美以军援关系为何如此“拧巴”

慕小明

9月14日，美国副国务卿托马斯·香农与以色列代理国家安全顾问雅各布·内格尔在华盛顿签署了一项总额为380亿美元的十年军事援助谅解备忘录。这是美国历史上最大数额的单笔双边军事援助和安全合作计划。根据协议，自2019至2028财年，以色列将每年从美国获得大约38亿美元的援助，其中包括33亿美元的“外国军事资助”资金和首次新增的5亿美元导弹防御项目资金。美国总统奥巴马当天发表声明称，美国将“毫不动摇”地坚持对以色列的安全承诺。

美国对以军援政策的演变

美国历届政府一直把维护以色列的生存和安全作为一项基本政策，而提供军事援助则是落实该政策的重要举措。根据美国会研究服务处的数据，二战结束以来以色列从美国获得总计1243亿美元的援助，是获得美国军事援助最多的国家。

随着不同时期美国全球战略特别是中东战略的变化，美国对以色列的军援政策也经历了一系列调整和演变。从1948年以色列建国到1960年，美国执行的是杜鲁门总统确立的限制向以色列提供军援的政策，不仅禁止或限制向以色列出售武器，而且军事贷款极为有限。而且艾森豪威尔上台后，其军援政策偏向阿拉伯国家。直到1956年，美国才不再反对将在其他国家生产的美国军事装备出售给以色列。到1961年，美国对以色列的军事贷款总额仅为90万美元，而提供给与以作战的阿拉伯国家的武器价值则高达1.37亿美元。第一次中东战争结束后，美国放宽了对以色列的武器禁运，但出售的武器限制在“合法安全所需的武器范围”。

1961年肯尼迪上台后，首提美以“特殊关系”，开始推行向以色列提供先进武器的政策，不断突破向以色列出售武器的政策限制。1962年，肯尼迪政府向以色列出售仅限于盟国的“霍克”导弹，标志着美国对以色列军售政策发生重大变化。1967年“六·五战争”爆发前，约翰逊总统秘密批准向以色列紧急空运装甲运兵车、坦克配件、“霍克”防空导弹系统等大量军事物资。1968年10月，美国向以色列出售先进的“鬼怪”式飞机，美国由此从保持中立向维持以色列相对军事优势的军援政策转变。1961至1968年，美国向以色列提供了1.6亿多美元的军事贷款。

1969年尼克松上台到卡特任期结束，美国总共向以色列提供了约75亿美元的军事贷款。其军援政策出现了一些变化：一是将对以色列的军援与对阿拉伯国家的军援挂钩;二是从1974年起开始向以色列提供军事赠款，到1980年共达52.5亿美元;三是军援成为美国影响以色列政策的重要手段。尼克松认为，“我们要使以色列强大到不怕谈判，但又不能使他们过于强大而认为不需要谈判了。”此后的美国历届政府基本上沿用了尼克松确立的军援政策。

从1981年里根上台到1991年冷战结束，美国共向以色列提供了35.5亿美元军事贷款和147.649亿美元军事赠款。1983年11月，美以两国国防部长正式签署《美以战略合作协议》，内容包括建立两军联合演习机制、加强情报合作和互换、允许美军使用以色列的港口、机场和基地等。《美以战略合作协议》的签署，标志着美以正式军事结盟。此后，美国对以色列的军援走向制度化，并逐步放宽对以色列的军事技术转让、强化两国在武器研发方面的合作。美国不仅同意为以色列研制“幼狮”战机提供技术资料和每年2.5亿美元的研制经费，而且帮助以色列生产潜艇和建设核设施。1986年，以色列加入美国“星球大战”计划，双方合作研制“箭”式导弹。1988年，美以签署战略合作协议备忘录，持续强化确保以色列相对军事优势的战略伙伴关系。老布什政府基本沿袭了里根政府的中东政策。随着海湾战争的爆发，美国需要阿拉伯国家的支持，老布什政府对以色列采取了既压又护的政策。为安抚以色列，1990年美国又追加了以色列17.5亿美元的防务援助。

冷战结束后，以色列作为美国在中东乃至全球遏制苏联势力扩张的战略伙伴的角色不复存在，但美国对以色列的军援继续保持了增长。从1991至1998年，美对以军援为每年18亿美元，克林顿政府1999年增至每年24亿美元，小布什政府2007年增至每年30亿美元。除了军事赠款、出售先进武器装备，两国还加强了在反恐、控制大规模杀伤性武器扩散、弹道导弹防御甚至航天领域的合作。

新军援谈判之路并不平坦

奥巴马政府上台后，放弃了小布什政府孤立、打压“问题国家”的做法，转而采取“接触战略”，把和谈作为美国中东政策的主轴，以柔性政策改善与宿敌伊朗的关系。为将美国全球战略重心转向亚太，奥巴马在中东力推伊核、巴以和谈。但奥巴马的中东战略与以色列总理内塔尼亚胡强硬捍卫以色列利益的政策相背而行，导致美以关系持续紧张。

