水库渔业资源逆民营化管理方式研究

郑岩　胡志强

摘要：20世纪90年代末以来，世界民营化发展已经开始转型，逆民营化成为新的发展趋向。文章以山东省峡山水库为例，结合其渔业管理由民营化到政府一体化管理的改革，说明对于水库这种公共资源的混合品，还存在峡山渔业资源一体化管理。这种制度冲破了僵化的分类，成为既有私有特征又有公有特征的混合，可为我国水库渔业管理提供有益思考。

关键词：民营化；逆民营化；渔业资源；峡山水库；政府一体化管理；公共资源 文献标识码：A

中图分类号：D523 文章编号：1009-2374（2016）23-0007-04 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.23.003

1 从“民营化”到“逆民营化”

20世纪80年代以来，在西方发达国家兴起了“新公共管理运动”，经济领域中的市场化理念和竞争机制不断被引入至公共管理领域。新公共管理是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。新公共管理主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。20世纪90年代末以来，世界民营化发展已经开始转型，私有化意识形态开始淡出，人们对待民营化态度开始变得更为理性和务实。在不少国家还出现了以收回外包（或撤包）为主要形式的民营化逆向发展趋势。所谓“收回外包”（contracting back-in），又称“撤包”（reverse contracting-out），是指政府将以前外包了的公共服务收回而重新由政府提供。学界将这种以收回外包为主要形式的民营化逆向发展趋势称为逆民营化（reverse privatization）。相对于民营化的公共服务提供由公共部门向私营部门运动而言，逆民营化指的是公共服务由私营部门返回公共部门的过程。

以收回外包服务为主要形式的民营化逆向发展，成为民营化发展的最新趋势和公共服务提供的新取向。“9·11”事件之后，美国将28000名机场安全人员从私人承包商那里转到联邦系统。英国于1998年废除了强制性合同招标，将铁轨建设于2003年重新收回国有。在新西兰也在2001年12月将新西兰航空公司重新收为国有。在发展中国家，逆民营化也开始出现。

在我国民营化发展实践中，近年来公共服务中的市场机制如城市公交特许经营等也出现了大规模的回潮，其中典型的例子，如：2007年安徽合肥民营化公交5个月致11人死亡，合肥公交的民营改革将被叫停，重新回归为国有公用事业；2008年4月15日湖北省十堰市“公交民营化”改革，在70万人出行受到影响的前提下，市政府不得已收回了公交特许经营权；南京市政府也于2001年公布《南京市公交行业资源整合方案》，决定将现有的11家从事公交运营的公司将被整合为3家，将形成以国有控股为主的公交营运格局。

民营化失败的深层次原因是有些公共物品具有复杂性，其与私人物品的边界模糊不清，很难界定。公共资源是公共物品的重要组成部分，有些公共资源不能脱离其所处的环境单独存在。水库就是一种复杂的公共资源集合体，包含水资源、渔业等多种公共资源，边界难以划定，处于“灰色地带”。本文以山东省峡山水库为例，结合其渔业管理的不同阶段，对公共资源逆民营化和水库渔业管理方式进行有意义的探讨。

2 峡山水库渔业管理的发展

峡山水库是山东省第一大水库，始建于1958年11月，1960年9月建成蓄水。峡山水库位于山东半岛中部，潍河中游、潍坊市东南部，地处潍坊市的昌邑、安丘、高密、诸城四个县市交界处，控制流域面积4210km2，总库14.05亿m3，兴利库容5.50亿m3，水库水面面积144km2，水库正常蓄水位37.40m，是山东省最大的具灌溉、防洪、发电、养鱼、城市及工业用水等综合功能的大（I）型水利枢纽工程。峡山水库富营养型、渔产力丰富。峡山水库的渔业管理经历了以下阶段：

