济南市城乡居民基本养老保险制度实施中的问题及对策研究——以济南市长清区为例

张晓燕

（山东管理学院 劳动关系学院，山东 济南 250357）

济南市城乡居民基本养老保险制度实施中的问题及对策研究
——以济南市长清区为例

张晓燕

（山东管理学院 劳动关系学院，山东 济南 250357）

为进一步缩小城乡差距，实现城乡统筹， 2014年2月，国务院决定在全国范围内建立城乡居民基本养老保险制度，将现行的新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度合并实施。虽然制度的实施取得了一定的成绩，但还存在一些如制度激励措施不够、地方财政支持有限、宣传不到位等问题。采取切实有效的制度激励措施、加大地方政府的财政支持力度，改进宣传方式等途径对于促进城乡居民基本养老保险制度的进一步完善具有重要意义。

城乡居民基本养老保险制度；制度激励； 地方财政支持

一、研究背景及目的

我国于2009年和2011年分别启动了新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度的试点。2012年7月1日，正式启动了覆盖全国城乡居民的养老保险制度。2014年2月21日，国务院决定将现行的新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度合并实施，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。[1]基于对推进制度不断完善的思考，作者以济南市长清区为例，通过实地调查，对城乡居民基本养老保险实施状况进行分析，指出制度实施中存在的问题并提出相应的建议，希望能对我国城乡居民基本养老保险制度的进一步完善起到积极作用。

二、长清区城乡居民基本养老保险制度实施状况

长清区位于济南市西南部，南倚泰山，西临黄河，总面积1178平方公里，辖区设有文昌、平安、崮云湖、五峰山4个街道以及归德、孝里、马山、万德、张夏、双泉6个镇，585个行政村，总人口57.87万人。2011年9月，长清区将新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度合并实施，在国家相关规定的基础上，将缴费档次设为每年100元到5000元12个档次，其中，100元档次只适用于重度残疾人等缴费困难群体的最低选择。设置了具体的补贴标准：如缴费100元补贴30元、300元补贴36元、500元补贴42元、600元补贴45元、800元补贴51元、1000元补贴57元。随着缴费档次的提高逐次增加，最高的5000元缴费档次可补贴100元。基础养老金调整为每人每月85元，对于养老保险待遇领取人死亡且在死亡后30日内办理居民养老保险注销登记的，一次性发给800元丧葬补助金，所需资金由市和县（市）区政府按4：6的比例分担。[2]

三、调查情况及相关数据描述

（一）调查研究方法

设计调查问卷和访谈提纲，采取以家庭户为单位随机发放调查问卷和现场访谈为主的形式进行调查。本次调查涉及四个乡镇（街道）的8个行政村，随机发放215份问卷，回收问卷207份，问卷有效率为96.3%。通过对问卷分析、对当地相关部门工作人员进行访谈，分析制度实施中存在的问题及其原因，并提出解决相关问题的对策和建议。

（二）调查内容

此次问卷涉及被调查者的年龄、性别、文化程度、养老方式的选择、参保原因、缴费档次的选择、对当前养老金保障水平的满意度以及对养老保险的认识等17个问题。（调查问卷见附录）

（三）调查的相关数据描述

本次调查受访者中男性122人，占比58.9%；女性85人，占比41.1%。年龄分布大多数在36—60岁之间，其中46—60岁之间97人，占受访人员的46.7%。受访者的年龄结构分布情况见图1。

四、城乡居民养老保险制度实施中存在的问题及原因分析

（一）制度宣传不到位，居民自主参保意识不强

根据统计，此次参与调查的207人中有179人参加了养老保险，参保率86.5%。近年来，虽然参保率在不断上升，但是仍有很多居民对城乡居民基本养老保险制度的认识不足，存在着理解偏差。有些人认为，既然养老保险制度规定缴费满15年就可领养老金，等45岁时再缴费也不迟，还有人存在等到60岁以后直接领取基础养老金的简单想法。有些居民对城乡居民基本养老保险制度并不了解，参保目的不明确，具有盲目性。在参保原因的调查中，大部分人自主参保意识不强，40.2%的参保者存在盲从现象，只有36.9%的参保者认为能给自己带来好处，利于晚年生活。未参保的受访者中有43%对于以后是否参保持观望态度，19.5%表示会参加。调查中也发现，受访者中46-60岁之间的参保率最高，其次是36-45岁之间的受访者，而25岁以下的受访者参保率最低。从访谈中了解到，很多人是从亲戚朋友那里了解相关制度内容的，从居民对于养老保险制度的了解途径也反映出相关工作人员对于养老保险制度的规定解读不透彻，宣传不够深入，直接影响到居民的参保热情（见图2）。

