法官员额制的功能分析及其路径探析

●刘娜

法官员额制的功能分析及其路径探析

●刘娜

本文通过引用莫顿的功能分析范式对法官员额制功能进行全角度解读，揭示制度不被预期的潜功能隐患，并分析其产生原因机制，在此基础上探索一条顺应司法规律的员额制路径——提出审判流程的“环节问责”与权限的“分离设置”。

法官 员额制 功能 审判责任

一、问题引出：法官员额制潜功能初探

（一）现象：员额制遭遇法官离职

2013年11月，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“审理者裁判，裁判者负责”等改革任务。之后，十八届四中全会《决定》再次详述改革要求，提出建立以审判为中心的司法体制，保障司法机关依法独立公正行使职权。2014年7月，最高法《四五纲要》明确提出坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员管理制度，对法官、审判辅助人员和司法行政人员实行分类管理，建立法官员额制；完善法官等级定期晋升机制等。自此，以法官员额制为核心的司法改革进入全面启动期。

据媒体报道，近年来基层法官流失现象日益严重，北上广深等地最为典型，有人甚至称为“离职潮”。例如，今年两会期间，“法官流失”现象被写入北京市高院工作报告，北京市高院院长慕平介绍近5年来北京法院系统500多人辞职调动离开法院，年流失人员数量还有增加趋势。离开的法官大部分经验较丰富，能力较强。①温薷：《北京高院院长慕平：5年流失500余法官》，载http://roll.sohu.com/20140312/n396449457.shtml，于2015年6月1日访问。

（二）思考——法官压力增加等潜功能初见端倪

在问题探讨之初，对法官离职解释之声最高的莫过于青年法官担忧员额制按照论资排辈入额，自身前途渺茫而选择离去，但此解释过于片面。从经济学角度来看，关于个人作出决策的基本结论是，人们面临不同目标之间的交替关系，任何一种行动的成本可以用作放弃的机会来衡量，理性人通过比较边际成本与边际收益作出决策，以及人们根据他们所面临的激励而改变自己的行为。可见，影响法官作出出走决策的因素除利益考量外，边际成本更应当引起关注。单纯将法官作为一项工作，其成本无外乎工作量和工作压力，身为法官的成本还有一个重要的原因就是办案数量增加，责任增大。

二、探索：法官员额制的功能分析

笔者援引社会学家罗伯特·金·默顿提出的功能分析范式，以期撬开法官员额制适用效果的大门。

（一）项目和机制

员额制是将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类，根据法院辖区经济社会发展状况、人口数、案件数等确定法官数量，对法官在编制限额内实行员额管理的一项人力资源管理机制。以提高法官薪酬，同时实行主审法官责任制。从试点法院来看，法官员额比例均控制在中央政法专项编制39%或33%以下。

（二）功能表达

1.员额制正功能（显功能）表达

——促进法官职业化和专业化。员额制设计的初衷在于促成法官职业化、专业化、类型化。

——促进司法质量和效率。法院人员分类管理使法院各项事务由专人专职负责，法官负责案件审理，法官助理、书记员负责案件其他事务性和程序性工作，其他工作人员负责案件之外的事务工作，将促进法院各项工作的类别化、程序化和专职化，提升司法服务效率。同时，法官从繁琐的事务性工作中解脱出来，专注于案件审理和裁判，确保案件质量。

——促进司法公平和公正。体制变革要求“去行政化”,保障法官依法独立办案,推行主审法官办案责任制依法对案件审理全程、全权负责。改变以往“审者不判、判者不审”的怪状，实现审判权的良性正态运行，从而确保每一起案件的公平公正。

2.员额制反功能（潜功能）表达

——案多人少矛盾未减甚至加剧。目前，我国各地法院普遍存在的“案多人少”矛盾尚未缓解，与改革前各法院“一致”采取扩充审判人员的方式所不同，法官员额制则是要求在现有审判人员分母基础上，提取一定比例的人数确定主审法官，其他人则不再是法官。根据试点数据，这个分子的比例将会是33%②参见《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作实施方案》。或是39%。③试点省份中，广东省、湖北省和贵州省均称将通过5年过渡期实现法官比例为39%。虽然改革是要把主审法官从事务性工作中解脱出来，但办案数量比以前大幅增加，其工作量很难说有所减轻，甚至会是加重。

——主审法官全程负责制④对于案件从送达、庭前证据交换、庭审到笔录记录、裁判文书、卷宗装订等各个环节出现的问题，均应由法官负责的情况，笔者称之为“全程负责制”。不公平。与员额制相配套的改革措施——司法责任制，该制度要求主审法官对所办案件全程、全权负责。无论案件哪一环节出了问题，最终都会落到法官的责任。对法官而言，一方面因所审理的案件量增多导致很多事务性工作不得不交由司法辅助人员完成，另一方面，又要对这些事务性工作承担责任，但去行政化下的审判团队中的法官对法官助理、书记员是没有管理、惩戒权限的，在没有管理权限的条件下却要为二者的行为负责，很显然对法官来说不公平。

