高考制度改革的多重逻辑与审思

宋洁绚

（中南民族大学，湖北武汉 430074）

高考制度改革的多重逻辑与审思

宋洁绚

（中南民族大学，湖北武汉 430074）

从制度逻辑考量，高考制度的设计与改革，不仅需要实现教育公平、完成教育资源的配置与管理，还要实现人才培养基本目标。高考制度改革呈现多重逻辑博弈状态，凸显强大的路径依赖与制度创新之难、理性设计与制度异化之困以及利益统领与利益多元之窘等特征。面对变化的内外部环境，在复杂逻辑共同影响下，实现并保持国家逻辑、市场逻辑与教育逻辑的平衡，为此，可以尝试作出如下选择：从国家统揽到国家主导；深化高校自主招生改革，关注相关行动主体的存在与诉求等。

高考制度；国家；市场；教育；逻辑

求解改革教育之困境，求解“钱学森之问”，求解提升国家经济之路与振兴中华民族文化之使命，深化高考制度改革是绕不过去的一道坎。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的基础上，在中国共产党第十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》框架下，2014年国务院颁发了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》。这标志着新一轮高考改革将向纵深推进。高考改革既要主动设置改革的议程，同时也要应对社会各领域的现实挑战，研究应对策略。因此，有必要清晰地展示制度逻辑，把握改革因果机制，以溯溪流而求渊源。

一、高考制度改革的多重逻辑

高考制度是一个规模庞大、结构复杂与影响面广泛的系统。制度逻辑，是指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制。这些制度逻辑诱发和塑造了这一领域中相应的行为方式。[1]随着历史变迁与要素融合，引发高考制度改革的诸种力量构成一个“场源”，出现多元逻辑共存的制度复杂性特征。从制度逻辑考量，高考制度的设计与改革涉及着实现教育公平、完成教育资源的配置与管理，以及达成高等教育人才培养基本目标等。其中主要以国家、市场与教育等制度逻辑间的动态互动，推动着制度的变迁。即面对多样复杂的制度环境，国家逻辑、市场逻辑与教育逻辑在相互影响下形成多元共存与互动格局（如图1所示）。

1.国家逻辑的驱动

从国家治理的角度看，高考制度的设计与改革是基于国家利益的实现与践行社会公平的基本逻辑。首先，发现、甄别合适生源，为国家遴选大量专业人才和拔尖创新精英；其次，重视学识、素养与潜能，消除城乡壁垒，确保

招生考试活动公开公正，有效促进人才公平竞争与有序流动；再次，维护国家利益，增强国家凝聚力，起到维护社会安定团结的重要作用。国家采用渐进式改革路径对整个招生考试活动（包括考试组织与招生录取）实行从宏观到微观全过程的严格控制与管理。每一轮重大变迁启动，国家及相关部门均会颁布政策文件，设置新一轮制度改革基本框架以及一系列具体行政命令用以规范招生考试活动。梳理改革开放以来高考制度经历的三个阶段，不难发现：第一，制度框架重新建构时期（20世纪70年代末到80年代）。基于百废待兴的国家体制改革整体战略，在《中共中央关于经济体制改革的决定》《中共中央关于科技体制改革的决定》相继出台的背景下，《中共中央关于教育体制改革的决定》应运而生。第二，制度改革探索时期（20世纪90年代至20世纪末）。伴随着经济体制改革，教育体制改革的步伐逐渐迈开。在《中国教育改革和发展纲要》《高等教育法》《面向21世纪教育振兴行动计划》与《中共中央国务院关于深化教育改革推进素质教育的决定》框架下，颁布《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》等多个改革措施文本。第三，制度改革深化时期（21世纪至今）。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》与《关于深化考试招生制度改革的实施意见》等标志性文件的颁布将高考制度改革推向深入。高考制度改革关涉国家政治、经济与社会发展的宏观背景，其中相关改革重点内容的敲定、改革进程的安排以及改革方式的斟酌，在很大程度上，均着眼于国家利益。可见，高考制度设计与实施过程中，国家是重要的驱动力量。

