我国民生保障区域水平静动态比评估

胡绍雨+申曙光

摘要：分别从构成民生保障指标体系的四项客观子系统：生存状况、生存条件、发展状况、保障状况选取相应的指标对我国各地区的民生保障水平通过静态比较和动态比较分析，从而对我国各地区的民生保障水平进行客观评估，全面了解我国的民生保障状况，找出制约民生指标水平的因素，探寻提升民生保障水平的对策。

关键词：民生保障；民生指数；民生评估体系；静态比较；动态比较

一 引言

相对其他热点研究，国内外对于民生保障的专门研究并不多见。国外对民生保障的研究相对较早，内容也较成熟。20世纪70年代后期国际上就有民生保障评估的概念，HLSA 提供了一个地区民生计划和实施的综合的社会、经济和生态评估。Chamber提出“可持续民生”的概念。Swaminathan提出“可持续民生保障”的概念Swaminathan，Krishnamurti，Padmanabhan K A.Some investigations on the forming behaviour of an indigenous extra[KG-*3]-deep drawing low carbon steel：I. Experimental results Transactions of the Indian Institute of Metals，1991，44 （3），pp231-247.ISSN 0019-493X.。Frankenberger研究了民生保障的测度，用以指导消减绝对贫困Frankenberger R， Krmer N，Hahn C，Sindel J，Pelka M .Beurteilung der Klebefugenabrasion von Adhsivinlays in vivo.Dtsch Zahnrztl Z 51，1966，pp591-594.。Lindenberg建立了住户民生保障指数，从家庭和社区水平上对民生保障进行了测度，并对印度Bastar 的Tathiraspara社区进行了实证分析Li K Z，Lindenberger U.Relations between aging sensory/sensorimotor and cognitive functions.Neurosci Biobehav 2002，Rev 26，pp777-783.。Singh和Hiremath建立了“可持续民生保障指数”，包括生态保护指数、经济效率指数和社会公平指数的综合指数，并对印度的Gujarat进行了区域水平的实证研究Pramod K Singh and B N Hiremath.Sustainable livelihood security index in a developing country：A tool for development planning.Econogical Indicators，2010，10（3），pp442-451.。

由于民生问题的复杂性，特别是数据来源困难，因而对民生状况的实证研究成果比较少。对全国民生水平的评估，影响最大的是北京师范大学的“中国民生发展指数”。北京师范大学中国民生发展研究课题组构建了一套民生发展的监测指标体系和指数测算体系，即“中国民生发展指数”，以对中国民生发展状况进行测度和监测。自2011年起，北京师范大学每年发布一次《中国民生发展报告》，发布中国年民生发展指数，对我国民生发展状况进行定量分析。北京大学中国社会科学调查中心从2009年开始出版年度调查报告，主要关注民生问题，并通过大规模的抽样调查，以家庭数据反映民生的具体情况。对地方民生水平的评估，影响最大的是浙江省统计局的“浙江民生指数”。

国内外现有的研究成果为建立民生指标体系，对民生保障水平进行评估的研究奠定了基础。但是现有研究所建立的民生指标体系内容宽泛，没有把研究焦点落实到民生保障上，没有对民生保障水平和政府的民生保障程度进行准确的测度。

二 国内各地区民生保障水平的静态比较

为了比较我国国内各地区的民生保障状况，需要对各地区的民生保障水平进行综合比较。进行综合比较，可以使用多元统计方法和综合指数方法等。本文应用综合指数方法先计算出各地区的民生保障得分，然后再对各地区民生保障水平进行比较和排序。综合指数法的计算借鉴了联合国人类发展指数等有关方法，首先根据指标的上下限阈值来计算各个指标的评估指数（即无量纲化），指数一般介于0～100之间，然后再根据指标权重合成分类指数和总指数李志强：《基于生态学思维方式的民生指标体系构建及评估理论探析》，《江西财经大学学报》2010年第6期，第5—9页。。具体步骤如下：

