特朗普能源政策展望与影响分析

苗韧+潘柏林+陈润泽+秦泽瀚

能源列国志之二十四

特朗普鼓励化石能源发展将对全球能源格局和政经形势产生重要影响，但这不意味着他就要打击可再生能源，同时即使美国退出巴黎协定，也不会逆转全球低碳发展潮流

在竞选过程中，美国当选总统特朗普的部分表态曾让全球哗然，也一度使全球金融市场风声鹤唳。履职总统后，他的竞选主张是否会变成政策、何时变成政策、能否得到国会批准并在各州实施、能产生多大影响，尚存诸多的不确定性。本文试图基于特朗普的竞选主张和执政思路，从政治、经济与技术路线等多个角度出发，对其能源政策进行推演。

在成为候任总统后，特朗普的不少言行已经发生了逆转：比如在CBS《60分钟》节目中，他改口称将部分保留奥巴马医改法案，而在接受《时代》杂志采访时他承认人类活动和气候变化有关，需要仔细考虑这个议题。一夜之间，特朗普似乎从一个口无遮拦的激进狂人变成了一个八面玲珑的靠谱政客。可见，特朗普并不是一个横冲直撞的莽汉，而是一个实用主义者。可以料想，特朗普上台后的政策举措也会与此前的竞选主张产生重大变化。因此，在分析特朗普未来政策行为时，我们大可以先放下特朗普此前提出的某些耸人听闻的口号，而是将注意力聚焦在他的政治目标和执政思路上，这样才能更好地理解和把握特朗普上台后的政策和影响。

“让美国再度伟大”（Make America Great Again）是特朗普的竞选口号和施政核心，特朗普的能源政策无疑将紧密围绕着这一目标展开。能源行业作为美国的传统强项，商业规模和技术水平一直处于世界领先地位。特朗普想要提振实体经济、重塑美国制造、创造更多的本土就业岗位，能源行业将是一个重要的突破口。其中，美国化石能源的资产储备丰富、技术成熟度较高，而且拉动就业的空间更大、经济效益更为显著。由此推演，就不难理解特朗普为何大力支持化石能源的发展，并提出大规模开采清洁煤和海上油气、使美国“能源独立”等政策主张。而他鼓励化石能源发展的能源政策倾向，将对全球能源格局和政治经济形势产生重要影响。

能源消费下行有望放缓

经过上世纪80年代缓慢爬坡后，2000年开始美国能耗进入平台期，2008年奥巴马上台后，美国能源消费呈现出波动下降的趋势，2015年能源消费总量较2007年峰值下降近4%。主要原因是两方面：一是全球化背景下，美国经历了一轮去工业化的过程，金融业、互联网等高附加值的增长使传统工业和制造业重要性下降;二是日益加强的环境约束提高了能源的使用成本，促进了能源使用效率的提高。

在消费侧，业界普遍建立了对美国能源消费的进一步萎缩的预期。根据国际能源署的研究，2015年-2040年美国GDP要在2015年基础上增长80%，但能源消费总量却会有每年0.1%的递减。特朗普在竞选期间，承诺了“传统工业回归”与“加强基础设施建设”两大目标。

初步分析，由于美国公路、电网、城市等很多基础设施已经较为老旧，如果特朗普能够解决预算、赤字和部分法律问题，积极开展基础设施建设，交通、钢铁等产业存在着一定的发展机遇，美国的丰富能源资源也可能提供相应支撑。根据特朗普的竞选政策主张，其计划基础设施投入至少为5000亿美元。理想情况，未来四年美国能源消费可能走出一轮小阳春。

在供给侧，特朗普在竞选中以及当选后曾公开承诺开放联邦政府土地用于油气开采、减轻目前对化石能源的排放约束、新建大兴油气管道项目等。这些主张将有效降低能源尤其是化石能源的生产、传输、消费成本，为国内能源生产和消费进一步提供支持。

美国能源消费占全球的七分之一，其能源增长可能会对世界能源生产、消费以及污染排放产生一定影响。但考虑到特朗普能源政策的封闭性，其对世界能源格局的影响有限。由于美国可能对中国实施钢铁贸易制裁，这可能会降低中国的能源消耗和碳排放，但产业转移的效果可能要几年以后才能完全体现。

