阿富汗政府这两年：既有成绩，也有不足

王世达

阿富汗总统加尼与首席执行官阿卜杜拉之间为期两年的“分权协议”于9月30日到期。对此，阿富汗国内外出现了一些对现政府继续执政的合法性的讨论。不过，阿卜杜拉已明确表示，阿富汗民族团结政府有效期为五年，将在分权协议期满后继续领导国家前进。

2014年阿富汗举行总统选举，投票过程整体顺利，但在第二轮投票中曝出舞弊丑闻。为此，排名第二的候选人阿卜杜拉公开指责排名第一的加尼操纵选举，明确表示不会接受选举结果，甚至威胁要另立政府。为了避免阿富汗政治崩盘，包括美国在内的国际社会积极斡旋，推动加尼与阿卜杜拉达成分享权力、组建民族团结政府的政治协议。根据协议，两人将组建民族团结政府，加尼作为得票领先者出任总统，阿卜杜拉则担任首席执行官;加尼政府就任两年之内修改宪法，设立总理一职，由阿卜杜拉本人或者指定人选出任。同年9月29日，加尼宣布就任总统，迄今阿富汗民族团结政府上台已经两载，总体而言既有成绩，也有不足。

在美国大举撤军后避免了局势崩盘

2014年，加尼（左）和阿卜杜拉（右）在美国的斡旋下签署了分权协议，并联合执政至今。

美国战略重点转向亚太后，不断削减对阿富汗投入。2014年底，美国及北约正式结束在阿富汗的作战任务，将防务责任移交阿富汗安全部队。国际舆论对阿富汗安全形势基本上持悲观态度。有观点认为，尽管塔利班近几年来发动的“春季攻势”力度有限，甚至在外国军队的压制下呈现“雷声大，雨点小”趋势 ，但这并不意味着塔利班作战能力急剧下滑、无法发动较大规模的武装袭击。与此相反，塔利班在战场上刻意保持低调，希望拖到大部分美军撤出之后再与阿富汗安全部队一决胜负，甚至重新夺回首都喀布尔。事实证明，2015年的确是近十年来阿富汗战场形势最为严峻的一年。塔利班不断发起各类武装袭击，在巩固南部、东部势力范围的同时，着手向北部地区拓展影响力，甚至试图夺取中心城市和战略交通线。2015年9月，塔利班一度攻占阿富汗北部核心城市昆都士长达两周之久，震惊了国际社会。2016年以来，塔利班还数次试图控制南部赫尔曼德省首府以及法拉省首府。美国智库综合分析认为，2015年，在阿富汗所有398个县中，有31个被塔利班控制，另外36个县面临塔利班的严重威胁和部分控制，剩下300多个县由政府控制或者情况不明。

尽管如此，加尼政府成功领导阿富汗国家安全部队，特别是阿富汗国民军维持了安全局势的整体可控。迄今为止，塔利班尽管攻势汹汹，但其影响力仍然主要集中在农村和乡镇地区，尚未控制任何一个区域中心城市以及战略交通线。当然，阿富汗安全部队也付出了沉重代价。前驻阿富汗美军最高指挥官坎贝尔表示，自2015年承担主要防务责任以来，阿富汗国民军伤亡率飙升26%，十分之一的士兵受伤或者死亡。此外，国民军薪水和装备不到位还导致士气低落。

成功达成2001年以来首个和平协议

自2001年以来，美国及其盟友在阿富汗已经参战15年，逐渐认识到塔利班作为以普什图族为主体的政治军事组织，在阿富汗仍然拥有一定的社会基础，是当地社会的组成部分，无法通过武力剿灭。为此，美国及其盟友在阿富汗和平进程上的立场逐渐松动，从将塔利班视为恐怖组织、反对与其和谈转向支持阿富汗政府与塔利班对话。

