中东难民治理面面观

邢新宇

2015年，叙利亚爆发了25年来最严重的难民危机，吸引了全世界的关注。叙利亚难民危机只是目前日益严重的中东难民危机的缩影和集中体现。2010年中东剧变以来，大批民众被迫逃往他国寻求避难，沦为难民。中东原有的难民问题得不到解决，新的难民群体又开始涌现，使得该地区遭遇了最严重的难民危机，对地区安全和局势稳定造成了巨大的冲击。

中东难民问题的现状和危害

关于难民概念，长期以来国际社会并没有形成统一的认识。较为权威的当属1951年联合国颁布的《关于难民地位的公约》，其中对于难民的定义是：“有充足根据担心因其民族、种族、宗教、属于特定的社会团体或持有异见而受到迫害，故逃离其祖国或故土，不能或不愿重返家园的人。”1967年通过的《关于难民地位的议定书》对这一概念进一步做了补充，难民定义得到了完善发展。难民定义的完善有利于难民身份的确定和权利的保护。全球化时代背景下，世界范围内的人口流动性增强，难民成为越来越突出的全球问题。后冷战时代，全球宗教和民族矛盾的凸显和发展带来了大量的地区冲突和动乱，客观上催生了日益严重的难民危机。为了呼吁全世界关注难民问题，联合国大会决定自2001年起，将每年的6月20日定为“世界难民日”。

中东地区是难民问题的“重灾区”。长期以来，中东国家间存在着尖锐的民族和宗教矛盾以及现实的国家利益纷争，西方大国的频繁介入使得这些矛盾愈加复杂，由此引发了地区持续的动荡和战乱。冲突、动荡加之贫困共同造成了中东地区难民问题积重难返。2010年底开始的中东剧变延续至今，持续动荡的地区形势让很多民众被迫逃离家园，加剧了中东地区既有的难民危机，叙利亚难民问题成了全世界关注的焦点。根据联合国难民署2014年度《全球趋势报告》统计，由联合国难民署管理的中东难民达到了1497万人，该数字远超世界其他地区。从难民的输出和接收情况来看，叙利亚和伊拉克成为世界最大的两个难民来源国；全球前六大难民接收国中有四个是中东国家，分别为土耳其、黎巴嫩、伊朗和约旦。由此可见，中东地区在世界范围内成了最主要的难民输出地和接收地，正遭遇着严重的难民危机。目前，中东地区主要的难民群体包括以下几类：叙利亚难民、伊拉克难民、阿富汗难民、巴勒斯坦难民等。

日益恶化的难民危机给中东地区和国际社会带来了巨大的影响和威胁。一方面，难民的接收、安置和遣返工作都需要大量的资金、人力等资源，尽管有各方面的援助，但是仍不足以完全满足需要，难民的安置国和接收国面临着沉重的经济压力。另一方面，当前的中东难民潮无法有效管控，难民流向不好控制，使得本已处于动荡中的中东更加混乱。难民潮在一定程度上也可以被视作“不安定因素”的流动，在目前状况下，极易失控并导致地区安全形势恶化。另外，被迫逃离家园的难民生活艰辛，极易受到当地居民的歧视甚至攻击，形成新的“人道主义灾难”。难民问题与恐怖主义问题相互交织的现实值得重视。流落各地的中东难民普遍生活贫困并且难以融入当地社会，陷入绝望的他们容易接受恐怖主义思想，也被地区恐怖组织视为新成员招募的主要目标。总之，难民危机不仅影响到了相关国家的社会安定和发展，也对地区局势稳定造成了重大的威胁，成为国际社会头疼的难题。

中东难民问题的治理体系

难民具有跨国性特征，流动性大，难以进行有效保护和管理，依靠单个国家政府无法独立解决。中东难民问题作为当前突出的区域性难民问题，其解决也必然要求各国通力合作。从这个意义上讲，将中东难民问题纳入全球治理的框架中加以应对和解决，已经成为国家社会的共识。