市场波动可能加剧

和希拉里的经济刺激计划相比，特朗普更强调税负减免和财政政策的作用。短期内，其凯恩斯主义的刺激政策将对美国经济构成利好，但是中长期的效果目前仍存在较大的不确定性。不过可以肯定的是，特朗普庞大的基础设施建设需求和能源独立政策将冲击能源和相关商品的供求关系，而中长期经济运行的不确定也将导致价格的波动加剧。

自特朗普当选后，金融市场波动性一直处于高位。当市场恐慌逐渐平息后，关于特朗普任期内原油、金属以及其他工业大宗商品的积极图景逐渐显现，市场对于短期经济的复苏逐渐形成共识。自11月8日特朗普赢得选举后，美元指数突破102关口，创13年来新高，包括铜在内的大宗商品也已经上涨了近4%。

对于原油，特朗普的“能源独立”计划将加快国内石油生产，美国国内石油产量上升将为OPEC油价带来下行压力。而特朗普在中东地区积极谋求的影响力，将有利于国际石油市场的稳定。一个处于50美元/桶左右的中低价位国际石油市场，应是特朗普乐于见到的。

对于工业大宗原料，铜是目前受益于特朗普基建计划最多的商品。在特朗普当选的一周后，铜的价格上涨了近11%。同样的，镍与锌等金属原料也将同样面临上涨的需求。在行业层面，钢铁、制造、铁路、航空以及“黑色系”股票均经历了不同程度的上涨。得益于上述工业股助力，11月24日道琼斯指数向上突破19080点，创造有史以来的最高纪录。

由于特朗普政府政策及管理的不确定性，黄金价格被普遍认为会有所增长，但自竞选结束以来，黄金价格下跌了近5%。目前市场广泛预期特朗普激进的财政政策将带来通货膨胀水平的提升，可能降低实际利率，导致黄金价格上涨。当然，更进一步的预测需要等到今年底美联储加息会议后才可以确定。

“逆全球化”能源政策

长期以来的经济全球化，本质上是全球层面的产业分工和要素最优化配置，在资本流动和商品贸易可以自由流动时，产业会在全球范围内追求原材料和人力成本最低，而资本和技术的收益权重将越来越大（而技术创新往往也是资本密集的）。

诺贝尔经济学奖获得者Piketty在《二十一世纪资本论》中提出：“未来全球经济将回归温和增长的时代，伴随这一趋势资本收益率会不断提高，劳动收益率则相对下降。”这个框架下，资本雄厚的跨国企业、金融机构侵占了经济发展的大多数利益，造成了社会公平的进一步沦陷。

正如国家发改委张燕生所说，经济全球化进程目前已经走进下半场。当收窄的经济增长率不再能让精英和平民一起狂欢时，全民民主就变成了民粹主义对抗资本的战场。从欧洲到美国，这一规律正在一步步应验。而特朗普的政治主张，就具有“逆全球化”的特点，迎合了美国大多数劳动者的利益。

一方面，“能源独立”将增加就业机会。特朗普及其过渡团队承诺将削减约束页岩气与煤炭等能源开发与使用的环保法规约束，旨在降低生产成本、增加就业岗位。此外，随着能源成本降低与产量增大，大批配套基础设施以及下游的钢铁、水泥行业也会创造大量就业。另一方面，“能源独立”在国际政治方面具有更大的意义，减少对中东、俄罗斯石油的依赖，将为特朗普政府在相关政治问题上增加话语权。

在迎合民意之外，从特朗普竞选捐助、过渡团队成员与内阁候选人来看，也可以发现其政策思路的端倪。一批能源与传统工业企业希望通过支持特朗普的“能源独立”主张，改善能源资源开发、加工贸易、设备制造等领域的经营环境，提升价格和经济效益，促进行业做大做强。

另一方面，特朗普的能源政策无疑也会受到其捐助者以及团队成员的影响，其幕僚可能会提出更为激进的政策举措，支持化石能源发展，将能源打造成为美国重振实体经济的一个突破口。

根据Opensecret.org披露，在资助特朗普竞选的前50家机构中，有6家能源企业，另有12家企业涉及较多的能源业务，捐赠机构的能源业务多数是化石能源及其配套服务。能源业务企业25%的占比体现了特朗普对能源尤其是油气行业的重视。

