县域城镇化的推进路径

摘 要 县域城镇化在我国城镇化体系中占有重要地位，现阶段，县域城镇化具有巨大的发展空间，能够克服既有城镇化发展模式的一些弊端；政府应当恰当定位自身功能，依靠市场化手段，稳妥推进县域城镇化发展。

关键词 县域 城镇化 土地 户籍 市场化

基金项目：河北省教育厅青年基金项目（SQ151201）；河北省级科技计划自筹经费项目（13456125）；河北省城乡一体化研究中心项目。

作者简介：张涛，天津师范大学在读博士，华北理工大学讲师。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.252

在县域城镇化的过程中，政府应当正确定位成城镇化与经济发展的关系，恰当定位自身功能，依靠市场化手段，稳妥推进县域城镇化发展。将建立县域卫星城和特色县城，深化县域户籍制度改革和土地制度改革，构建完备的保障制度等方法作为实现县域城镇化的有效着力点。

一、综合推进县域城镇化的基本原则

（一）深化行政管理体制改革，正确定位县政府的角色

当前，我国城市体系和经济资源大体呈“倒金字塔”结构分布，也就是说，特大城市体量超大，占有经济社会资源非常集中，而行政层级较低的行政区划则依次占有较少的经济和社会资源，这是行政权力体系和运行机制的副产品。在实践当中，实现发展县域的目标，就要广泛联系上级政府和部门，以获得政策倾斜和物质帮助，那么，用规范性的政策手段发展县域城镇化首当其冲就要增强县级政府的自主权。具体来说，要合理定位县政府的职能和职责，加强城镇化发展规划和政策引导，减少政府在城镇化发展过程中的直接经济行为，培育多元化参与主体和多元化实现方式，避免“政府失灵”带来的消极影响，尽量利用县域城镇化发展带来的财富集聚和社会利好化解“中等收入陷阱”产生的矛盾和问题。按照十八届四中全会加强法制建设的部署，“深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力”，为保障农民在县域城镇化过程中的利益，提供有效的司法保证，让农民能够凭借司法体系维护个人的正当权益。

（二）发挥市场在县域城镇化过程中的基础性作用

在县域发展城镇化，要将政府的角色定位于制度供给和规则制定，也就是说，在遵循县级政府的规划、政策和监督的前提下，需要全面依靠市场配置县域城镇化发展的各类要素。渐次确定行政力推动城镇化和市场力牵引城镇化发展的恰当边界，将市场确定为县域城镇化发展的主要动力和手段。政府尽力弥补市场失灵带来的不利因素；变政府直接经营城市为提供资金购买社会性服务，进而促进土地、劳动力和环境等资源在县域形成合理配置的格局。在合理规划的基础上，注重提升效率，建立市政管理经营市场化运行模式。通过县域城镇化发展指标体系嵌入市场维度，将城镇化过程转化成市场主导下的经济增长的自然积累的结果，避免单纯凭借城镇化比例和相关数字赢得政绩的发展模式。避免把新一轮的县域城镇化过程转化为对农民土地的剥夺和盲目的大规模造城运动。

（三）审慎确定县域城镇化发展的目标，理清县域城镇化和经济发展的关系

简单将县域城镇化作为拉动经济发展的手段带有较大的风险，“世界城市化的普遍趋势是农民为了获得更高收人而向城市的主动转移，城市化是经济、政治、科技与文化共同发展的结果，而非政府为了发展经济而推行的一种战略或手段。”县级政府应当在制度创新，政策制定方面下功夫，步步为营，成熟一步，稳定一步，不要用数字机械框定发展目标和思路，改变单向度依靠城镇化拉动GDP增长的指导思想，而是要促成县域城镇化的自然生长，统筹推进工业、农业和现代服务业的协调发展。坚持保障农民权利最大化，依靠农民自主性，尊重其选择，提高农民收入水平，让农民享受公平的社会福利制度，在提高其消费能力和生活水平的基础上，尊重其自主选择，认可农民在自愿前提下仍然留在农村生活，打破根据民众居住地区统计城镇化率的做法，探索构建农民收入和消费能力为统计口径的指标体系。

二、当前推进县域城镇化的路径

（一）科学规划县域城镇化发展，依托大城市、城市群，立足县域自身条件，建设卫星城和特色县城

根据区位特点、资源优势、发展水平等要素，科学制定适合不同县域的城镇发展规划，以法律的形式确定下来，并切实督促规划实施。有学者从地理学的角度对中国县域城镇化进行实证分析，得出了县域城镇化时空分布的差异性特征，是“城镇化水平的空间分布呈明显的行政等级性，高水平区呈点状分布，数量较少；低水平区和中低水平区连片分布在中西部行政等级较低的地区，数量多”。我们觉得，在点状分布的高水平城镇化区域，以及该区域的近辐射区（城镇化率在80%以上地区的周边50公里范围内）的县级行政区域，是县域城镇化过程中重点建设卫星城的区域。县域卫星城能够更好分解大城市功能，化解城市病，为大城市提供低廉高效的居住保障、食品供给、度假休闲等项服务，从而实现县域卫星城经济发展数量和质量不断提升；同时依据地方实际情况，提升二、三产业发展水平，促进固定资产投资增长良性积累，增加农民纯收入水平，增强县域卫星城人口吸纳能力。在城镇化比例较低的中西部地区，和距离中心城市和主要城市群100公里以上的地区，重点建设特色县城，充分利用地域特点，依托特色农业、农产品深加工、旅游业等产业类型。在建设县域卫星城和特色县城的过程中，要重点关注当前产业升级改造的形势，具体问题具体分析，不能把落后产能转移到县域，要立足长远、紧抓后发机遇，借助科技和市场手段，重点探索构建县域良性发展的体制机制。