2.1 计划经济时期的渔业管理

峡山水库于1960年开始蓄水，在渔业资源形成初期，就开始了渔业利用，峡山水库管理局采取“以养为主，养捕并举”的方针，成立生产科，负责水库大水面的渔业生产管理及鱼种的繁殖和放养工作，大力发展渔业生产。1968年4月山东省地革委发出组织渔业队的号召，峡山水库管理局随即号召赵戈、景芝、太保庄、丈岭四个公社就地招收附近村民为从业人员组成渔业队。5月，赵戈公社第一渔业队组织成立，随后又以公社为单位，相继组成了8个渔业队，共265人。渔业队的成立将渔业生产由过去一家一户、一村一队的分散捕捞转变为以队为基础、队队联营的渔业生产队，统一组织、统一培育和放养鱼种。联营队分配以队为基础，除了留出当年生产费用和公益基金外，总收入的10%归公社、90%归生产大队。至1975年止，全库区已建成鱼种培育点8处，开挖鱼种池123亩，放养各种规格的鱼种593万尾，捕捞成鱼109.5万公斤。这一时期还成立了由潍坊地区水利局、多种经营局、商业局、水库管理局及昌邑、高密、安丘、诸城4个县水利局局长和沿库11处公社的党委副书记，库区64个生产大队的支部书记共79人组成管理委员会。管理委员会规定，水面渔业生产沿水库公社队之间可以交叉捕捞，但非沿水库公社队的外来捕捞组织，未经县社及水库管理局批准，不得进入水库捕捞。同时为了保护鱼苗和保障生产安全，管理委员会禁止库内炸鱼、毒鱼和密网捕鱼，并制定了船只管理办法，规定所有船只必须经检查鉴定合格，方可入库；驾驶渔船的人员必须熟悉水性，驾驶船只的工具必须齐备坚固。风力达3～4级以上时，所有船只禁止入库。

为建立健全渔业生产管理制度，维护正常捕捞秩序，保护水库渔业资源，管理委员会实行汛前捕捞、汛后放养、捕大留小、轮流轮放的方法，纠正不分时宜、不分大小的乱捕作业方式，保护鱼类的正常繁殖和生长；建立渔业技术交流制度，由峡山水库管理局和管理委员会负责组织，以水库渔业队为基础，每年不定期举行技术交流会，总结经验，推广新的捕捞技术，提高捕捞水平。1976年3月17日，昌潍地区革委会41号文件同意批准峡山水库管理局《关于发展渔业生产意见的报告》，把原来分散经营的公社渔业队联合起来，成立了100人的渔业联营队，实行捕捞、销售、核算分配三个统一，结果经营不善，收不抵支。1977年年产成鱼20万公斤，当年秋，渔业联营队解散，恢复公社渔业队独立核算、自负盈亏。1978年，沿水库周围各公社捕捞队陆续解散，库区的渔业生产由集体捕捞向个体分散捕捞转变，管理委员会自动解体。水库生产科继续存在，代管水库的库面生产秩序。

在计划管理时期，管理委员会是管理峡山水库渔业的最高机构，负责制定政策和法规，并对渔业活动进行监督。各公社进行政策和法规的贯彻落实，并管理渔业生产队的日常生产。具体的捕捞工作由渔业队来完成。由于渔业资源的增殖、放养、捕捞、监管都有政府机构完成或进行参与，渔业收入分配方式单一，缺乏激励机制，渔业生产队的积极性不高，渔业生产效率低下。

2.2 以网箱养鱼为代表的民营化发展

计划经济时期渔业生产的低效率和低收益导致了渔业生产由集体捕捞向个体捕捞的转变。提高渔业生产率，增加收入，使库区人民脱贫致富成了峡山水库新时期渔业管理的目标，自此峡山水库的渔业管理走向民营化发展，主要活动为网箱养鱼。

1979年，峡山水库管理局开始在水库进行试验性网箱养鱼并取得成功，随后开始进行网箱养鱼生产。前期进行的是鲢鱼、鳙鱼等滤食性鱼类的网箱生产，此类鱼不用进行投喂，操作相对简单。1986年7月峡山水库承担了山东省星火计划项目“网箱投饵养鲤鱼”，选用中国科学院无锡淡水渔业研究中心培育的“荷元鲤F4”和山东省淡水研究所的“鲁鲤一号”品种。项目分两阶段进行，鱼种培育阶段净产46.4公斤/平方米，尾重72.5克，成活率83.4%，饲料系数1.84；成鱼养殖阶段净产78公斤/平方米，尾重681.5克，成活率98%，饲料系数1.79。经验收，产量、规格饲料系数等各项经济技术指标均达到了国内先进水平，项目取得成功，随后库区群众开始陆续购买网箱，网箱大小确定为5×5×2.5m。