图1 高考制度改革的多重逻辑

2.市场逻辑的生成

全球经济一体化背景下，市场力量以不可阻挡之势渗入高等教育领域，成为影响高等教育的重要力量。市场逻辑孕育自由与平等，呈现自利与互利的统一等内容。这决定市场会通过资源配置的基本功能影响高考制度中所涉及的参与者与消费者。所以，高考制度中的市场逻辑寓于国家、高校、学生及其家长等成员之中。长期以来，高校在较大程度上围绕行政指令运行。其经费来源主要依靠国家依据高校招生人数、毕业率和按时获得学位人数的拨款。高校因有来自国家稳定而充分的财政支持，无须对高等教育资源的使用效率、学生及其家长等社会成员的要求做过多关注与回应。随着我国现代大学制度的建立与完善，学生及其家长等社会成员参与高校治理的诉求将会越来越强烈。从某种意义上说，他们逐步开始拥有选择理想高校的主动权。比如，分数优异、综合素质突出的高质量生源会主动倾向于优质高校。国家也会依据高校在某些方面的特殊表现或成就划拨专门的款项，用以资助优质高校发展。为获得足够的经费与发展，高校不得不面向市场，与其他高校展开激烈的竞争。回应市场的需求，将有助于实现国家、高校以及社会各类人、财、物等资源的有效配置。引入市场的调节功能，增强弹性，实现合理、甚至优质与高效的资源配置，是高考制度设计理应遵循的市场逻辑。

3.教育逻辑的坚守

毋庸置疑，教育乃是培养人的活动。作为涉及面广、影响重大的国家教育考试制度，高考肩负着发掘、甄选与评价人才等基本职能，与人才培养质量休戚相关。它既要帮助高等教育甄选合适人才，又要促进基础教育的良性发展。社会不断进步，希望接受高等教育的人越来越多，生源的类型和层次越来越复杂，个体

差异性日益外显。招生权是高校依法享有的办学权利。高校是一个“按照自身规律发展的独立的有机体”，只有学者们“最清楚高深学问的内容，因此他们最有资格决定开设哪些科目以及如何讲授。此外，教师还应该决定谁有资格学习高深学问（招生）、谁已经掌握了知识（考试）并应该获得学位（毕业要求）”。[2]伴随着计划经济向市场经济转型，源于高等教育发展的内在要求，高校自主办学主体地位彰显。高校自主招生试验的开展意味着高考制度改革逐渐触及制度的核心理念。此举一度被誉为制度改革的“破冰之举”。这是对高校作为一种学术性组织其自身的逻辑——自主与自由的关照，并得到高校的回应与共鸣。基于对市场、办学条件以及生源需求的考量，高校以“个性化发展”、“全面发展”与“职业发展”为导向，灵敏地捕捉人才需求的变化趋势，最大程度地满足学生复杂而多样的需求与兴趣，引入多元评价理念与体系，尝试探索适宜的招生方式、拓宽招生渠道，采用多元化选拔标准，将会为不同个性与潜质的学生创设进入高校学习的机会，并达成与普通教育、高等教育人才培养的相应衔接与互动。因此，以人才培养为旨归的教育逻辑是高考制度的内生逻辑。

二、高考制度改革多重逻辑的审思

随着市场转型和社会变迁的纵深发展，在始于公平的国家逻辑、基于效率的市场逻辑与忠于人才发展的教育逻辑的交互驱动下，高考制度改革呈多重逻辑博弈状态，显现强大的路径依赖与制度创新之难、理性主义与制度异化之困以及利益统领与利益多元之窘等特征。