国际社会在应对中东难民问题的实践过程中，逐渐形成了一个多层次的治理架构和体系，该体系包含以下几个层次或者部分：以联合国难民署为代表的政府间国际组织在中东难民治理中发挥着主导性作用；数目繁多的非政府间国际组织起到重要的补充作用；区域相关国家的互动和配合有助于该问题的解决；区域外大国的治理政策，大国在中东难民问题的全球治理中扮演了关键性的角色。

在中东地区难民问题的治理方面，联合国及其下设机构发挥着主导性的作用，其中以联合国难民署的作用最为突出。联合国难民署，全称联合国难民事务高级专员公署（United Nations High Commissioner For Refugees，UNHCR），作为联合国下设的国际难民组织，受联合国委托指导和协调世界范围内保护难民和解决难民问题的国际行动。自1950年成立以来，以为难民提供国际保护为责任，联合国难民署已经累计帮助超过5000万难民重新开始他们的生活，并因此两次获得诺贝尔和平奖。除巴勒斯坦难民外，中东地区大部分难民都由联合国难民署管理。作为联合国下设的全球最大的难民救助官方组织，其在中东难民治理中的作用主要体现在以下几个方面：促使中东国家遵守有关难民保护的条约并监督执行，敦促各国就难民问题进行立法；帮助难民重返家园以及在第三国的安置工作；为难民的日常生活提供援助，更重要的是为他们提供教育和技能培训；在各国政府和地区组织间进行协调，旨在为难民的安置和返乡工作提供保障，并尽可能地减少和预防无国籍难民的出现；负责同非政府组织以及联合国其他机构协调工作。

国际非政府组织在一些国际上特殊的政治环节和特殊的议题领域中，由于拥有广泛的人力和知识资源等优势，可以突破主权国家的藩篱，带来国际治理机制的创新。在中东难民问题的治理上，由于政府组织的职能所限，中东地区还有大量难民没有受到相关救助，而非政府组织就起到了很好的补充作用。同政府间组织相比，它们更具有同“草根阶层”打交道的经验，因此某种程度上这些组织更能胜任难民的救助工作。“难民国际”（Refugees International）是其中一个较为典型的代表。该组织致力于为伊拉克难民提供援助并号召国际社会都来关心伊拉克难民的现状。大量诸如难民国际的NGO活跃于中东地区，他们具有相当的灵活性和专业性，一定程度上弥补了政府层面的治理缺陷，从而为难民提供了更多帮助。

在难民署和近东救助处两大机构的管理职能之外，地区国家主要是阿拉伯国家之间，针对难民问题也有比较密切的政策协调。中东地区广大的阿拉伯国家由于共同的民族认同和宗教信仰，对其境内的阿拉伯难民大都表现出比较宽容的态度，难民安置国与来源国往往比较容易达成协议，为难民安置和返乡提供便利。比如在巴勒斯坦难民的问题上，除约旦以外的阿拉伯国家虽然拒绝巴勒斯坦难民入籍，但都予以妥善安置，而其拒绝给予巴难民公民权的原因主要是坚持巴难民的回归权。在伊拉克难民问题上，伊拉克执政当局就与埃及、叙利亚等国达成了协议，以遣返或妥善安置伊拉克战争时期逃往他国避难的伊拉克难民。在这些国家的努力下，近年来越来越多的伊拉克难民得以重返家园。另外，尽管存在着长久的历史积怨和许多现实矛盾，但是以色列与阿拉伯国家之间就巴勒斯坦难民问题也有着一定程度的合作。

中东地区历来被大国势力广泛介入，包括难民问题在内的各类问题的议程多由大国尤其是西方大国所主导，因此以难民问题为代表的中东全球性问题的解决与大国作用的发挥和大国之间的合作密不可分。美国、欧盟等西方大国在中东难民治理上发挥了积极作用。