1987年开始进行大规模饲养经济价值更高的鲤鱼、罗非鱼等吃食性鱼类，至此峡山水库从鱼种到成鱼的配套网箱养鱼技术及投饵网箱养鱼技术形成。这一年库区共投放网箱20亩，生产大规格鲢、鳙鱼种40万尾，商品鱼9万公斤，总产值33万元，纯收入近20万元。据统计，1979～1987年，水库共培育鲢鱼、鳙鱼等大规格鱼种302万尾，平均亩产1200公斤，最高年份亩产2250公斤；生产鲢、鳙商品鱼6.5万公斤，平均亩产700公斤，最高年份亩产5100公斤。九年总产值100万元，盈利36万元。1988年，峡山水库的网箱养鱼生产获山东省科委科技成果三等奖和省水利厅科技进步二等奖。1986～1988三年间，水库总产鱼量126万公斤，平均亩产7公斤，同1985年相比翻了一番。

长期的生产实践和两项火星计划项目的成功实施，为峡山水库的网箱养鱼积累了丰富的经验。网箱养鱼的开展不仅获得了直接经济效益，而且加大了向水库大水面投放大规格优质鲢、鳙鱼种的数量，为大幅度提高水库鱼产量，充分发挥水库渔业的效益开辟了新途径。1988～1996年间，渔业生产管理站累计投放网箱26.34亩，生产成鱼69.7万公斤，鱼种63万公斤，创产值1056.3万元，实现利润141.05万元；1991～1994年间，库区群众共发展网箱养鱼100亩，累计投放网箱2700只，生产成鱼675万公斤，创产值6700万元，利润2680万元。至此，网箱养鱼已经在库区形成了良好的发展态势，对缓解库区人多地少的矛盾，维持库区社会秩序，推动库区群众脱贫致富产生了重要作用。

然而短暂的收益之后，却突显出了许多新问题。民营化的高效率却导致了某些个别拥有较多资金投入的渔民形成了库面垄断，原有的公共资源成为了少数人盈利的生意，贫富差距逐渐拉大。根据“经济人”假设，每个渔民个体都是“经济人”，是以完全追求物质利益为目的而进行渔业活动，只追求自身利益最大化，又由于监管的不到位、肆意放养、水质污染等问题日益严重，渔水矛盾尖锐。随着潍坊社会经济的全面发展，峡山水库相继开通向潍坊城区和电厂的供水工程，峡山水库被确定为潍坊市生活用水和工业用水的主要水源地。为保护水质，保障下游地区广大群众的饮水安全，保持潍坊社会经济的可持续发展，1994年12月，中共潍坊市委、潍坊市人民政府制定了《关于加强潍坊市市区水源地保护的决定》，由于网箱养鱼产生的残饵对水体具有很强的污染作用，随后经区管委会决定，水库的网箱养鱼生产全面停止，标志着渔业民营化管理告一段落。

2.3 渔业资源一体化管理

为实现峡山水库渔业资源可持续利用，保护水库水质，同时打响峡山鱼品牌，做大做强有机鱼产业，惠及库区群众，从根本上解决私人资本的逐利性和公共资源之间的矛盾，峡山区管委会决定回购渔业资源，实行一体化管理。一方面是为了使更多库区移民享受水库渔业资源的利益分配，渔业资源实行一体化管理后，渔业收入由管委会统筹分配到相关街道和村委，最大限度惠及广大群众；另一方面是确保水库水质的客观需要。具体措施如下：