阿富汗政府为了消除国内动荡根源，巩固自身统治，和谈态度历来积极。加尼担任总统以来，更是将和平进程视为施政要务，认为恢复和平是阿富汗实现发展和繁荣的根本前提，并采取一系列措施推动和平进程。一方面，认定巴基斯坦是阿富汗和平进程的关键方之一，遂改善与巴基斯坦的关系，谋求结束“两国之间的实际战争状态”。比如，为了消除巴基斯坦的安全担忧，加尼不再向印度谋求坦克等武器支持，积极推动与巴基斯坦在边境事务方面的合作，采取强力措施打击藏身阿富汗境内的巴基斯坦极端组织，2014年12月向巴基斯坦移交“巴塔”指挥官拉提夫·马赫苏德，计划与巴基斯坦签署情报合作备忘录，等等。上述措施产生了明显效果，巴基斯坦对加尼政府的示好“报之以李”，采取有力措施敦促塔利班接受与阿富汗政府谈判，最终促成了2015年7月在巴基斯坦穆里举行的第一次直接谈判。有消息称，巴基斯坦方面甚至曾向塔利班传话，如果不参加和谈，将对其采取措施。另一方面，加尼积极要求中国和美国两大安理会常任理事国的介入。在加尼政府的努力下，最终促成了中、美、巴、阿“四方协调小组”机制。“四方协调小组”机制先后举办了五轮会议，就阿富汗政府与塔利班的和谈路线图进行磋商，并取得积极进展。路线图着眼于制订具体措施，为推动“阿人主导、阿人所有”的和平进程准备条件，并最终在阿富汗和整个地区实现持久和平、稳定和繁荣。会议还发表联合声明，呼吁塔利班所有派别尽早加入与阿富汗政府的和平对话，通过对话解决政治分歧。然而，正在阿富汗和平进程有望进入快车道之际，塔利班创始人奥马尔死讯传出以及继任者曼苏尔被美军无人机炸死，导致阿富汗政府与塔利班的和谈再度中断。

尽管和平进程接连受挫，但加尼政府仍继续推动与其他反叛组织的和平谈判。阿富汗境内存在三大反叛组织，除了实力最强的塔利班之外，还有排名第二的“哈卡尼网络”和排名第三的阿富汗伊斯兰党。其中，哈卡尼网络反复表示效忠塔利班，在和谈问题上公开表明将坚决追随塔利班。伊斯兰党则独立性较强，与塔利班只是松散的联盟关系，着眼于共同对付美国对阿富汗的军事干预。该组织的大头目希克马蒂亚尔是阿富汗著名的大军阀，在20世纪80年代抗苏“圣战”期间和90年代内战期间非常活跃，其为人圆滑，最终成为加尼政府签署2001年以来首个和平协议的突破口。今年9月22日，阿富汗专门负责和平事务的“高级和平委员会”与伊斯兰党在喀布尔达成和平协议草案。根据协议，伊斯兰党将停止一切反政府军事行动，不支持任何恐怖主义组织;阿富汗政府将推动把伊斯兰党成员移出联合国制裁黑名单，希克马蒂亚尔返回阿富汗后将参与国家重大决策，其他成员则加入政府以及安全部队。国际社会对此普遍表示欢迎，认为此举将产生示范效应，即使不能推动塔利班整体接受和平谈判，也有助于刺激部分中高层指挥官与政府接触，最终实现阿富汗长治久安。

团结政府内部分歧明显

阿富汗国内对于民族团结政府在分权协议期满后合法性的质疑，主要是缘于政府未能在两年内兑现协议中的主要承诺。有人认为，领导人分享权力是为了联合执政，但现政府在过去两年甚至连内部的分歧都无法解决。首先，总统与首席执行官权责不清晰。根据分权协议，总统既是国家元首，又是政府首脑，拥有宪法所规定的领导权，是理所当然的国家最高领导人;首席执行官领导部长会议，管理政府的日常运营，实际上已经与“总理”无异。因此，尽管分权协议规定了“首席执行官向总统负责”，但仍会导致阿富汗由“总统一家独大”的一元政治结构向“总统和首席执行官并驾齐驱”的二元政治结构过渡。这成为此后加尼和阿卜杜拉两大阵营在内阁部长及省长任命方面久拖不决的根源所在。即使在团结政府组建之后，这一问题仍未得到解决。例如，今年中旬以来，阿卜杜拉公开指责加尼未履行重大事项与其协商的承诺，而是大权独揽，自己甚至长达三个月未能与加尼谋面。

其次，修宪久拖不决。阿富汗若想修宪设立总理一职，需要先举行议会选举，产生新一届议员，然后议员以及其他参与者共同举行“大支尔格”（大国民会议）讨论修宪事宜。然而，阿富汗战事持续吃紧，难有精力举行议会选举，而且围绕选举改革、电子身份证等问题的争论进一步降低了近期举行议会选举的可能性。可以预见，未来阿富汗政府存在两大权力中心的局面仍将持续。今年初，美国国务卿克里访问阿富汗时明确表示，支持阿富汗民族团结政府以现状完成任期，其潜台词也就是阿富汗近期不太可能举行议会选举，遑论召开“大支尔格”修改宪法。

（作者为中国现代国际关系研究院南亚东南亚及大洋洲所所长助理）