1.指标上下限阈值的确定

在计算单个指标指数时，首先必须对每个指标进行无量纲化处理，而进行无量纲化处理的前提须有各指标的上下限阈值，我们使用各地区各指标的最大值、最小值分别作为阈值。将第i个指标记为Xi，权重为Wi，上限阈值和下限阈值分别为Ximax和Ximin。

2.指标无量纲化

这里我们选择功效系数方法，通过数学变换来消除原始数据（指标）的量纲。

3.指标权重的确定

权重值的变动可能引起被评估对象优劣顺序的改变，因而权重值的确定直接影响综合评估的结果。一般确定权重采用的是层析分析法（AHP）或专家意见法。本着就简的原则，我们采用专家意见法，通过与相关专家商讨论证，最终确定各指标的权重。

4.分类指数和总指数的合成

我们将民生保障评估体系分为生存状况、生存条件、发展状况和保障状况四个类别。将某一类所有指标无量纲化后的数值与其权重加权平均，就得到民生保障分类指数。

该方法测算的指数具有很明显的横向和纵向可比性，不仅可以比较各地区民生指数的相对前后位次，而且易于考察各地区民生改善的历史发展进程连玉明：《低碳城市：我们未来的生活方式》，北京：当代中国出版社，2014年。。

（一）2011年各地区生存状况比较

表12011年各地区生存状况得分及排序数据来自历年《中国统计年鉴》《中国劳动统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》《中国民政统计年鉴》《中国社会统计年鉴》《中国财政年鉴》相关经济指标经过计算得出。其他表数据同此来源。

从表1可看出，2011年民生生存状况排在前10位的分别是江苏、上海、山东、内蒙古、辽宁、山西、天津、浙江、广东、重庆。北京只排在第20位，主要是其房价太高，房价收入比指标失分太多。排在后10位的则分别是四川、吉林、新疆、西藏、青海、陕西、宁夏、甘肃、黑龙江、海南。

（二）2011年各地区生存条件比较

由于缺乏城镇住房面积的资料，所以在住房方面只选择了农村人均住房面积指标，且只给予较低的权重。从上表2可以看到，北京在生存条件方面遥遥领先，得分最高。但是，北京由于人口众多，在人均城市道路面积方面得分较少；由于环境污染严重，在PM10指标的得分方面也较低。其中，生存条件排在前10位的分别是北京、浙江、广东、天津、上海、福建、江苏、海南、辽宁、山东；排在后10位的分别是西藏、黑龙江、湖南、广西、四川、安徽、云南、河南、甘肃、贵州。对于贵州来说，在生存条件方面得分最低，主要原因是由于贵州人均收入、储蓄水平过低以及城市基础设施发展太落后所致，像人均收入、人均储蓄、城乡收入比、每千人口医生数、电话普及率、移动电话普及率、互联网普及率、城市燃气普及率、每万人拥有公共交通车辆、人均城市道路面积、人均公园绿地面积等生存条件衡量指标得分都很低。

（三）2011年各地区发展状况比较

从表3可以看出，北京、上海、天津的发展状况位于前三，而新疆、海南、甘肃、青海则分别位居4～7位，宁夏位于第9位。这是因为国家对这些地区的教育投入较多，教育经费占GDP的比重得分较多。位于后10位的分别是福建、湖北、云南、江西、四川、湖南、河南、安徽、山东、河北。

（四）2011年各地区保障状况比较

从表4可以看出，北京、青海、甘肃、海南、辽宁、四川、吉林、新疆、重庆、陕西的政府对民生的保障状况位于前10名，黑龙江位居第11位。其中青海、甘肃、海南的排名与其他省份相比，位次绝对地靠前，这得益于这些地区的财政支出中用于民生保障的投入较多。青海的财政支出中，住房保障支出、社会保障和就业支出的比重在全国是最高的，因而这两个指标得满分。东北三省的保障水平都靠前，这是因为国家在东北启动社会保障改革试点，因而东北三省的社会保障水平较高。相反，浙江、江苏、广东三个经济发达地区的保障水平居于后位，这是因为它们的社会保障不健全，财政支出中用于民生的支出水平较低。而江西、贵州、山东、云南、天津、江苏、广西、浙江、西藏、福建的保障状况位于全国的后10位。