——审判团队“隐性”再行政化矛盾应予重视。改革前法院内部采取的是“庭长-法官-书记员”模式，庭长对庭内法官、书记员进行的是行政管理。而去行政化之后建立的是“主审法官＋法官助理＋书记员”模式，是以主审法官为核心的审判团队，由主审法官带领审判团队审理案件，审判团队成员之间理论上是一种分工协作的关系，没有行政管理权的实质。这里就会产生矛盾，如真正的去行政化，法官的团队指导、组织和指挥地位必将有所影响，在缺失有效组织力和指挥力的情况下，审判程序将如何严谨有序开展？如过于强调法官在团队中的指导、组织和指挥地位，又如何实现团队平等分工？是否会出现以主审法官为中心的“隐性”再行政化？这是机制在构建中应慎重的一环。

——未入额的法官积极性受挫。数量上的“缩水”，就必然是一部分人从法官岗位上离去的结果。从各试点法院来看，司法辅助人员多数为30岁左右的年轻人，他们负责在法官指导下，“协助”法官进行各项审判辅助性工作，没有裁决权，没有较高的职业保障，还从事“幕后”工作。而按照改革前的路径，一名新入职的基层法院公务员在从事一到两年书记员工作后即可以成为一名“助理审判员”，拥有独立裁判权，还享有法官待遇。前后的反差显而易见，所以部分助理审判员在转为司法辅助人员后难免会出现积极性受挫。

三、反思：审判责任的辐射演变与权责异化

（一）审判责任的辐射演变

1.主审法官的司法责任界定

责任在现代汉语中通常有两种含义：一是分内应做的事，如尽责任；二是没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失，如追究责任。主审法官责任制所使用的责任也应该具有两种含义：一是主审法官在审理活动中的职权；二是主审法官在行使审判权过程中违反法律规定或者不当行使职权时，应当承担的责任。⑤石东洋、刘新秀：《主审法官责任制的理论逻辑与制度设计》，载《太原师范学院学报》2015年第2期。

2.主审法官的应然责任

依据《上海市司法改革试点工作方案》，主审法官的职责是“参加合议庭审判或独任审判案件及法律规定的其他职责”，按照有权必有责的归责理论，主审法官对所受理的案件应该只对其审判负责即可。即使“法律规定的其他职责”有所指，也应该是法官所“实质参与”或“有管理权限”才可进而归责，倘若法官仅仅在诉讼程序上享有诉讼程序指挥权，则即要求其对案件全权负责太归于苛求，也违背管理学权责一致的原则。

3.审判责任的辐射演变

主审法官责任制让主审法官成为案件的责任主体无可诟病，但主体不等于全权或全程，审判责任也不等于案件全权负责或全程负责。而现行实行的审判管理责任考核制度貌似将两者等同，在过去因法院审判辅助人员的稀缺，法官往往需要自己送达、排期、整卷，有的多名法官共用一名书记员，甚至“自审自记”，更谈不上法官助理。反正所有工作几乎都是法官一人完成的，要追究责任也只能找法官，所以审判责任指代案件责任顺理成章，久而久之的司法实践中，我们也渐渐将法律规定的“审判责任”辐射为案件全权负责、全程负责。

（二）权责异化的表现

1.法官案件全程负责的延续

基于传统的法院审判业务部门的工作模式是案件自立案庭立案分至业务庭，由业务庭庭长将案件分至各承办法官，也就说自立案后所有流程和工作都是由承办法官来完成。而员额制所实行的样本法院仍是延续这种工作形式，所不同的只是承办法官换成了主审法官，再由主审法官指挥案件工作安排。

2.法官与司法辅助人员权责分工异化

法官案件全程负责的延续导致法官与法官助理、书记员之间不是常态的分工协作的关系，而是指挥与被指挥的关系，二者之间无法达到各司其职，是一种异化的权责再分配。以《上海市司法改革试点工作方案》为例，《方案》仅规定了主审法官、合议庭的办案责任制和法官惩戒制度，并没对法官助理、书记员在办案中的责任及其惩戒作规定。至于主审法官在审判团队中的主导地位，以及主审法官如何行使其对团队其他成员的指导和管理更没有做规定。

3.庭长与主审法官、合议庭关系未厘清

从试点法院运行来看，由主审法官、合议庭行使审判权，庭长行使审判管理权和审判监督权即成规则，分工貌似合理有序，但却将人员管理遗漏。或许，试点法院认为主审法官指挥法官助理、书记员共同完成案件裁判，主审法官即具有对法官助理、书记员的工作调配和管理权，但对此笔者持否定观点，因为这非但没有正确定位庭长与主审法官、合议庭关系，且容易形成审判团队的行政化。

4.审判长职权配置的异化

赋予审判长对审判团队管理权，容易形成审判团队成员之间权责关系不平等以及合议庭成员对审判长过多依赖，影响合议庭依法独立行使审判权，也制约合议庭成员抵抗内部行政干预能力，有造成“审判长行政化的风险”。⑥杜豫苏、何育凯：《明晰权力边界：审判权内部运行机制改革路径探索》，载《司法体制改革与民商事法律适用问题研究》，第223页。