1.强大的路径依赖与制度创新之难

制度变迁一旦走上某一路径，就会在以后的发展中沿着既定的变迁路径，即表现出路径依赖特征。所谓路径依赖，是指一个具有正反馈机制的体系，一旦在外部偶然性事件的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难为其他潜在的甚至更优的体系所取代。[3]改革开放以来，恢复重建的高考制度是在建国之初建立的高考制度基础上演进而来，并受其深刻影响。制度的运行主要依靠拥有法定公共权力的相关行政部门自上而下强力推动，以确保招生考试活动的合法性。尽管这些年国家强制力及主导力呈现一定程度减弱，如针对地方与高校权力的范围、结构等内容相继颁布出台相关教育政策法规予以认定，但总体上，高考制度集权的性质没有发生本质性的变化。很大程度上，高考制度的演进是强制性制度变迁的结果，国家的决策深刻地影响着制度变迁的总体路径。同时，出于对不同地区资源禀赋和社会经济文化发展水平存在巨大差异的考量，也基于目前国家所处经济发展与社会转型的重要阶段，改革的不确定性因素更大、成本更高。国家主要通过政策试验方式，采用渐进模式施行改革。客观地说，国家强势介入高考制度变迁，其优势在于：它能以最高效的速度推进制度变迁，能以自己的强制力优势降低制度变迁的组织成本和实施成本。例如，制度框架重新建构时期，国家实行保送生政策与加分政策，涉及制度操作层面；制度改革探索时期，国家聚焦科目调整和分省命题，触及制度原则性调整；制度改革深化时期，国家主推高校自主招生探索，启动以学业综合评价为重点内容，改革深入制度核心层面。国家介入对高考制度进行负反馈调节，总是希望更有利于自上而下地推动考试与招生改革朝着更加公平、公正与合理的方向发展，消除制度运行中对适应态的偏离。

不过，国家的调节功能总是有限的，充其量只能限制一个或几个方面变化的趋势。而且，国家调节器在长期使用过程中很可能会被自己调节的对象和结果侵蚀甚至毒化，只不过在短期内难以发现毒素的逐渐积累。这一现状可以被称之为“不虞现象”。[4]三十多年来，国家对高考制度进行了方方面面的改革探索，其中不仅囊括考试方式、频次、命题方式、科目与内容，还包含招生方式、计划与录取体制及相关技术环节等。然而，制度改革引发的弊端日益增多，改革与发展陷入了多重困境，以至于被一次又一次地推向风口浪尖。高考制度终将面临“公平”、“效率”与“发展”的多维选择与

博弈中。

2.理性设计与制度异化之困

为实现教育发展目标，周密思考，一切按照理性进行构想和设计。从一定意义上，高考制度可以被看作是一种静态的、借助权威得以维持的关于高校考试与招生活动的正式规范体系。但在政策执行过程中，很可能会出现诸如因理解与解释出现偏差导致政策目标模糊，加之利益集团博弈的微妙性等，最终偏离制度初衷。因此，高考制度又是一种有目的的、动态的行动过程，具有明显的利益博弈，是维护与协调不同利益主体间关系的规则体系。尽管我们一直强调并相信高考制度设计与改革的初衷，但制度执行环境日益复杂化是客观的存在。

比如，为避免“唯成绩论”、“忽视差异性”等，为优秀学生提供宽松的升学渠道，国家试图探索保送生制度。随着政策实施，“选官不选民，选良不选优”、弄虚作假、徇私舞弊等不端行为层出不穷；农业户口学生和非农户口学生保送机会不均等，遭到公众“有违高考公平原则”的责备与质疑；通过学科竞赛提前录取对学校及学生产生了较强的行为诱导性，偏才怪才的遴选被解读为急功近利的单科应试。又如，作为补偿性政策，从制度设计的理念来看，加分政策有其合理性和必要性。但因其运作过程不透明不公开，对权力的制约监督有限，加分政策执行出现偏差。虚构独生子女身份、伪造少数民族身份与特殊化的乱加分等现象禁而难绝。这一系列造假行为极大地损害了其他考生利益，明显违背了社会公平公正原则。再如，当前，高校自主招生实施过程中的合理性与公平性问题突出。一是自主招生变味“小高考”。仅从时间安排上看，考生多是一整天应考，甚至曾因联盟联考时间定在同一天，而只能选其一而搏。考生备考压力与负担并未减轻。二是“掐尖大战”愈演愈烈。一些知名高校为将各学科领域的顶尖人才“一网打尽”，相继推出各类选拔政策。同时，高校自主招生的评价标准、考察方式乃至名额分配都有明显倾向城市生源之嫌。三是“自主招生”演化为“自主腐败”。招生权限重心由国家向高校、中学下移，本是回归高校招生本质的愿景。然而，在我国现有国情下，高校缺乏自律、外部缺少有效的监督机制，以个人的偏好、以学校的喜好决定生源的取舍很容易产生幕后交易、滋生腐败。杜绝舞弊与寻租行为，切断“人情招生”、“权钱交易”成为公众对高校自主招生公信力质疑的焦点。可见，保送政策与加分政策之乱相丛生、高校自主招生之信任危机，折射的是制度改革困境。一定程度上，制度执行出现异化，高等教育的公共产品性质发生了改变。如若“寒门再难出贵子”、“出身决定命运”成为一种趋势，并被固化，难免会对国家的发展与社会的进步造成障碍。

