾要建“绿色城市”；为解决逢雨必涝的城市病要建“海绵城市”；为使城市现代化，要建“智慧城市”；为降低城市灾害风险、为科学合理确定城市风险容量，要建“安全城市”等。如此丰富的“理想城市”之绿色（生态）、海绵（弹性）、智慧、安全的四张面孔真的不一样吗？面对一个城市载体，绿色、海绵、智慧、安全不仅是不同的减灾防灾手段，它同时建构的是一个城市生命共同体。为此，城市安全减灾管理要端正如下观念：

2.1 当代灾害观

灾害研究应将灾害及其影响视为社会经济的结果，它与城市环境和人群的脆弱性有关。彻底杜绝事故与风险是不可能的，不仅自然灾祸与巨灾的危险性无法避免，城市各类人为事故如城市生命线系统事故为零的论断也是错误的。城市作为一个开放的复杂巨系统，时刻面临自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会事件等致灾因子的干扰，系统乃至环节故障是必然的。所以，灾

害风险正确的认知观，是城市化建设及防灾可能应对可接受的风险，这种可接受应在灾害应对的可控制策略之下。

2.2 大安全观

身处高风险的城市社会，提高公共安全认知能力对建设者及管理者十分必要。城市是人工造物，大安全观既强调传统安全，也关注非传统安全。在传统安全方面，据2015年全球著名保险与再保险组织劳合社发布的“2015-2025城市风险指数”报告，全球有数百个城市（含多个中国大中城市）GDP暴露在每年的灾害风险耗损之下，该报告强调的是，城市发展要关注正增长，也要关注负损耗；既关注安全生产，也要瞩目安全生活，要用量化方式告知城市管理者，在为GDP增值同时，要权衡究竟支付了多少灾害风险的负增量；非传统安全对城市主要指恐怖类公共危机，如今“9.11”已历经15载，国际社会已明晰，没有哪个国家及城市是绝对安全的，反恐是外部安全，也是内部安全，既是国土安全，也是国民安全。美欧各国升级边境安保体系，加强对机场码头、体育场馆、餐馆娱乐、购物中心等防范演练不能不影响并启示着中国大安全观的建立。

2.3 综合减灾观

“综合”二字体现在对灾情认知、灾害管理与处置、灾害协调预防机制、应急预案等执行力方面，与单灾种的管理显然不同，效率效果也不同。综合减灾优化单灾种的城市减灾机理相关性；对各减灾要素有可整合性；注重处理城市社会经济的正反发展态势；有较好的定性与定量分析的集成性等，从而便于实现从城市总体层面上提出治理之策。如城市水安全就可做到四方面的整合，其一，水资源短缺即“水少”；其二，水资源污染即“水脏”；其三，水灾害频繁即“水多”；其四，水土流失加剧即“水浑”等。是否综合对待水安全，控制策略及效果完全不同。

3.城市安全管理必须可靠决策

我国城市（镇）化快速发展与安全减灾几十年的关联分析表明，事故灾害态势是城市化进程中必然遇到的问题，发达国家及大城市也经历了从事故多发到逐步稳定、下降的发展周期。过去的城市管理，尤其是防灾减灾应急管理的不足是，城市化快速发展了，但安全减灾法制、体制、机制乃至科技文化投入并未跟上，如我国城镇燃气用气人口已达5亿，燃气管道总长度为50余万公里，部分地下管网年久失修，情况不明，截止2014年5月，国务院安全生产委员会组织专项治理时，发现城市燃气隐患3.6万处，其中仍有2.3万处没有整改，其事故火灾隐患怎能不严重。所以从综合减灾城市管理出发，强化“红线”意识及“底线”意识极为重要。国家要设立《城市防灾法》，还要编制“中国城市中长期城市安全建设发展纲要”（指综合减灾意义上的）。此外建构城市大系统意义上的安全体系，实施城市安全设计等，都是管理上要抓的顶层设计。

3.1 倡导大数据支撑下的智慧安全管理

大数据致力于那些看似没有任何价值的碎片化信息，通过机器学习等方式予以梳理，使其具有利用价值，它的这些特性给城市应急安全管理模式创新带来机遇。我国现行城市安全应急管理重视“一案三制”，这一体制强调等级制的命令指挥链，但同时却忽视了数据工具的作用。此外面对当下网络媒介的传播特征，传统的“封堵论”对处理危机公关不利，因此重视互动与协作，对应急管理有益。智慧安全系统的开发有如下管理特点：更透彻的安全感知与信息互联、更深入的数据挖掘与智能分析、更高效的应急管理与协同决策、更广泛的信息公开与公众公正参与等。此对策的最大效益是变革防灾减灾理念，越开放就越智能，越智能就越高效。