2.3.1 成立峡山渔业公司。峡山渔业公司成立于2013年1月，注册资本500万元。经营范围包括峡山水库库内拖网捕捞，鲜活水产品销售、冷藏。2013年3月通过中国质量认证中心的有机认证，其中鲤鱼、鲫鱼、草鱼、黄颡鱼、鳊鱼5种鱼类获中国质量认证中心有机产品认证，鲢鱼、鳙鱼2种鱼类获有机转换产品认证，有机鱼认证面积达22.6万亩，成为我国江北面积最大有机鱼认证区域。同时注册了“峡山野生鱼”和“峡山湖”牌商标。2014年4月通过国家认监委的续认，鲢鱼、鳙鱼2种鱼类也获得有机产品认证。峡山渔业公司对峡山水库渔业资源进行统一捕捞、销售、管理，其他单位和个人一律不许涉足峡山水库的渔业资源。

2.3.2 收入分配措施。本着普惠制原则，渔业收入用于发展库区经济和公益事业，重点是改善库区群众的生产生活条件。渔业收入将用作库区群众的补助，按照每人每年200元的补助标准，由峡山区管委会按照1∶3的比例，统一分配到相关街道和村委。财政部门和农村经济管理部门负责资金监管工作，各街道和有关村委及时张榜公布资金使用情况。

2.3.3 原有渔民和渔船的处理。渔业公司将优先雇用有捕捞经验和技术的库区渔民，以保障原有渔民的就业问题，公司将统一进行指导和规范。同时为保证原有渔民的利益，峡山水库渔业资源实行一体化管理后，社会原有渔船的处理采取以下两种方式：一是原有的机动渔船，渔业公司与船主签订租赁协议，由渔业公司统一安排、轮流租用。签订协议的享受政府燃油补贴；二是原有的非机动渔船，按照2011年、2012年开库捕捞登记的范围，由渔业公司每只一次性补助500元，船只由船主自行销毁。

2.3.4 加强峡山水库的库面监管和执法。为了保证渔业管理的良好秩序，保护水质，以水库管理局水政渔政大队为主，公安、环保部门参加，组建综合执法大队，统一对水库进行执法管理。其他单位不得对库面进行直接管理。综合执法大队隶属水库管理局，相关费用由渔业公司承担。采取环库与水面结合的方式，实行24小时巡逻。充分利用雷达、监控、GPS定位等先进设备，加强水面监督检查，依法从严查处违规捕捞行为。

峡山水库实行渔业一体化管理是渔业管理方式的一种改革，这种制度较之前民营化管理在许多方面具有优势。一体化管理和民营化管理的比较见表1：

表1 峡山水库民营化和政府一体化管理之比较

民营化 政府一体化

渔业资源

产权 不明晰。产权主体虚置。 明晰。渔业公司是峡山水库唯一合法的渔业经营机构。

对生态环境的重视程度 忽视。造成水质污染和渔业资源的掠夺性开发。 重视。注重水质保护和渔业资源的可持续利用。

对利益的

态度 渔民个人利益至上。每个人都追求自身利益最大化。 注重公共利益。渔业利益应该广泛考虑到广大库区人民。

渔业利益的分配 利益集中于少数拥有更多资金和设备的渔民手中，甚至形成一部分人对库面渔业的垄断局面。 将渔业收入按人口分配到广大库区人民手中，致力于缩小贫富差距，保证公平。

渔获物的销售渠道 单一、不正规。渔民渔获物的销售主要依靠小集市和鱼贩。单一渔民受价格波动影响严重，存在鱼贩刻意压低价格造成渔民经济损失的现象。 渠道广泛。渔业公司设有专门的销售店面和固定客户。

渔获物的贮藏情况 由于渔获物具有易腐性，单一渔民缺乏有效的贮存设备，经常因渔获物腐败而遭受经济损失。 渔业公司建有大型冷库，便于渔获物的贮藏，大大延缓了其腐败的速度，并配有专业的运输车辆，保证渔获物的新鲜。

资料来源：潍坊市峡山生态经济发展区管理委员会关于印发峡山水库渔业资源一体化管理实施方案的通知（2012-12-11）。

峡山区管委会实行渔业一体化管理以来，一方面，水库水质污染的问题得到了有效改善，之前无限制的渔船涌入的现象终止，保障了生态环境；另一方面，渔业资源实行一体化管理后，渔业收入由管委会统筹分配到相关街道和村委，使得更多库区渔民享受水库渔业资源的利益分配。