图1 受访者年龄结构

（二）居民缴费水平不高，缺乏有效的缴费激励机制

调查数据中60%的参保者选择了300元的缴费档次，22%的参保者选择了500元的缴费档次，仅有5%的参保者选择了1000元以上的缴费档次，没有人选择2000元以上的缴费档次（见图3）。不同年龄段的居民在参保意愿上存在较大差别，尤其是年轻人，对于长期性社会养老保险的兴趣和热情普遍很低，认为养老离自己还很遥远，缴费时间长也不能获取高的收益。

我们以300元缴费档次为例，通过简单的静态计算就会发现，缴满15年后，每月可领取养老金：(300+36)×15/139+85≈121(元)，300×15/121≈37，个人缴费部分大约37个月可收回；若选择5000元的缴费档次，同样缴满15年后，每月可领取养老金：（5000+100）×15/139+85≈635（元），5000×15/635≈118，个人缴费部分需要大约118个月可以收回。虽然2014年出台的新政策中政府对于不同的缴费档次采取了阶梯式补助方式，但是相比原来的收益并没有提高多少，以500元缴费档次为例，实行阶梯补助方式以后，以静态计算相比原来每月只多出1.3元，即便选择5000元的缴费档次，缴费15年后每月也只比原来多出11元钱。缴费收益与缴费档次不成正比，缺乏有效的缴费激励机制使得居民的参保缴费水平不高。

图3 参保者缴费档次分布结构

（三）地方政府财政支持力度有限，养老金对居民的保障水平低

大多数受访者都认为现行的养老金水平低，很难满足以后的养老需求。通过对现行养老金待遇水平满意程度的调查，发现51.4%的受访者选择了不满意，20.6%的受访者选择了不了解，只有少数年龄较大的农村居民认为每月85元的养老金可以补贴生活，总比没有强，可见居民对于养老金待遇水平的不满意度还是很高的（见图4）。以本次调查大部分参保者选择300元的缴费档次为例，按照静态标准计算，一名参保者连续缴纳15年保费，按照现行的基础养老金标准，60岁以后每月可以领取养老金的数目约为（300+36）×15/139+85≈121(元)，很难维持老年人正常的生活。（注：139与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）参保居民的养老金构成包括两部分，即基础养老金和个人账户养老金。济南市规定，

基础养老金部分由省级以上财政补贴40%，市级与县（区）级财政各补贴30%；自行提高部分，市级财政与县（区）级财政分别补贴70%和30%；缴费补贴部分由县（区）政府承担，这就使得地方政府财政负担较重，补贴能力有限，实施一些参保的激励措施比较困难。

图4 养老金保障水平满意度调查

（四）城乡居民基本养老保险制度与其他养老保险制度的衔接不够完善

城乡居民养老保险制度与其他养老保险制度的衔接还不顺畅，特别是随着城镇化进程的加速，越来越多的农民工流动生活在城镇和农村之间，这一群体的存在使城乡居民基本养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度间的衔接问题显得尤为突出。调查发现，有些外出务工人员期望能参加养老金水平高的城镇职工养老保险，但是由于流动性大、对衔接办法心存疑惑以及缴费能力不足等因素，没有参加城镇职工养老保险，又因为城乡居民基本养老保险保障水平较低且要经常外出务工等因素，也没有参保，所以很多农民工既没有参加城镇职工养老保险，也没有参加城乡居民养老保险。[3]有些人在务工地参加了城镇企业职工养老保险，当这部分人返回家乡或务工地点发生改变时，由于养老保险尚未真正实现全国统筹，养老保险制度之间的转移、接续问题就凸显出来，出现了很多中途断保的情况，居民的养老得不到保障。

五、城乡居民基本养老保险制度实施问题的解决对策

城乡居民基本养老保险制度的实施离不开完善的制度设计和良好的运行机制，只有在二者都不断完善的情况下，才能保证城乡居民基本养老保险制度的持续、健康发展。对此，可以从以下方面考虑：