在特朗普的过渡团队中，诸如分管能源部的Mike McKenna、能源环境署的Myron Ebell以及负责能源独立计划的Michael Catanzaro等，均为传统工业与大型石油化工企业的说客，并被认为对环境问题持对立态度。而在新提名的内阁候选人中，能源秘书长候选人Harold Hamm、内政秘书长候选人Forrest Lucas与能源环境署行政官Myron Ebell等人，也都来自石油与天然气企业，并对环保与新能源问题持怀疑态度。

然而，特朗普计划实施的“能源独立”、重点行业扶持、贸易保护主义和其他“逆全球化”政策，必然会影响要素的最优化配置，从而对美国乃至全球经济以及诸如环境保护等领域产生负面影响。外界仍需等待特朗普更详细的政策与计划来看清他的取舍。

低碳发展潮流不会逆转

无论是能源原材料还是能源设备，都是全球产业体系中的一类商品，都面临着技术路线的选择和具体产品间的竞争。全球低碳发展，非化石能源对化石能源的替代，其本质就是全球能源产业的转型升级。背后的主要动力，是全球气候变化风险。但在“逆全球化”背景下，如果气候变化科学性被质疑，全球风险未被充分考虑，则完全可以选择不同的发展路径，更多地考虑资源禀赋、技术优势和利益群体的偏好。

特朗普在竞选之前，曾经多次嘲弄气候变化是一场国际骗局。在总统选举过程中，也多次主张应对气候变化只会削弱美国企业的竞争力，先后提出了要全面废除奥巴马力推的碳税政策、取消每年125亿美元气候变化研究资金，威胁关闭美国能源部下属实验室，甚至计划让美国退出《巴黎协定》。

随着大选的临近，特朗普对气候变化的表态确实也在逐渐扭转。这既体现了特朗普作为一名政客日臻成熟，也可能是他对气候变化的认知逐渐加深。实际上，特朗普只是延续了美国共和党对气候变化的负面态度，相信未来美国的应对气候变化进程将会出现一些波折。在竞选获胜后五天，特朗普曾对《纽约客》（New Yorker）记者说，“自己搜索了奥巴马医疗的内容，并发现其中部分内容十分有效、令人惊讶”——这与在竞选纲领中“将完全废除奥巴马医疗”主张形成了鲜明的反差。同样的事情可能也会在新能源领域发生。

必须强调的是，竞选并不等于施政。历届总统当选后都可能适当修正观点和政策。特朗普作为政坛黑马，从未有过政府工作经验，在当选或在本次竞选期间就不断地调整自己的政治观点。

此外，虽然共和党已经拿到参议院100个席位中的52个，众议院435个席位中的246个，但特朗普能否获得共和党同僚、参众两院以及各州的支持，还需要拭目以待。

退一步分析，即使特朗普确定延续竞选时对环保问题的观点，其影响力将十分有限。国会可以投票否决新能源占比标准以及环境保护法等法案中的条款，但是特朗普作为总统对这些法条并不具有一票否决权，仅凭个人意志无法左右条款的废除。

在特朗普提出的诸多环境政策变革中，对碳税政策、新能源补贴、环境法案、新能源标准的废除将面临国会许可与州政府的自主执行两道关口。例如，目前实行的可再生能源生产税收补贴将执行至2021年，即使共和党控制下的国会对此也很难改变。另一方面，美国的新能源与环境保护法案作用于联邦政府与各州政府两个层面，各法案与标准主要通过州政府执行，因此虽然特朗普政府可以削弱各标准与法案的执行，但无法完全否定。

对于气候变化与清洁能源政策的实验与研究，实际上美国企业资助并承担了其中较大部分，政府的资金支持并非主要的。而对于退出《巴黎协定》，且不论协定中对成员退出的约束以及美国退出对其在国际政治中的负面影响，由于该协定尚未被国会批准，也没有开始执行，所以实际影响也相对较小。值得一提的是，中国作为《巴黎协定》另一重要角色，已把应对气候变化作为经济发展和能源转型的动力，并希望以此体现对世界经济、金融、文化和环境格局的影响力，因此即使美国退出，中国和欧洲也会继续领导该协定的执行。

如果气候变化的科学性是经得起推敲的，随着全球气候变化的日趋严重，美国早晚或主动或被动地要加入进来。此外，美国与中国等世界大国还可能在非政府渠道以及电动汽车、能源互联网、能源效率提升等领域开展更加切实的合作。