3 峡山水库渔业管理方式的理论分析

渔业公共资源具有公共性和开放性。由于峡山水库对所有人开放，对于理性的渔民而言，他们都从自己的渔业生产中获得直接利益，因此每个渔民都想增加更多的网箱，但当他或其他人在水库里过度养鱼时，每个渔民又因公共渔场退化而承受延期成本；渔民可以从网箱养鱼生产中得到直接经济利益，而承担的只是由过度养鱼所造成的损失中的一部分，这就产生了公地悲剧。由于之前的监管不到位，峡山水库附近的渔民大量涌入水库进行捕捞，竭泽而渔现象严重。有些不法渔民甚至采用炸鱼、电鱼、毒鱼等毁灭性的捕捞方式，严重破坏了水库的渔业资源，并且对水库水质造成了污染，进而影响了附近村民的正常生产生活，阻碍了水库一系列的经济活动。渔业资源的公共性还会导致之前所述的公地悲剧。

渔业资源民营化也导致了“搭便车”现象普遍存在。由于缺乏监管，也没有任何强制手段，每个渔民都只追求自身的利益，而不会为共同的利益和公共的环境做出努力，没有渔民会主动养护、修复水库的渔业资源和水质环境。长此以往，造成了峡山水库渔业资源的衰退和环境的急剧恶化。通过实行一体化管理，峡山区政府对政府责任有了新认识，政府责任不应只表现在关注市场和效率，而且更要注重生态环境保护、保持渔业可持续发展、实现公平正义等方面。峡山水库还担负着向潍坊市提供生活和生产用水的任务，水的质量和生态环境的重要性不言而喻；库区渔民为峡山水库的建设做出了重要贡献，他们生活水平的提高也应当在政府职责范围内，实行渔业收入发放和补贴，缩小了贫富差距，向公平正义这个目标做了大的迈进。

峡山水库的渔业资源一体化管理为水库渔业管理提供了新的思路。这种制度冲破了僵化的分类，成为既有私有特征又有公有特征的组合，这种统一管理并不是回归计划经济时期的无视市场规律、高度集中的管理模式，而是政府宏观管理与遵循市场规律的辩证统一。这种制度对我国水库渔业资源的管理方式提供了新的有益的思考。

4 结语

公共服务由民营化到逆民营化是必然的现象。在现实生活中，公共物品和私人物品并非那么泾渭分明，绝大多数物品都是处于中间状态的“混合物”。水库就是典型的代表，对于水库这样的处于“灰色地带”的资源，实行民营化管理会带来许多问题。本文通过对峡山水库渔业民营化管理时期的做法进行描述和分析指出，对渔业资源实行民营化管理对提高渔民的收入，帮助渔民脱贫致富做出了贡献。但由于渔业资源的公共性，对其实行民营化管理会导致公地悲剧、囚徒困境和“搭便车”行为，对于水库渔业的管理方式，并非只有计划经济时期的高度集中管理和采取民营化管理两种选择。峡山水库的渔业资源一体化管理为水库渔业管理提供了新的思路。这种制度冲破了僵化的分类，成为既有私有特征又有公有特征的组合，这种统一管理并不是回归计划经济时期的无视市场规律，高度集中的管理模式，而是政府宏观管理与遵循市场规律的辩证统一。这种制度既具有政府管理的强制性，比如规定渔业公司是唯一合法开发和捕捞的机构，又遵循市场规律，比如渔业公司进行市场化运作，追求渔业利润。这种制度对我国水库渔业资源的管理方式提供了新的有益的思考。

参考文献

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[4] 潍坊市峡山水库管理局.峡山水库志[M].2000.

[5] 潍坊市峡山生态经济发展区管理委员会关于印发峡山水库渔业资源一体化管理实施方案的通知.2012.

作者简介：郑岩（1989-），男，山东潍坊人，中国科学院大学公共政策与管理学院公共管理专业在读硕士，研究方向：公共政策；胡志强（1964-），男，重庆人，中国科学院大学人文学院教授，研究方向：科技哲学。

（责任编辑：黄银芳）