美国在中东有着广泛的利益，同时对中东的各项事务都有很深的介入，成为在中东最有影响力的区外大国，包括难民问题在内的中东难题的处理和解决，都离不开美国的参与。难民问题一直是美国中东政策的关注点之一。美国之所以关注中东难民问题，一方面是其人权观和道义责任的推动，另一方面是因为难民问题对于美国主导的中东和平进程等其他一系列政治议题有重要的影响。因此，美国在推动中东难民问题的解决过程中扮演了一个重要的大国角色。美国在中东难民治理中的作用主要体现在：第一，美国政府和民众对中东难民问题保持了比较高的关注度，其国内有主要针对中东难民群体的救助机构和组织，体现了人道主义关怀。美国国内有很多官方背景的机构或是非政府组织致力于中东难民问题的解决，一方面为中东难民提供了直接的援助服务，另一方面也使中东难民问题的严重性引起美国民众的广泛关注。第二，美国利用其大国身份和世界影响力，在国际社会频繁呼吁对中东难民问题的关注，并几次向联合国提交议案，敦促国际合作以有效应对该问题。第三，美国充当中间人和调解者，敦促中东国家在难民治理上的合作。美国利用其在中东特殊的地位和影响力，依靠其遍布中东地区的同盟网络，向中东相关国家施加影响，引导难民合作的议程，以敦促地区国家以合作的形式应对日益严重的难民问题。第四，美国作为世界最大的发达国家，是联合国难民署最大的援助国，美国的资金支持为中东难民问题的有效治理提供了重要保障。需要指出的是，美国在中东难民问题中扮演了双重角色。一方面，美国发动的伊拉克战争和阿富汗战争及其中东改造计划是造成中东难民潮日益泛滥的重要原因。另一方面，美国在中东难民治理中以一个大国的身份积极参与，推动国际合作以解决该问题，做了一些卓有成效的工作。

欧盟一直是全球治理的倡导者和主要参与者。在中东难民问题的全球治理中，欧盟表现得较为积极，一方面是人道主义精神的驱动，另一方面是因为中东地区与欧盟国家地理位置相近，中东难民状况直接影响到欧盟边界的稳定和成员国的国内安全。欧盟在中东难民治理中的作用主要体现在以下几个方面：第一，欧盟在实际中担负了相当一部分中东难民的收容和安置工作。由于欧盟国家社会安定、经济发达，每年都有大量中东难民通过合法或非法渠道前往西方避难，尤其是紧邻北非的意大利、希腊等欧盟国家每年都要吸纳大量中东难民。对这些饱受战争创伤的伊拉克难民，欧盟国家总体上持比较宽容的态度，相关机构也不断简化申请批复程序，为大批难民提供了新的生活环境。第二，欧盟与中东相关国家展开密切合作，一方面加强边界管理、防堵非法移民涌入，另一方面，与相关国家一道为难民提供生活保障和必要援助。另外，对于中东地区的难民接收国，欧盟多给予经济援助，并呼吁其善待难民。自叙利亚局势动荡以来，黎巴嫩接收了数万名叙利亚难民，为此，欧盟向黎巴嫩政府提供援助以共同安置这些难民。第三，欧盟为中东地区的难民救助机构提供了大量的资金和人员支持。联合国难民署和近东救助工程处的工作人员大部分来自欧盟国家，他们拿着相对微薄的收入，奔走于中东各国，承担着难民救助工作，为中东难民治理做出了突出的贡献。另外，欧盟一直为中东地区的联合国难民救助机构和其他相关组织提供资金支持。

中国参与中东难民治理的现状及对策

世界金融危机爆发以后，传统西方发达国家趋于衰落，新兴大国地位日益凸显。以中国为代表的新兴大国正日益走向全球治理的舞台中心，承担着越来越重要的责任。中国作为安理会常任理事国和最大的发展中国家，长期以来一直坚持以一个大国的角色广泛参与到国际人道主义行动中。在中东地区难民问题治理中，中国正发挥着越来越重要的作用，体现了一个发展中大国应尽的责任和义务。