2015年3月，内塔尼亚胡没有按照惯例提前与白宫协商，就接受美众议院议长博纳的邀请在国会发表演讲，称伊核协议是一个“非常糟糕的协议”，是在为伊朗获得核武器铺路。7月伊核问题全面协议达成后，奥巴马高度赞扬伊核协议是“历史性的协议”;而内塔尼亚胡则称协议“威胁到以色列的生存”。今年3月，内塔尼亚胡拒绝了白宫提出的到华盛顿与奥巴马会面的计划。

除了伊核问题，美以在以巴问题上的分歧也在扩大。2015年3月，就在以色列大选的前一天，内塔尼亚胡在接受以色列新闻网站NRG采访时否认了巴勒斯坦的建国可能，而在2009年他还表态认可在地中海与约旦河之间为两个民族建立两个国家的理念。这是内塔尼亚胡在巴勒斯坦建国问题上的一次倒退。“两国方案”是美国中东政策的基石之一，内塔尼亚胡此番言论自然引起美国官方和舆论的强烈不满。尽管内塔尼亚胡在当选后改变了说法，否认放弃支持巴勒斯坦建国，但白宫并未做出积极回应。

美国与以色列在一系列问题上的分歧，直接造成内塔尼亚胡冻结了美以新军援协议的谈判进程。此前双方已接近达成一项新方案，即美国把对以色列的军援增至每年36亿至37亿美元。尽管如此，鉴于叙利亚和伊拉克的持续动荡，内塔尼亚胡仍力争在奥巴马任期结束前达成这项新军事援助协议。2015年10月，美军参谋长联席会议主席约瑟夫·邓福德访问以色列，美以重启军援谈判，两国在安全关系方面重回正轨。经过近十个月的艰苦谈判，美国最终同意把对以色列的军援增至每年约38亿美元。华盛顿近东政策研究院分析员大卫·马可夫斯基称，“美国传递了一个信号，尽管美以之间近段时间存在很多分歧，但在军事援助方面，美国会继续支持以色列。”

不过，此次军援金额远低于此前以色列提出的450亿美元，而且以色列从2019财年起将不再被允许向美国申请额外的军援资金。另外根据新协议，以色列目前可投入本国军工行业的26.3%的军援资金必须转而用于购买美国军品。此外，以色列将全额支付从美国进口武器的费用，也会停止用13%美国援助的资金购买军用燃油。在这个意义上，虽说美对以每年38亿美元的军援刷新了历史纪录，但考虑到美元贬值和以色列的开价，美国对以色列的军援其实在缩水。也难怪共和党参议员林赛·格雷厄姆批评该协议“过于约束，不足以满足以色列方面的需求”。

美以军援关系曲折前行

不过，签署如此重要军事援助协议的既不是两国首脑，也不是国防部长，而是负责政治事务的美国副国务卿和以色列代理国家安全顾问。外交上刻意降低出席官员的级别，也折射出因伊核协议而造成的裂痕依然横亘在两国关系中。

美国和以色列产生分歧并非偶然。从根本上讲，随着全球及大中东地区地缘政治的重构，美以之间互相依赖和倚重的“利益基石”出现了不可避免的松动，迫使双方重新审视和调整彼此的关系定位。对美国而言，“阿拉伯之春”爆发以来，以埃及、叙利亚为代表的阿拉伯世界力量已大不如前，俄罗斯势力仅存于叙利亚且前景难料。而伊核协议达成及伊拉克的亲美化，令美国暂时遏制了两股传统反美力量。以色列对美国的重要性和战略价值在下降。对以色列而言，周边阿拉伯国家联手与以作对的能力已大幅削弱，以色列的生存环境有所改善，对美国亦不再事事“逆来顺受”。而接受美国的援助就意味着受制于美国，降低了决策的自主性和灵活性。这种将自身安全委之于人的作法，在以色列国内也引起了一些质疑。长期以来，以色列在国防建设上存在着“自助”与“依赖”两个声音。不过，正如以色列中央银行行长斯坦利·菲舍尔所言，由于政府国防预算占以色列国民生产总值约10%，美国的援助对以色列“至关重要”。可见，未来很长一段时间，特殊的国情决定了以色列的国防还是离不开美国军援的支撑。

对美国来说，长期支持以色列虽使美国在中东地区获得了一个可靠有为的战略伙伴，但也招致了阿拉伯世界的不满与愤恨，这种情绪还容易为极端势力所利用，影响美国的安全。美国政界及普通民众因此争论不休：如此大力支持以色列是否能最大限度地维护美国的利益？但迄今为止，以色列无疑是美国外交战略布局中最为重要的棋子之一。美以从未缔约，但以色列却是美国在中东最坚定的盟友。考虑到中东地区对美国全球战略及反恐的重要性，美国只要无法放弃中东，就不会抛弃以色列。只要美国与以色列仍然互有所需，既爱又恨的美以关系就会在相当长时期内曲折前行，美国对以色列的军援政策也将保持相对稳定。

（作者为解放军西安政治学院军事理论教研室讲师）