（五）2011年各地区民生保障水平的综合比较

将各地区的生存状况、生存条件、发展状况和保障状况的类指数（类得分）综合起来，就得到民生保障总指数（总得分），结果如表5所示。

综合来看，北京、上海、天津、辽宁、广东、浙江、江苏、青海、新疆、重庆的民生保障水平位于全国的前10位，内蒙古位居第11位。特别是青海、新疆、内蒙古这些经济欠发达地区的民生保障水平较高。重庆位于第10位，说明其民生保障水平也得到了较大的提高。福建、甘肃、宁夏、安徽、黑龙江、河南、云南、广西、西藏、贵州的民生保障水平居于全国的后10位。

三 国内各地区民生保障水平的动态比较

上一部分是对各地区民生水平的静态比较。一般而言，各地区的发展是不均衡的，随着社会经济的发展变化，政府民生保障政策的实施，各地区民生保障水平也都在提高，但是提高的幅度并不相同。一个具有竞争力的地区，其经济社会发展也应该是快速变化的，因而，了解一个地区民生保障水平的变化更具有一定的意义。在这一部分，我们选择了2000年、2005年和2010年三个年份，从生存状况、生存条件、发展状况和保障状况四个子系统选择相应的统计指标，以反映各地区民生保障水平的变化情况，比较各地区民生保障水平的增长能力袁国敏：《中国民生保障评估与对策研究》，北京：中国经济出版社，2014年。

为了反映民生保障水平的变动情况，我们在计算2005年、2010年各指标得分时，以2000年各指标的均值和标准差为基准，这样2000年、2005年和2010年的比较基准不变，通过得分值的变化，就可以反映各指标、各方面和总体的变化情况吕炜：《民生财政——中国财政改革的新坐标》，北京：中国社会科学出版社，2012年。。

（一）各地区生存状况的动态比较

为对各地区生存状况进行动态比较，我们选择了居民消费水平、恩格尔系数、医疗保健支出比重、城镇房价收入比和预期寿命5个指标，以反映居民的消费水平、生活负担及健康状况孙洪敏：《论民生在地方政府绩效评估经济指标体系中的地位》，《经济纵横》2010年第10期，第32—35页。。2005年和2010年的居民消费水平都调整为2000年的价格，后面的一些收入方面的指标也做了同样的处理。每个指标的权重分别为0.2、0.2、0.25、0.25和0.1，将历年各指标标准化后的得分加权平均后的结果如表6。

从上表可以看出，除了海南，各地区生存状况得分都绝对地增加了。其中，上海得分增长最多，其排名也从第8名上升到第1名；辽宁得分增长居第2位，其排名从第15位上升到第9位。海南的相对得分绝对地下降，其排名也从第24位降至第31位；重庆得分增加情况居于倒数第2位，其排名也从第1位降低到第19位。

（二）各地区生存条件的动态比较

为对各地区生存条件进行动态比较，我们选择农村人均住房面积、人均收入、城乡收入比、人均储蓄、城镇登记失业率、每千人口医生数、城镇移动电话普及率、城市燃气普及率、每万人拥有公共交通车辆、人均城市道路面积、人均公园绿地面积以及省会城市可吸入颗粒物（PM10）、二氧化硫（SO2 ）排放量、危险废物产生量共14个指标反映居民的居住、收入、就业、医疗、通信、交通、环境等生存条件。由于缺乏城镇住房面积指标，以农村人均住房面积来代表；用省会城市的环境质量代表整个地区的状况；人均收入为城镇和农村人均收入的加权平均数。各指标的权重分别为0.05、0.15、0.1、0.1、0.05、0.1、0.05、0.05、0.05、0.05、0.05、0.1、0.05、0.05，计算出的各年生存条件得分及排序情况如表7。

各地区生存条件得分都绝对地增加，说明相比较原有水平，各地区居民的生存条件都大有改善。其中，北京、上海、河北居于前三位，西藏、海南、河南居于最后三位。相比较而言，北京的生存条件改善最大，西藏最小。