3.利益统领与利益多元之窘

当前，在一个多元化的时代，利益分化格局的呈现是不争的事实。利益格局的变化成为高考制度改革与调整的必然和动力。一方面，国家内部出现了纵向和横向的利益分化。纵向维度上，“中央—地方”关系变得微妙；横向维度上，行使国家权力的不同部门之间也出现利益博弈。国家力量呈现“割据化”。另一方面，教育要素内部高校与考生也呈现利益多元。地方、高校与学生的教育偏好和需求的多样化逐步显现，有时会发生冲突。

以当前最棘手的“随迁子女异地高考”政策为例。20世纪80年代，因人口大规模流动，在教育领域产生了随迁子女的教育问题。“高考移民”便是指部分人利用随迁子女高考政策漏洞，通过转学、迁移户口、提供虚假学籍证明等在高考分数线相对较低、录取率较高的省份参加高考的现象。这一现象的出现严重侵蚀了公众对实现教育公平的信心，由此引发了公众的强烈不满。为遏制这一现象，国家相继一系列规范文件。其中，2012年国务院办公厅转发教育部、国家发展和改革委员会、人力资源和社会保障部以及公安部《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》明确规定，在因地制宜的方针指导下，各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案尽快出台。从部门的性质来看，其中包括教育部、国家发展和改革委员

会、人力资源和社会保障部与公安部等多个部委；从科层地位来看，国家承担顶层设计与协调，地方是政策制定和实施主体。经济发展水平的差异性、教育的非均衡发展、高等教育资源的非均衡分布、城乡二元结构的桎梏等无疑是导致异地高考政策难产的重要因素，但归根结底，利益分化是根本原因。透视各地相继出台的方案，尽管各地为异地高考提供了政策依据与标准，但由于各地方或各主管部门对改革目标的支持力度存在许多不确定的因素，在政策执行过程中出现损耗现象在所难免。作为一项综合性政策议题，异地高考改革涉及不同政府部门、地区以及各类人群的利益诉求，如何调适利益的博弈分化、缓解冲突，亟待破解。

三、多重逻辑下高考制度改革的选择

高考制度的设计与改革活动中，国家、市场与教育逻辑三者关系具有复杂和多维的特点。认识新常态，适应新常态，面对变化了的内外部环境，在复杂逻辑共同影响下，实现并保持国家、市场与教育逻辑的平衡。

1.从国家统揽到国家主导

国家的功能、教育公共意义的具备与责任是国家干预的必要理由。国家所能提供又必须提供的东西是市场无法供给的与不应供给的内容，特别是教育公平。国家对高考制度的干预取决于它对市场的敏感和教育的理解，并形成“牵一发而动全身”的效应。追溯高等教育发展历程可知，国家过度干预必然会阻碍高等教育的发展，但任由市场左右势必会冲击甚至动摇高等教育基石。国家统揽格局下，一方面国家利益处于支配地位；另一方面地方、高校、考生等相关行动主体利益容易被忽视。作为促进社会流动的重要渠道，高考制度改革的合理选择强调的是国家在促进更广泛教育选择与教育公平上发挥主导作用，同时借助市场机制的作用，发挥教育要素力量，实现国民福祉最大化。强化国家宏观调控功能，重点履行规划、指导、监督、协调、服务职责。改变以往大包大揽、事无巨细的作风，建立健全科学与合理的权力分配机制，适度引进市场机制，实现国家宏观管理与地方、高校等相关行动主体有效互动。