中国积极参与联合国和国际社会解决难民问题的各项全球治理行动。1979年，中国恢复了在联合国难民署执委会的活动并于1982年先后加入了《1951年难民地位公约》和《1967年难民地位议定书》。中国一直坚持认真履行所承担的国际义务，同联合国难民署在内的国际社会就包括中东难民问题等难民事务进行深入合作，并积极推动国内的难民立法工作。中国在难民问题上主张：维护世界和平，促进共同发展，标本兼治解决难民问题；切实维护《难民公约》的权威及现行的保护体制，积极寻求解决难民问题的新思路；坚持“团结协作”与“责任分担”的原则，切实有效展开合作；严格划清难民问题的界限，防止滥用《公约》的保护体制和庇护政策。应该说，中国政府的主张为大国参与难民问题治理树立了光辉的典范，对中东难民问题的解决也具有重要的指导意义。多年来，中国为促进全球难民问题的解决做出了不懈的努力，取得了重要的成果。

基于人道主义精神和国际道义责任，中国一直以来都十分关注中东难民问题的解决。中国不仅多次在国际舞台上呼吁国际社会重视中东难民的境况和遭遇，更坚定支持难民署和近东救济处等联合国机构在中东地区的工作，致力于推动中东难民问题的早日解决。作为一个新兴的负责任大国，中国向中东难民提供了力所能及的援助，帮助这些难民改善生活条件。近年来，因伊拉克战争而流离失所的伊拉克难民得到了来自中国的大量援助。2003年战争爆发伊始，中国政府就通过红十字会和红新月会向伊拉克难民提供了资金援助以及帐篷等生活物资。另外，中国还积极发挥自身的政治影响力，在涉及难民问题的中东国家间积极斡旋，秉着相互协调、共同协商的精神，积极化解各方在这一问题上的分歧和矛盾，力促各方尽快达成一个公平合理的解决方案。

随着中国国力的日益增强，中国有能力在国际事务中承担更多的责任，尤其是在中东难民问题这样的地区和全球性问题的解决中发挥更大的作用。中国是一个和平的、负责任的大国，中国政府也有意愿以更积极的态度参与到全球治理中。中东难民问题是目前比较突出的全球问题之一，中国通过在该问题的解决中扮演一个更积极的角色，将极大提升国际影响力，更好地向世人展示中国的发展真正能够惠及世界。目前，中国参与中东难民问题的解决有其自身独特的优势：经济上，迅速发展的中国在中东的影响力大幅提升，与中东国家的联系日益紧密；政治上，中国一直与绝大部分中东国家保持着友好合作关系，中国的国家形象在中东地区被广泛接受和认可；中国还与联合国难民署保持着长久、密切的合作。在这些因素的推动下，中国可以在未来的治理进程和解决方案的达成中发挥更大的作用。

更值得一提的是，中国长久以来与联合国难民署维持着紧密良好的合作关系。联合国难民署在中东难民问题的治理中发挥着首要的作用，中国与联合国难民署在包括中东难民问题、印支难民问题等多个领域展开密切的合作，双方已经建立起了相互信任的合作关系。涉及中东难民问题上，双方合作已经取得了一系列重要成果。中国政府与难民署驻华代表处密切配合，为通过各种途径进入中国的、来自中东战乱国家的难民提供保护，直至帮助他们重返家园或将他们成功安置到第三国。对此，联合国难民署发言人马赫西奇曾表示：“中国是亚洲几个为数不多的签署《1951年难民公约》的国家之一，我们赞赏中国对难民不推回原则的尊重。”中国一直致力于促进难民署难民救助事业的正常运转，是难民署全球人道主义行动的重要捐助国。此外，中国还与联合国难民署在难民法宣传和救助物资采购方面有着合作关系。2004年，联合国难民署将其在亚洲的第一个采购中心设在了北京。总之，中国与联合国难民署在难民治理上已经进行了富有成效的合作，尤其在中东难民治理上积累了一定的经验，为下一步相互配合治理中东难民问题准备了重要的条件。