（三）各地区发展状况的动态比较

为对各地区发展状况进行动态比较，我们选择人均受教育年限、大专以上人口比重、教育经费占GDP比例、人均公共图书馆藏书量四个指标反映人力资本状况，从而预期各地区的发展潜力袁国敏、王玉香：《民生水平评估体系研究》，《渤海大学学报（哲学社会科学版）》2011年第1期，第103—107。。并分别赋以该四项指标0.3、0.2、0.3和0.2的权重，计算出各地区在各年的得分及排序情况如表8。

可见，我国发展状况得分增长量最高的前10个地区，除了北京和上海外，都是经济欠发达地区。其中西藏的得分增加最多，说明西藏的人力资本增长最快；新疆、青海、甘肃、海南、贵州、宁夏发展状况得分增长程度分别居于第3、4、6、7、8、9位。而重庆、河南的发展状况得分增长居于最后两位。

（四）各地区保障状况的动态比较

为对各地区保障状况进行动态比较，我们选择人均财政教育经费、公共医疗卫生支出比重、社会保障和就业支出比重、职工基本养老保险参保率和失业保险参保率五个指标，从政府责任的角度，反映政府对民生的保障程度薛珑：《城乡居民民生统计指标体系构建及实证》，《统计与决策》2013年第11期，第36—37页。。对这五个指标分别按照0.2、0.2、0.25、0.2和0.15的权重计算各地区各年综合得分及排序情况如表9。

从表9可以看出，政府财政保障状况提升最快的前10个省区，除了北京、天津外，都是经济欠发达地区。北京、天津的保障能力增长程度分别位居第1和第6位，陕西、西藏、内蒙古、海南、新疆、青海、宁夏和广西分别列居第2 到第10位。说明这些经济欠发达地区在公共财政支出方面更多地向民生倾斜。

（五）各地区民生保障水平的综合动态比较

这里我们把四个子系统生存状况、生存条件、发展状况和保障状况综合起来，分别以0.25、0.25、0.2 和0.3的权重将各地区各年得分综合及排序结果列示如表10。

通过总得分增加程度的大小进行排序，可以看到，北京、上海的民生保障水平提升程度最高，分别位居第1和第2位，天津位居第5位，浙江位居第8位；陕西、西藏位居第3、第4位。青海、宁夏位居第6、第7位，内蒙古、新疆位居第9、第10位。由于前10位里面大部分都是边疆和欠发达地区，所以边疆和欠发达地区的民生保障水平提升较快。

吉林、江苏、山西、海南、河南、云南、安徽、湖北、四川、重庆的民生保障水平的增长状况位于全国的后10位。其中，重庆的保障水平提升能力最低，其原因主要是其基数较高，2000年重庆的综合排名为第8，但是2005-2010年保障水平提升相对较慢，导致其综合得分增长幅度最低宋林飞：《中国小康社会指标体系及其评估》，《南京社会科学》2010年第1期，第6—14页。。而陕西的基数较低，2000年得分排在第29位，其后来的民生保障水平提升幅度较大，排名上升较快，因而其得分增长幅度排序第3位。

四 结论与政策建议

（一）结论

以上是对我国各地区民生保障水平的静态比较和动态比较的实证分析。由于各地区社会经济发展的基础不同，其民生水平存在着较大的差别。而比较我国各地区民生的保障和改善状况，横向静态的比较只是一个方面，关键的或重要的是看各地区的民生发展情况，看各地区民生保障水平的提升情况，这还得通过纵向动态的比较分析才能得出结论。因为随着社会经济的发展，民生水平会随水涨船高发生自然提高的趋势，而民生保障的进步更取决于各地区民生保障的超越式或跨越式的发展。从前面的分析可看到，西北的边疆和少数民族地区的民生水平提升较快，这就为全国民生保障的整体水平提高提供了动力标准和源泉基础袁国敏：《中国民生保障评估与对策研究》，北京：中国经济出版社，2014年。。

