党内监督的制度化突破

覃爱玲

党的执政地位决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的，要以党内监督带动其他监督、完善监督体系，为全面从严治党提供有力制度保障。

10月24日到27日，中国共产党十八届六中全会在北京召开。继此前的全会研究全面深化改革、全面依法治国、全面建成小康社会之后，此次全会研究了全面从严治党重大问题，进一步确定了全面从严治党在治国理政中的关键地位。

其中修订后审议通过的《中国共产党党内监督条例》，由于是对近年来大规模反腐败经验的制度性总结和巩固，对接下来中国党内外的政治现实，必将具有重要的影响。

全新党内监督体系的形成

党的十八大以来，中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，坚决遏制腐败现象蔓延势头。从一开始进行雷厉风行的反腐行动时，从中纪委书记王歧山到各方面人士，都力陈“从治标到治本”的重要，因为制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，在对发现的个案进行查处的基础上，要着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。

反腐到了今天，以“治本”为目标的制度化建设，终于在一个又一个“打老虎”和“拍苍蝇”的个案之下，成为反腐败的主要着力点，力图形成新的制度安排，实现党内监督制度化、规范化、程序化。

在公布的全会公告中，贯穿着“党要管党、从严治党”这一主线，强调维护党中央的权威、保证党的团结统一、保持党的先进性和纯洁性。从公布的信息中可以发现，《条例》构建了一个全新的党内监督体系。重点包括，明确了党内监督的主体责任，分别就党的中央组织、党委（党组）、党的纪律检查委员会、党的基层组织和党员这四类监督主体的监督职责以及相应监督制度作出规定，形成了党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。

其中，各级党委领导党内监督工作，在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人，对党委常委、委员，同级纪委和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当级别的党组（党委）的领导班子及其成员进行监督，对下一级党组织及其领导班子，特别是主要负责人进行监督;并且将党的中央组织的监督单设一章，规定党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作，是对现行条例的突破。

条例明确了党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人，聚焦党员领导干部特别是高级干部这个“关键少数”;明确了党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当;明确了党内监督主要形式有重要情况通报和报告、述职述廉、信访处理、巡视、谈话和诫勉、询问和质询、罢免或撤换要求及处理和舆论监督等。

公报特意强调，在严格的党内监督之外，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督，要支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，要认真对待、自觉接受社会监督。

对于党内监督，此次全会还特别强调了党内监督和外部监督之间的关系：党的执政地位决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的，要以党内监督带动其他监督、完善监督体系，为全面从严治党提供有力制度保障。

从“中纪委打老虎”到制度监督之路

2003年12月颁布实施的《中国共产党党内监督条例（试行）》，是第一个党内监督的专门文件，对加强党内监督进行了系统性规定。

随着形势任务的发展变化，《条例》中也出现了一些与新实践新要求不相适应的新情况新问题。比如：监督主体多元，责任不清，致使监督流于形式;监督体系不完整，具体制度不配套，有些规定比较原则，约束力不够;监督程序不具体，执行和保障机制不完善，操作性不强，等等。

党的十八大以来，中央在从严治党的大势下，有了一系列的新的实践，例如，中纪委查案力度明显加大，查处了周永康、徐才厚、郭伯雄、令计划、苏荣等严重违纪违法案件;纪委系统更大程度的垂直管理;巡视工作大大加强，操作更加规范;纪检机构全面派驻;加大问责力度，推动“两个责任”落实，清理裸官，严格个人重大事项报告等等。

针对此前存在的“党委不管监督，干部出事就把挑子撂给纪委”的情况，十八大后对管党治党不力、放任违反党纪国法行为发生的党组织及其主要负责人，进行了严肃追究责任，对不履行主体责任和监督责任的党组织，给予追究。例如，在对包括山西等“塌方式腐败”的查处过程中，对主要领导的问责，就是这一思路的具体体现。

巡视工作在本轮反腐和从严治党行动中始终处于前沿，发现了一批领导干部问题线索，推动解决大量突出问题，被誉为“国之利器”和“党之利器”。

资料显示，截至2016年10月，中央巡视组完成了十八届中央第九轮巡视，第十轮巡视反馈情况也已全部公布。前十轮巡视，共巡视213个单位党组织。立案审查的中管干部中，一半以上是根据巡视发现的问题线索查处;苏荣、白恩培、万庆良、武长顺等腐败分子纷纷落马;山西塌方式腐败、衡阳人大代表贿选案等都是经巡视发现;仅2015年，巡视组累计受理各类信访12万余件次，发现了反映领导干部问题线索3000余件、“四风”突出问题400余件，督促查处450余名非中管干部违纪违法问题。

而抓住“关键少数”，破解一把手监督难题则是最近几年多起腐败窝案破获的重要经验。而且，从多年来查处案件情况看，一把手违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。

十多年来党内监督的新发展，尤其是党的十八大以来的新实践新经验，迫切需要以党内法规的形式予以固化。

党的十八大以来，从中央到地方都重点从底线红线上对党员干部进行行为规范。从“八项规定”“六条禁令”，到《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，从《中国共产党问责条例》到《中国共产党党内监督条例》，都是对权力监督制度化的努力，形成系统的党内监督体系和问责制度，坚持从严治党、依规治党、权责一致等原则，也体现纪法分开、纪在法前和正确运用监督执纪问责“四种形态”的要求。

在10月28日召开的新闻发布会上，中纪委副书记吴玉良介绍了本次党内监督条例的修订背景。他表示，一个时期以来，党内出现了一些突出矛盾和问题。比如，一些党员、干部理想信念不坚定、纪律松弛、脱离群众、独断专行、弄虚作假、慵懒无为，个人主义、分散主义、自由主义、好人主义、宗派主义、山头主义、拜金主义不同程度的存在，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出，任人唯亲、跑官要官、买官卖官、拉票贿选现象屡禁不止，滥用权力、贪污受贿、腐化堕落、违法乱纪等现象滋生蔓延。

吴玉良介绍，习近平总书记在十八届中央纪委五次、六次全会上对健全完善党内监督制度提出要求，明确了党内监督的性质、地位、作用和制度措施，为修订条例指明了方向。中央纪委机关先后7次召开专题会议，研究条例修订工作。从今年3月份开始，在中央政治局常委会的领导下，修订条例与制定准则同步进行。

从建党伊始的革命党，到建国后的执政党的不同时期，作为组织严密的马克思主义政党，中国共产党一直都坚持系统严格的组织和纪律要求。

在中国共产党执政以后，曾经对加强党内制度性监督做出重大推动的领导人是邓小平。1982年，党的十二大选出包括陈云、邓颖超等为书记的中央纪委，决定党的各级纪委“对同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督”，要求 “每个党员都必须接受党内外群众的监督”，“要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”。

结合不同的历史背景，当时主要是在“文革”之后，针对党内民主生活受到严重破坏而提出，而本次强调加强党内监督，重点是在保重中央权威的前提下，加强对高级干部等“关键少数”的监督，维护党中央权威和党中央统一集中领导，营造风清气正的政治生态，确保党团结人民不断开创中国特色社会主义事业新局面。

也许正如最近热播的反腐专题片《永远在路上》中所说，在党内监督实践的基础上，党内监督将继续“在路上”的深入进行下去。