（二）按照中央精神，依靠系统化的顶层设计稳步推进户籍制度改革进程

党的十八届三中全会明确提出加快户籍制度改革的总要求，在户籍制度改革的角度为县域城镇化发展指明了方向，2014年7月国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，成为指导今后一个时期全国户籍制度改革的纲领性文件。整个户籍制度改革是一项系统工程，必须由中央进行完备的顶层设计，才能妥善铺开，本文重点研究县域城镇化发展的配套户籍改革政策问题，具体而言，一方面通过落实“意见”实现县域范围内的公共服务和社会福利政策均等化，进而构建县域社会成员平等承担义务，公平享受服务和保障的良性“创值——补偿”社会循环格局；与此同时，为鼓励农民到小城镇落户，在财富的二次分配过程中应适当向县域倾斜，以较高的福利政策和保障水平，促进县域城镇化发展。

另一方面，创造良好的就业环境，建立城乡一体化的劳动力市场，制定吸引高校毕业生，技术工人等专门人才到县域落户的政策条件，吸引劳动者到县域开创事业。重点寻求农村产权制度改革与县域户籍制度改革的公共政策契合点，按照“意见”规定的“加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权，宅基地使用权”的要求，确定农民土地权限，并在此基础上稳妥推进以县域社会保障和服务抵偿土地承包经营权和宅基地使用权的试点工作，探索农民用益物权交换进城落户社会保障和生活保障的合理机制。

（三）加快土地制度改革，建造县域城镇化“蓄水池”，促成土地城镇化与人口城镇化的协调发展

李克强总理强调“推进城镇化的过程是资源和要素在空间上优化的过程。这其中，最重要的是土地资源的集约利用、高效配置，一定要坚持集约发展、有序发展，根据资源环境承载能力合理确定城市发展规模，完善城镇建设用地标准，强化人均建设用地指标控制，挖掘存量用地潜力。”土地制度改革对城镇化发展具有全局意义，具体到县域层面，要依法为农民的承包地、宅基地和房屋等财产发证确权， “允许农村集体在符合土地利用规划与耕地保护的前提下，按照一定的法律程序将建设用地出让给本集体经济组织以外的组织和个人”。通过充分赋予农村集体和农户土地权益，盘活农民土地资产，让农民有能力参与自身土地交易的定价过程和市场博弈，依靠公平合理的定价机制，还原农民所有土地的市场价值。探索在国家规划基础上农村集体或农民个人经营性土地房屋收益的多元化实现形式，利用土地优势打造县域经济社会发展的强大“蓄水池”，吸引资金、人才进入县域。创制农村土地资源顺畅流转的制度环境，制定科学的流转条件，明确集体和村民在土地资源增值过程中（尤其是土地非农化使用）的权益分配方案，加强对土地流转过程的监督和争议仲裁工作。整合县域土地和环境资源优势，重点通过农户宅基地开发，尝试在县域范围内建立工业区和生态农业区之间的“候鸟人”生活机制，也就是在人口老龄化和工作人口比重下降的当下，基于居民对县域较好环境的需求，造就“城至乡”的逆向人口流动机制，以提升城镇区域老龄人口的生活品质，并以田园生活解除快节奏的城镇生活带来的压力，进而促成经济繁荣、生态优良、多元宜居的县域社区的建设。

（四）立足于重点问题的解决，构建坚实的县域城镇化发展保障体系

加强农村生源地大学生帮扶力度，制定农民工教育培训计划，有步骤地提升县域劳动力资本积累速度和水平；重点关注“二代农民工”，即没有从事过农业生产，直接从学校进城务工，希望融入县域主流社会生活的大量 80 后和 90 后农民工的城镇化问题，鼓励引导他们在临近家乡的中小城镇和县域就业创业。鼓励引导商业银行、农村信用社、邮政储蓄和非银行性金融机构等多种主体服务县域金融，扩大县级金融服务体系贷款投放权；采取有效政策吸引县域资金，反哺县域经济社会发展，拓展县域企业，特别是中小企业的融资渠道。着重研究县域城乡一体统筹治理问题，逐步打破城乡二元治理格局，综合县域社区治理和村民自治，确定县域基层自治的基本原则，寻求成本最低的有效治理方式；不断增强县乡政府行政管理的科学化程度，明确政府基本公共服务的层次；不断深化县级财政体制改革，构建对县域基层社会的良好公共服务财政体系；全面对街道乡镇开展综合性国家建设，促进县域城镇化背景下的城乡一体统筹治理；尝试在农民工的工作地点和户籍所在村的生活地点同时进行政治参与的制度设计，以县域之内的农民工作为实现城乡统筹一体化治理的制度创新主体。逐步改变经济发展规模和速度作为单一指标的考核办法，削弱县域城镇化对土地财政的依赖性，强化突出县域城乡居民民生保障水平、农民工吸纳能力、就业安置比重和居民生活质量作为考核内容的办法。

参考文献：

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