应该看到，中国目前对包括难民治理在内的中东事务参与力度还不够，其中既有主观的原因，也有客观因素的阻碍。西方国家尤其是美国对中国的制约和疑虑是中国参与中东难民治理的最大障碍。作为当前国际体系中的唯一超级大国，美国在全球治理领域的战略、政策和行动对全球治理架构具有举足轻重的影响，美国全球治理战略的核心目的是维持美国在国际体系中的地位，维护美国的全球霸权。在这一战略思想的主导下，美国对待中国参与全球治理的态度就具有典型的双重性：一方面，美国要求中国积极参与国际事务，承担大国责任；另一方面，美国又极力避免中国对地区和国际事务介入过深而影响其话语权和主导权。美国一直视中东为重要的战略关注区域。“9·11”事件后，美国将其全球战略重心移到中东，进一步加强了它在中东的地位，把持着中东事务的主导权和话语权。随着中国中东外交力度的不断加大，美国日益感受到了来自中国的“威胁”，通过抛出“中国威胁论”等一系列方式试图减少中国在中东的战略存在。在这种情况下，中国要进一步加强在中东事务中的参与，势必会受到来自美国的疑虑甚至阻挠。尽管中东难民问题属于人道主义范畴，然而该问题的完全解决需要一个涉及各方利益的完整框架，中国要在其中发挥重要作用离不开对中东事务的深度介入，美国则会扮演制约的角色。中国参与中东难民治理面临的另一个困难则是问题本身的解决难度很大。中东难民问题的产生和发展是多种因素共同作用的结果，不仅仅是经济发展水平的落后和安全状况的恶化，还涉及复杂的民族和宗教矛盾以及外部势力的干涉。复杂的关系无疑加大了中国参与和斡旋的难度。

中国参与中东难民治理的对策建议

在全球化格局下，难民危机也会对中国产生重要影响。随着经济的迅速发展和国际地位的提升，中国急需在世界彰显大国影响力。中东难民问题的困局为中国进一步发挥作用提供了重要的契机，中国应当抓住机遇，在国际人道主义救援方面彰显大国风范。

与欧盟等大国积极交往与协商，进行卓有成效的大国合作。大国合作在中东难民治理中一直起着至关重要的作用。中国的大国角色具有特殊性，与西方大国在中东制造问题、解决问题的模式不同，中国在中东扮演的是建设性的角色。因此，中国的作用发挥更容易受到地区国家的认同和接受。中国一方面应当剖析并指出某些大国错误政策导致的问题根源；另一方面也应该加强与欧美大国交往协调，积极维护稳定的社会秩序，为解决地区的难民危机积极献计献策。

加强与国际组织的合作，在难民的国际治理中积极参与。中国在中东难民治理中应当重视国际组织的作用，积极与联合国难民署和国际移民组织等权威机构加强合作，全力配合难民署等国际组织的工作。此外，中国也应当支持各非政府组织在解决难民权利中的作用，与包括非政府组织在内的各个机构和组织进行协调，与这些组织一道参与国际难民议程的规划。

加强对中东难民的人道主义援助力度。面对中东日益严重的难民危机，中国在力所能及的范围内应当加强援助的力度，可以通过物资援助的方式为中东难民的安置提供支持，帮助解决难民营的生存状况，甚至可以宣布接收少量的中东难民，在中国进行安置。通过这些举措更能塑造中国负责任的大国形象。

推动国内难民立法，加快制定相应的政策。对于难民安置和难民问题的解决，中国也应当加强研究和政策的制定工作。中国当前还没有行之有效的涉及难民安置的法案和法律系统，中国应当加快难民立法，在难民接收、难民安置等重要问题上形成一套标准和体系，制定相应的政策和规划，对难民问题的解决起到指导性的作用。此外，国家成立专门的机构处理难民问题也是必要的。

通过“一带一路”倡议完善和改进对中东难民的援助方式。“一带一路”战略是中国提出的推动区域合作发展的伟大倡议，对于包括中东国家在内的周边区域国家都是一次重要的合作机遇。通过中国的引领，地区国家有望借助优势资源，实现经济快速发展。对于“一带一路”沿线的某些中东国家而言，如叙利亚，正在遭受严重的难民危机，如经济状况能有好转和发展，必将对难民问题的解决提供有力的支持。相对于提供直接的物资援助，“一带一路”倡议提供给中东国家的发展合作机遇显得更为重要和宝贵。

（作者系北京第二外国语学院政党外交学院讲师）

责任编辑：黄 杰