国库资金案件防范控制的法律问题浅析

张玲玲

随着经济一体化、金融全球化和财政国库管理体制改革的进一步深化，国库业务也进入了崭新发展的阶段，随着新业务的出现，国库资金风险越来越大，案件频发，暴露出国库资金风险案件控制方面法律缺乏，基层法律部门在对国库案件的定性，惩处过程中缺乏强有力的法律依据，原来的《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国国家金库条例》存在法律责任不清、法规不健全、内控管理不到位等。因此，尽快建立完善国库风险控制方面的法律法规，势在必行。笔者通过对国库资金案件法律因素的分析，旨在寻求国库案件发生的症结所在，提出加强完善国库资金惩治和防范的法律措施建议。

一、国库资金案件频发的法律因素分析

《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国国家金库条例》赋予了中国人民银行经理国库的职责，但在实际操作过程中缺乏实施细则和法律约束力，成为国库业务的桎梏。

（一）法律责任不清

当前人民银行开展国库业务，行使国库权力要依据1985年7月27日公布实施的《中国国家金库条例》及其《实施细则》，其对人民银行国库履行职能的规定还不成熟，多选择性规定，少禁止性规定，法律责任不清，如《条例》在规定人在银行开展业务时间的最多的就是“对不符国家规定的事项，国库有权拒绝执行”。“有权拒绝执行”是选择性的规定，缺乏实施的刚性，也就是说对不符合国家要求的业务，国库可以拒绝，但不拒绝受理了，也没有明确的法律责任。在执行中弹性大，难操作，弱化了法律效力。

（二）从业员工法律意识不强

从近年来发生的国库资金案件看，人为因素占大部分。个别工作人员的思想变异直接引发了风险，形成内部人员作案或者内外串通作案，这与基层行忽视员工的思想道德教育和法制教育不无关系。如河北遵化案件就是如此，行级领导很少与员工开展面对面的交心谈心，对基层员工的思想状态摸得不清，了解不透，导致办公室人员私盖公章，不顾法律法规，铤而走险，酿成大错。

（三）金融法规不健全

目前，《中国人民银行法》仅对依法经理国库作了原则性规定，而具体规定国库责、权、利的《中国国家金库条例》及其实施细则在法律界限上分属行政法规和部门规章，这与同样履行国库职能的《中华人民共和国预算法》在法律界限明显不对称。作为国库主体法律的经理国库有关法规始终迟迟没有出台，使国库管理工作缺乏应有的法律规范和保障，在发生国库案件审理中如何适用法律也遇到了不少难题。

（四）内控机制不健全，监督不到位

人民银行自上而下都开展了学习制度落实制度活动，但注重形式多，修订、执行规章制度少。员工强制休假不落实，轮岗形同虚设。由于基层县支行国库人员少、任务重，一些员工长期在国库部门从事同一岗位，为实施国库犯罪提供了温床。同时，规章制度执行不到位。一些基层行虽然制定了许多内控管理方面的制度，但不少制度难以落实到工作实践中，人情代替规章现象时有发生。特别是对于一些员工违规行为，简单批评了事，事后监督不力，责任追究不实，存在侥幸心理。

（五）法律约束效力不足

《中国人民银行法》等法律缺乏相应实施细则，一些条文过于原则化，实际工作不易操作。目前基层人民银行主要依靠“一个条例”和“三个办法”等国库制度来开展工作，惩处措施有限。《国库监管工作指引》对国库违规行为处罚也刚性不足，表述模糊，在实际操作中难以有效追究有关工作人员的法律责任，直接影响央行国库职能履行。

二、控制国库资金风险法律对策选择

（一）加强员工队伍警示教育，增强法律意识

一是在加强国库法律法规学习的同时，搞好“案件防范警示教育”，提高员工的案件防范意识。二是综合业务部主任应加强对国库部门重要岗位同志谈心，关注员工行为动态，及时了解思想状况。三是积极开展国库文化建设，充分发挥国库文化的导向、激励与约束作用，不断增强国库队伍的向心力与凝聚力，营造蓬勃向上、积极进取、高效和谐的国库工作氛围。

（二）建立国库资金风险法律预防体系

一是建议尽快制订出台新的国库法规，修订完善《中国国家金库条例》及其实施细则，以法律形式明确国库的权利与义务，包括增加国库集中支付、支付系统建设、财税库银横向联网等内容，纳入近年来国库制定和执行的“三个办法”等规章制度，删除不适宜、过时的规定，为国库部门对国库违法违纪行为惩处提供强有力的法律依据。二是健全国库制度体系。针对工作中的突出问题和薄弱环节，增强案件风险防范工作的预见性、针对性和有效性，从法律框架、程序控制、内部审计等方面，及时制定和修改完善各项业务操作与管理、内部控制制度，完善与商业银行相关的监督管理制度、国库应急处置机制等，为国库改革、创新和发展提供制度保障。三是建立健全国库配套法律制度，如对《刑法》关于国库犯罪出台相应司法解释，定性准确，界定明确，不断完善国库立法。

（三）加强内控管理，严格责任追究

一是优化岗位设置。按新的“三定”方案要求，以“职责明确、分工严格、相互制约”的原则，合理设置国库岗位。对案件易发的重要岗位，从思想道德和业务能力等方面严把选人、用人关，对不适宜人员坚决及时调换。二是强化国库监督管理。加强柜面审核、核算监查、对账管理等重点环节监管，国库监管员、国库会计主管、国库部门负责人、国库主任分别实施日常监管、每周检查、按月、分季监督检查，会计、事后监督、内审等部门实施定期与不定期检查，形成多层次立体式的业务监督模式。三是制度落实到位。人事、内审等部门应加强对国库部门岗位轮换、强制休假等制度的落实和跟踪检查，在保证国库人员稳定的前提下，不断优化岗位设置，促进岗位流动，增强岗位复合适应能力。

（四）加强计算机管理，提高国库案件科技防范能力

一是充分整合国库系统资源，对系统不断进行优化和完善。建设世界先进的国库综合业务系统、增加国库会计核算系统的安全防范和自控能力。二是加强国库计算机网络建设和管理。在制定完善网络安全管理制度的基础上，不断加大对网络环境改造的投入，提高自身网络安全的技术水平，采取有效的防护措施，防止非法用户、黑客和病毒的侵入。三是加强与地方财政和税务部门的经常沟通，提高联合防范能力，杜绝漏洞，把案件隐患消灭在萌芽状态。