（一）改进宣传方式，加大宣传力度

通过调查发现，传统的养老观念是影响居民参保的一个重要因素。受其影响，城乡居民往往更注重眼前利益。笔者认为，观念的转变要立足于加强宣传，增强居民的社会养老意识，这是一项长期的任务，各县（区）、乡镇（街道）、村（社区）要持续做好城乡居民基本养老保险制度的宣传工作；否则，很难达到预期效果。

城乡居民基本养老保险的对象大部分是农村居民，其知识水平有限，应不断创新和改进宣传方式。采用通俗易懂的语言，通过多种途径、多种形式、大力度地进行宣传，可以通过在村（社区）制作宣传栏、悬挂条幅、张贴标语、发放宣传页、在人群集中的地方使用流动宣传车开展政策咨询活动等形式，提高群众对城乡居民基本养老保险制度的认知力度，增强其自主参保意识。

（二）制定切实有效的缴费激励措施

只有不同群体、不同收入水平人群的参保需求得到满足，才能调动他们参保的积极性，提高缴费水平，因此要制定切实有效的缴费激励措施引导城乡居民早参保、多缴费、多受益。

从调查的情况看，目前的新规定实行了缴费补贴激励措施，在一定程度上体现了对多缴多得的激励，但是补贴力度还不够大，从实施的情况看并没有取得理想的效果，还有待于进一步发挥其激励作用。居民参保不积极，特别是中青年群体参保率低下，缴费意愿持续性不足的情况与当前缺乏缴费持续增长机制、相关激励措施不足是分不开的，因而要设计可持续增长缴费激励机制。建议将缴费年限与所发放基础养老金的数额联系起来，基础养老金数额随缴费年限的不断增加而增加，形成长期缴费持续增长激励机制，体现“长缴多得、多缴多得”的原则。[4]这对于16-45岁的中青年群体是很好的激励，可以提高他们参保的积极性，有利于城乡居民基本养老保险制度的顺利实施。

（三）增加政府对养老金的补贴，提高养老金保障水平

我国的城乡居民基本养老保险制度实行基础养老金与个人账户相结合的模式，基础养老金和个人缴费补贴部分由中央、省及以下地方政府负担。由于各地经济发展水平的差异，特别是一些经济发展水平较低的农村地区，居民收入水平低，缴费能力有限，地方政府承担的财政压力过大势必也会影响制度的实施与推进。为实现城乡居民基本养老保险制度的健康持续发展，应当重新建构中央财政与地方财政之间的关系，合理划分各级政府间的财政责任，中央政府要调整财政支出结构，加大对城乡居民基本养老保险的财政投入。建立与当前经济发展及物价指数相适应的基础养老金动态调节机制，在此基础上，要充分利用转移支付机制，提高对低收入群体补贴的力度，提高养老金的保障水平。

（四）提高统筹层次，实现养老保险制度间的顺利转接

只有解决好不同养老保险制度之间的转移接续问题，解决流动人口的后顾之忧，才能吸引他们加入到社会保障系统中来。虽然政府已经出台了城乡养老保险制度衔接暂行办法，但在实行中也会遭遇一些阻力。由于全国统一的平台尚未建立起来，统筹层次太低，各地区实行属地管理，由于受当地政府财政水平的制约，采用的标准和办法不一致，各地缴费水平、养老金发放、服务水平等方面都存在较大差异，这给养老保险关系的转移接续增加了操作上的难度。要从根本上解决不同养老保险制度之间转移接续困难的问题，必须提高统筹层次，实行统一制度、统一标准、统一管理，通过构建统一的信息系统平台实现信息共享，建立统一的社保经办服务管理体系，规范业务流程，处理好养老保险关系的转移接续问题。

[1]山东省人民政府关于建立居民基本养老保险制度的实施意见[EB/OL].http://shandong.mofcom.gov.cn/article/sjtongzhi gg/201308/20130800231269.shtml .

[2]济南市人民政府网.济南市人民政府关于建立居民基本养老保险制度的实施意见[EB/OL].http://www.jinan.gov.cn/ art/2014/1/30/art_14829_16343.html.

[3]年底社保断供潮再起:转移接续难 农民工居多[N].工人日报,2013-12-31.

[4]胡晓义.深入贯彻落实党的十八大精神 统筹推进城乡社会保障体系建设[J].中国社会保障,2013,(1)：28-29.

(责任编辑：张会荣）

F842.67

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2095—7416(2016)05—0064—03

2016-09-19

张晓燕（1975-），女，山东菏泽人，公共管理硕士，山东管理学院劳动关系学院教师。