笔者认为，特朗普并非要打击可再生能源发展，而是想为煤炭等传统化石能源留出一条路，并降低能源成本支持他的“实体经济回归”战略。特朗普上台后，很有可能加速美国新能源补贴的退坡，在短期内抑制美国新能源的投资。然而正如上文分析，即使特朗普确定延续竞选时对新能源和环保问题的消极观点，议会投票与联邦-州政府分别管理也将限制其在新能源发展方面的影响力。此外，应当注意到2015年美国新增风电装机在全球占比仅13.6%，光伏仅占15.5%。虽然特朗普政府可能造成新建项目放缓，但美国新能源投资的暂时放缓并不会对全球新能源设备市场构成重大冲击。其次，美国也从来不是新能源技术的绝对领导者，无论是光伏还是风电，都能够在欧洲、日韩和中国找到掌握核心技术的跨国企业。面临其他能源的竞争，美国的新能源技术和服务企业可能会有更大的动力积极地参与国际合作，促进新能源技术和成本的进一步改善。

特朗普其实过分夸大了新能源的成本。实际上，目前最新中标的风电和光伏项目度电成本已经下降至5美分/千瓦时和7美分/千瓦时，非常接近美国电力批发市场的常规电价区间，并且仍在快速下降通道中。考虑以上因素以及特朗普对环境治理的承诺，他对新能源“不成熟”的成见可能并不会转化为激烈的行业政策;真正具备技术和成本优势的新能源企业仍然具有广阔的发展前景。

与此同时，用于支撑可再生能源发展的能源智慧系统建设，可能成为特朗普支持发展的领域之一。智慧能源领域一直是美国制造业的优势，硬件有通用电气、霍尼韦尔、西屋等企业，运营有Opower、Chargepoint等，此外还有大批IT和互联网企业。未来这样一片产业蓝海，能解决大批就业，符合特朗普重振实体经济的战略。同时，不少企业还是特朗普的竞选资助方。

天然气将持续高增长

特朗普时代，化石能源尤其是天然气将成为美国影响全球能源格局的主要切入点。为了实现经济和就业促进计划，特朗普可能会更加青睐具有成本优势和更长产业链的化石能源。在特朗普看来，过度的能源环境监管扭曲了能源成本，并且损害了美国的竞争力。

经过民主党八年执政后，美国的煤炭产量已经收缩了超20%;大量油气资源因为环保监管的原因被暂缓或禁止勘探开采;政府对新能源的补贴最后还是转嫁到工业和居民身上，成为实体经济的包袱。但特朗普绝非是“偏爱”传统化石能源，他所要做的是拿掉所有他认为“扭曲市场的”监管和补贴，让市场来自由选择能源结构。

特朗普一直以来是天然气特别是页岩气开采的支持者。虽然其曾表示对地方政府限制页岩气开采表示理解，但其并非将这一途径视为“能源独立”的突破口。美国页岩气革命以来，天然气产量快速增长，目前已占据世界四分之一的份额，基本实现了天然气供需平衡，并成功使天然气使用成本降低了一半。页岩气开发衍生的页岩油也促使了美国石油产量持续增产。在2014年以来的低油价打压下，美国页岩气不但没有偃旗息鼓，反而通过持续技术创新更为顽强地壮大起来。由于丰富的资源条件，有理由相信美国天然气产量具有持续高速增长的潜力。预计特朗普可能会采取以下举措：

一是鼓励国内新建页岩气开采项目。特朗普曾承诺将为页岩气开采减轻环境约束，并开放联邦政府土地用于开采。特朗普有意发行债券为相关项目融资，鼓励民间资本进入。此外，大力发展页岩气开采项目也符合特朗普保护美国劳动力的政策主张，相比于煤炭，页岩气开发可能更会被企业家看好，将为国内劳动力带来大量工作机会。

二是促进出口以提升气价。奥巴马政府从2015年开始放松天然气出口限制，并在过去几年建设了沿海液化站等基础设施，而特朗普可能会加速这一进程。鉴于美国天然气起价明显低于全球市场，美国出口将导致全球LNG市场更加疲软，但这对本土页岩气投资将是重要利好。

三是加速发展天然气应用。过去十年间美国天然气发电量已经增长了65%，目前仍在维持快速上涨势头。此外，特朗普曾表示视天然气为节能减排措施，存在很大可能性其将推广天然气交通。