2.深化高校自主招生改革

深入制度核心层面，积极推进高校自主招生探索，是高考制度改革应有之义，也是现代大学教育制度建立与完善的重要部分。目前，全国具有招生自主权的高校范围不断扩大，已达90所。市场逻辑关注供求、选择、竞争与风险是被人类历史证明了的富有效率的资源配置方式。国家、市场与教育三重逻辑的影响力强弱发生着变化，作用于高考制度改革并促使其发生相应调整。市场通过价格机制、竞争机制帮助国家将有限的财政资金优化配置，提高高等教育办学质量，改善高等教育的结构，提升办学效益；为学生及其家长等提供择校的信息，让公众拥有更多的自由选择权利，满足他们对高等教育的需求，特别是优质高等教育的服务与类型选择的需求。但不能寄希望于高考制度改革中，教育力量与市场力量自发的彼此消长地竞争。市场是只有交易不设底线，且市场经济不可能自行发育完善。如果高校缺乏足够的监督与约束，它很有可能为了追求自身利益的最大化而损害其他相关者利益，违背教育逻辑也没有守住教育底线。同时，尽管当前社会的基本信任结构已经遭到一定程度的破坏是事实，但不能放弃对高校自主招生改革的深度探索。这必须借助法律框架的设计与支撑，营造一个相对自由的竞争机制，同时又与国家保持良好的协调关系。

3.关注相关行动主体的存在与诉求

有利益分化必有利益协调，否则利益分化很有可能演变为两极分化。协调利益关系的机制包括利益表达机制、利益博弈机制和制度化解决利益冲突的机制等。其中，首要的问题是利益表达。[5]关注相关行动主体的存在与诉求，是破除高考制度改革困境的重要维度。相关行动主体对自身利益的追求是高考制度改革中实现改革目标的重要推动力量。根据行动主体与高考制度的关联程度，可以发现相关行动主体除了国家，还有地方、高校、考生及其家长等社会公众，他们在制度中进行着各自的利益选

择与利益诉求。近年来，地方、高校、考生及其家长等社会公众利益逐渐显现，这些行动主体尝试着使用“申请”、“请愿”、“呼吁”等方式维护与争取相关利益。因此，充分考虑相关行动主体利益，搭建完善利益表达机制与渠道，通过沟通与协商，缓解不同利益诉求之间的冲突，实现主体间的利益协同。

[1]周雪光等.多重逻辑下的制度变迁:一个分析框架[M].北京：中国社会科学，2010，（4）：135.

[2]约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，2002.16-31.

[3]国彦兵.新制度经济学[M].上海：立信会计出版社，2006.54.

[4]金观涛.在历史的表象背后[M].四川：四川人民出版社，1984.50.

[5]孙立平.博弈：断裂社会的利益冲突与和谐.北京：社会科学文献出版社，2006.32-36.

（责任编辑 田晓苗）

On the Multiple Logics in the Reform in College Entrance Examination System

Song Jiexuan

In this study,we emphasize the role of multiple institutional logics and their interactive functions in the reform in college entrance examination system which pivot on educational equality, allocation and management of higher education resources,and the quality of talents cultivation.Currently, there are such features in the entrance examination system as strong dependence,difficulty in system innovation;irrationality in the design and policy barriers.Facing such problems,there should be a better balance between the logics of the state government,the society and the educational institutions.For this end, this paper suggests a reform that will change the role of the government from the main undertaker to the leader of the job,that will demand further reforms in university recruitment policies,and that will take consideration of needs and opinions of all the interested parties.

college entrance examination system;government;society;education;logic

G642.474

A

1672－4038（2016）10－0028－06

2016-09-21

全国教育科学“十二五”规划教育部青年课题（EIA120377）

宋洁绚，女，中南民族大学教育学院副教授，博士，主要从事高等教育管理研究。