四、路径：责任的“对号入座”与权限的“分离配置”

（一）环节问责——责任的“对号入座”

1.人员分类纵向管理

笔者建议建立法官、法官助理和书记员的单独职务序列，严格划分类别，三类人员按照独自的序列纵向管理。法官、法官助理和书记员分别有独立的任职、选任、职责、考核、晋升、奖惩规定和程序，各类人员之间不是管理和被管理的关系，而是有着不同分工、各司其职、各负其责的关系。

2.隶属独立管理机构

将三类人员归类不同的管理机构，如法官管理处、法官助理管理处、书记员管理处，实行不同的管理方法、培训机构、培训方式、晋升标准和模式。依然沿用现行“集中管理、分散使用”的管理模式，由各管理处对各类人员实行统一管理、调度、考核、培训，按照审判工作的规律和特点，结合岗位设置，把各类人员合理安排到各个业务庭。

3.变法官全程负责为环节问责

首先，设立大前提——明确案件审理流程，如送达、组织庭前证据交换、接待诉讼参与人、庭审、（法官依职权）调查取证、调解、撰写法律文书、结案、纸质卷宗整理、电子卷宗录入等工作；明确规定法官、法官助理和书记员的各岗位职责，如法官负责案件审理和判决书撰写。

其次，设立小前提——划分各环节责任，并将这些环节包产到实施的具体人员，按岗定责。

最后，欲达目标——变主审法官案件全程负责制为案件环节问责，法官、法官助理、书记员对其所参与的环节承担相应责任。谁的环节出了问题由谁负责，不是从案件分到承办人手中后就由承办法官对案件负责到底。例如，当案件因主审法官或合议庭适用法律错误导致的裁判不当，依法追究主审法官或合议庭的责任。当案件送达程序不合法，则追究相应法官助理或书记员的责任。

归责体系图示：

结论，欲达效果——真正意义上的权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。

4.强化责任约束，实现效率和公正的价值统一

于法官而言，可以真正从事务性工作中解脱出来。环节问责让审判团队成员都有了约束性和自律性。

于审判辅助人员而言，是选拔、奖惩、晋升的重要依据。实行环节问责后，将司法辅助人员工作中的责任问题记录在案，作为其选拔、奖惩、晋升的重要依据，符合评价的科学性。

于法院而言，有利于建立司法公信力。对环节问责就是要保证案件的每一个程序都是合法、公正，无瑕疵的，司法公信力才能经受住群众的检验。

5.审判权运行管理机制的“扁平化”和“单向化”

所谓“扁平化”，就是在法官等人员充足、收案量多的中、基层法院，尝试推行“大庭制”，审判业务庭涵盖数个合议庭，主审法官和合议庭独立行使审判权。所谓“单向化”，就是案件在立案庭实行随机分案，进入业务庭后除主审法官、合议庭负责对案件的审理和裁判外，由庭长安排送达人员（司法辅助人员）排期送达、书记员整卷等事务性工作。庭长负责审判管理权、监督权和司法辅助人员的工作指挥和调度。

（二）界定权限——权限的“分离配置”

1.审判权为三权中心

审判权由主审法官带领的审判团队行使，负责审理全院所有案件，形成公正高效的审判权运行机制，主审法官、合议庭、审判委员会等审判组织依法独立发挥法定的审判权限，不受任何个人和组织的干预。法官可以通过对法官助理、书记员工作的指导和评价打分来实现其团队主导地位，该评价分数是法官助理、书记员选拔、奖惩、晋升的重要依据。笔者还认为有必要建立一定数额的团队资金作为奖惩基金，团队资金由各主审法官自由支配，主要用于年终按照团队成员的工作质量、数量等发放给各成员。

2.院长、庭长的审判管理权

审判管理权由审判管理办公室集中行使，院长、庭长、审判长分别负责分管部门、审判庭、审判团队的部分审判管理事务。其中，院长通过审判管理办公室从宏观方面掌握全院的案件质效，进行程序性和实体性监督；庭长通过月度报表掌握庭室各审判团队的案件质效，进行程序性监督；作为审判权运行的独立操作者——审判长对其审判团队案件质效的实时管理与监督责任更不在话下。

3.行政权不得越界

行政管理权由行政管理部门集中行使，院长、副院长、庭长分别负责全院、分管部门、审判庭的行政事务，但不能干预审判权的独立行使。

4.庭长对司法辅助人员工作的支配和调度

在实行“单向化”的审判权运行模式下，庭长对庭室内司法辅助人员的工作负责支配和调度，支配和调度的向度应以审判质效为方向，如送达人员的送达效率与规范；书记员的记录与整卷规范等。通过日常工作支配，结合法官的定期评价，庭长负责对司法辅助人员的勤、绩、廉等监督和考核。

（作者单位：日照市中级人民法院）

责任编校：刘晓华