四是延伸下游产业链，发展化工等相关产业。按照目前美国的天然气价格，天然气制烯烃等将具有显著的国际竞争力，有望成为拉动就业和做强实体经济的关键切入点。

煤炭出口可能增加

在奥巴马政府执政期间，美国煤炭经历了痛苦的“去产能”过程。从2008年的产量峰值8.6亿吨标准煤下降至2015年不足6.5亿吨标准煤，产量下降了约25%。煤炭行业可谓哀鸿遍野，诸多上市公司退市或破产。

煤炭产量下降主要来自消费侧。一方面，由于目前美国电煤用量占煤炭总量的93%，燃煤发电比例近十年来的持续大幅下降（目前仅为32%）严重减少了煤炭的用量。此外，工业燃煤用量也面临滑坡。另一方面，美国煤炭输出持续下降，主要输出国均面临着同样的环保考量及应用效率升级。例如，加拿大作为美国第五大煤炭输出国，11月21日提出将比预期提前削减煤炭使用，2030年将消除燃煤发电，这无疑增加了特朗普对振兴煤炭行业的压力。

振兴煤炭行业是特朗普在能源方面的主要议题。除了开放开采、减少环保约束之外，之前备受关注的《清洁能源法案》，在共和党的干预下至今一直被悬停在最高法，特朗普曾经明确提出要撤销该法案，这将可能是燃煤发电的重大利好。值得一提的是，特朗普多次提到“清洁煤炭”这一概念。在此背景下，清洁煤炭技术有望在美国甚至世界范围内得以发展。

然而，考虑到未来美国电力消费不可能出现大幅的剧烈增长，且除了可再生能源外，燃煤发电还面临着低成本燃气发电的竞争。特朗普对于煤炭与天然气的同时支持成为了能源专家质疑的焦点——大多数人认为特朗普的这一主张是自相矛盾的，其无法在鼓励天然气开采的情况下提升煤炭的产量与用量。因此，未来四年发电用煤有望止住快速下跌势头，逐步企稳，但预计难以恢复至2008年的水平。

总体来说，面对来自天然气的竞争，美国煤炭在出口方面可能仍有发展。对于全球煤炭市场，美国净出口从2010年大幅攀升至国内产量的10%，但占全球市场份额只为1%左右，影响有限。

石油独立仍有距离

特朗普在竞选期间提倡积极发展石油产业，包括上下游及运输模块，以全面推动石油独立。在获得与其他化石能源相同的扶持之外，横加公司（TransCanada Corporation）输油管道建设项目“基石”的四期工程（Keystone XL）备受关注。奥巴马政府曾在2015年驳回了此项目的请求，而特朗普对这一项目的支持预示着这一请求将被许可，横加公司也对此表达了积极的合作态度。此项目曾由于提炼油砂比其他方式开采石油排放更多温室气体而遭到抗议，但有助于北美地区实现“能源独立”并稳定世界油价。

目前，美国石油对外依存度约为27.5%（去除掉成品油出口因素），仍存在358万桶/天的进口缺口，这相当于1.5个解除制裁后的伊朗产量，占全球石油消费量的4%。然而在资源方面，美国陆上石油已经过了黄金时期（美国陆上单井产量峰值是在1972年），在现行价格水平下增产空间不大。

1985年以后，由于资源有限和成本限制内陆石油产量持续下降，到2006年最低时仅为峰值产量的44%。海上石油则较为稳定，2010年墨西哥湾漏油事件后，严格的环境监管曾一度抑制了海上油气的发展，但与中东和页岩油相比，海上石油成本无疑也是昂贵的。因此，特朗普提出发展石油产业的象征意义要大于其实际影响。如果仅从加大供应的角度看，近十年内，美国距离真正意义上的“能源独立”还有距离。从长期来看，随着天然气和电力在工业和交通领域的替代，减少消费则可能是实现“石油独立”更可行的路径。

发展核能可以十分有效地实现特朗普的“能源独立”政策。特朗普曾提出“核能是一种有价值的能源，它将成为首选的能源供给方式”。然而，目前美国缺少核能领导者，且由于核能较高的成本，尤其是自由市场中天然气的竞争，核能的发展仍需要政府补助与扶持。此外，美国政府也与伊朗等地存在核电项目协议，如果特朗普撤回此类协议，美国国内的新的核电项目有望提上日程。

作者供职于国家发改委能源研究所， 编辑：马克