3.2 倡导事故灾难调查与舆情管理发布机制

面对城市安全防灾管理的复杂性，坚持创新机制值得研究，要在坚持责任落实的基点上，强调监管体制与方式的创新，它涉及到灾害风险防范与应急管理，应急演练及其管理者与公众安全文化教育的创新等。纵观现有城市事故灾害个案，其现有调查制度及程序值得研究，因为体制程序不科学，其结果有欠公允的地方，如重体制内人员参与，轻第三方介入；重责任主体认定，轻技术层面论证；重个案原因分析，轻优化改进对策；重事故本身处理，轻教训深入剖析与总结教育等。应重点改进的是 ，凡事故灾难报告均应有陈述及原因分析，还必须有对业内及公众有明确交代的详尽善后对策，这是真正杜绝事故再发生的有用之策。相反将对提高事故灾难的舆情管理不利，对“后事件”处置研判

不利。近年来，不少事故灾情发生后，在缺少严查到底及问责的前提下，城市管理者立即提出要修碑立志，殊不知是在铭刻并汲取教训，还是以此为护身符。若城市真的要立碑修纪念园留志，要记住的也不应仅仅是那些无辜逝者的名字，还有这个城市更需铭训的由此次事故灾难而引发的改变。

4.倡导开展城市本质安全设计与研究

美国学者史蒂文·海勒在《设计灾难》一书中定义了设计失败的概念，虽然这并非是一本专讲安全设计的著作，但它给予规划师、建筑师的设计启示是，要从设计策划入手去考虑安全，才会赢得本质的城市与建筑的安全。城市从建筑与管理层面讲，研究并把握事故灾害的规律特点，就可预防治本，最大限度减少事故灾难损失。笔者在过去的研究中总结归纳了城市安全减灾的十个特性：即复杂多样性、不确定性、突发性、连锁衍生性、高损失性、扩散性、社会蔓延性、人为诱发性、可防御性等，所以利用安全减灾控制理论、应用大数据提升监管信息化决策技术，可找到提升城市本质安全水平的基本点。

中央城市工作会议中强调要加强城市设计，这就要求我们结合城市安全减灾目标，从法规层面、行政层面、技术层面在现有的城市设计管理方法及导则等文件的基础上，深化安全减灾“专题”的融入，从而提升城市抗风险的自控能力。在城市安全设计上，要借鉴国外工程风险评估中预先确定的风险接受标准。在这方面，英国健康与安全（HSE）委员会提出的最低合理可行性准则（ALARP），广泛适用于个人与社会生命与环境风险的评估，英国HSE委员会根据风险事件的频率和死亡人数建立了可接受风险的倒三角总框架，即划分为不可接受区、可忍受风险区和可接受风险区三大范围，实施ALARP风险安全设计控制指标。

实施城市安全设计至少要从以下六方面开展工作：（1）全面认知并研判城市灾害的风险度；（2）研究城市环境中可能的备灾能力及其相关的安全设防准备，系统可提供的可靠性支撑能力；（3）研究城市面对灾害风险的可接受标准及阶段划分；（4）研究风险评估与管理规范、制度体系；（5）提出可行的城市安全设计任务书，包括成功的安全减灾项目计划；（6）配置城市安全设计的编研团队，其中包括建筑师、规划师、工程师及安全工程师、爆破工程师甚至救援专家等专业人员。

事实上，本质的城市安全设计的落实随着安全减灾态势的发展而变化，其风险评估也要随防御层及防御地带（空间）的变化要做出升级。城市安全设计不是凭空的，以国家大力倡导的海绵城市为例，其内容及步骤至少要满足如下方面，既要考虑气象变化与威胁，也要考虑城市现状的改进，又要考虑城市为此可支付的资金。实施以防洪排涝为中心的“海绵城市”设计应先考虑并面对如下问题：2015-2020年，全国658个城市的建成区，20%以上的面积都要实现将70%的降雨就地消纳和利用，粗略估计，每年要投入4000亿元，资金仍是障碍；海绵城市面临的另一挑战是，城市现有灰色设施不完善，缺乏规划支持，隐患的数据也了解不清，总量控制率、排水防涝、防洪等指标尚不合乎实际，方案欠细化，从城市安全总体设计出发要协调与城市相关的各灾种单位、建立协同管制机制，将城市安全设计与环评、安评相结合，在充分考虑城市气象要素同时营造“安心”的城市防灾空间。

城市安全建设需要的不是口号，而是追求安全示范工程，更要真正营造安全宜居的“软环境”。

作者单位：中国城市规划学会防灾委员会