（二）政策建议

提高民生保障水平，除了增加政府对民生保障的财政支出外，更要注重提高民生保障的发展能力，特别是贫困地区和弱势群体的生存能力和自救能力。保障和改善民生，应以提升民众生存能力为长远目标，实施保障与发展的一体化战略，在保障民众基本生活的同时又培育其竞争力，促进民生的统筹和持续性发展。

1.注重民生保障的可持续发展

改善民生与发展经济是相辅相成、相互促进的。经济发展是手段，改善民生才是目的。改善民生需要以经济发展为基础，经济发展为解决民生问题奠定物质基础和保障条件。经济发展也离不开民生事业发展的支撑。民生得不到保障和改善，生产就没有市场需求。政府保障民生的支出要与经济发展水平相适应，不能超过经济能力和一般的生活水平。处理经济发展水平与民生保障水平的关系，归根到底要落实到公共财政能力和支出的考量上。在财力有限性的硬性约束条件下，财政分配不可能在某一时期对于民生事项面面俱到，平均用力，只能在认真权衡各种利弊得失后，选择本阶段需要保障且有能力保障的民生事项予以重点倾斜，可从基本民生的托底保障做起。政府在履行其保障民生职能时，必须充分考虑经济社会发展阶段及现实生活中的财政可承受能力，统筹兼顾民生的短期和长期利益，切忌眼光的短期化。既要反对在改进民生方面的保守倾向，又要防止为迎合一时之需，设定出一些超前指标，吊高胃口而不可持续贾康、梁季、张立承：《“民生财政”论析》，《中共中央党校学报》2011年第2期，第5—13页。。因此需要研究的是，在政府责任和财政约束两者统一与结合中，如何做到既能可持续地提供公共产品，又能同时实现财政自身可持续发展。

2.注重被保障者提升生存与发展能力

民生保障的最终目的是使全体国民的生存无忧，发展有能力。对于低收入或弱势群体，保障的方式不仅仅是资金上的给予，更重要的是对这些人群发展能力的培养，因为拥有较高的人力资本才是摆脱贫困的最主要资本。这就要求我们创新保障理念，在社会救助环节上，一方面扩大救助范围，把有限的资金用到社会困难群体最需要的项目上；另一方面注重救助活动要采取“输血”式救助与“造血”式救助相结合的方式，帮助受助者逐步摆脱贫困，增强自我发展能力。低保制度在保障救助对象生存的同时，还要促进其发展，起到积极的社会救助作用。社会救助不仅仅是提供足够多的财物来保障人们的生存，也应努力给人们提供找到工作或进行培训或教育的机会。通过相应的教育和培训，使受助者获得就业能力，进入劳动力市场，获得劳动收入，才能最终摆脱贫困。

3.实现民生保障的机制创新

财政用于改善民生的支出，不能满足于简单的一次性支出，而是要把民生支出与逐步建立民生提供机制结合起来，努力形成可持续的民生提供机制。该机制的核心就是把握政府财政与市场机制在改善民生中的地位、比例与作用。在现阶段，首先应分清基础性民生与非基础性民生的关系，前者主要应该由政府财政来提供，而后者则主要应交给市场；只有分清这些差异，并动态把握这些差异的边界，财政才可能有效且可持续地做好保障和改善民生工作。在把握政府提供与市场提供关系的基础上，通过深化改革来建立与完善。具体来说，就是要科学化与精细化地将教育、就业、住房、医疗、养老等多项当前民生要求予以分类梳理，找出政府提供与市场提供的边界，把这种“双元”民生提供机制有机建立起来。

Abstract：From four objective subsystems composing livelihood security index system：living status，living condition，development status and security situation，this paper selects appropriate indicators to conduct the static comparison and dynamic comparative analysis of the peoples livelihood security level in Chinas various regions.Hence the paper makes an objective evaluation of Chinese Peoples livelihood security level in the various regions and gains a comprehensive understanding of the peoples livelihood security situation in China. Finally the paper finds out the factors restricting the peoples livelihood index level，and explores the countermeasures to improve the peoples livelihood security level.

Key words：livelihood security；livelihood level；evaluation；static comparison；dynamic comparison

【责任编辑 吴应望】