涉法涉诉信访案件的特点、规律及成因研究

陈琦　韩秋艳

摘 要 利益多元化导致社会矛盾多发，大量社会矛盾涌向司法领域。司法部门如何有效疏导、化解涉法涉诉信访案件，尚无成功经验。本文拟结合笔者从事涉法涉诉信访工作的经历，对相关案件特点、规律、成因及对策加以分析，希望能为社会矛盾深层次化解提供些许参照。

关键词 涉法涉诉信访 原因 案件

作者简介：陈琦，青岛市城阳区人民检察院党组成员副检察长；韩秋艳，青岛市城阳区人民检察院。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.180

涉法涉诉信访案件是社会矛盾在司法领域的极端表现。当前，涉法涉诉信访案件日益呈现出群体性、突发性、长期性等特点，案件涉及的矛盾跨部门、跨区域、跨行业成为常态。本文拟将结合实践，通过对当前涉法涉诉信访案件特点、规律及成因的分析，来对相应的对策做一探讨。

一、当前涉法涉诉信访案件的特点分析

（一）群体性

随着我国社会工业化、城镇化和市场化进程的加快，土地征迁、旧城改造等涉及多数人切身利益的重大事项日益增多，大量群体性利益纠纷涌向法院。如拆迁纠纷。当前，因拆迁而引发的群体性涉法涉诉信访案件占了当前信访案件中群体性案件的较大比重。此类信访具有人数多、信访人情绪不易控制、诉求不统一等特点。

（二）突发性

近期，具有突发性的涉法涉诉信访案件主要体现在外来务工人员讨薪事件上。随着劳动部门的引导及外来务工人员法律意识的提高，劳务合同的强制签订，目前，类似纠纷主要通过诉讼解决。然而，在实践中却出现了诸多赢了官司却拿不到钱的尴尬现象，加之执行效率的低下，促使信访不信法的思想在外来务工人员头脑中占了上风。此类信访案件多发生在春节及农忙时节。

（三）专业性

在涉法涉诉信访案件中，信访人员信访行为的专业性日益提高。从事信访工作的人都知道有一个词叫“缠访”，主要是指诉求没有法律依据，或其反映的问题已给予处理，但其仍然不服，采取有违常理的偏激行为、甚至是国家明令禁止的不法行为，以反复纠缠的手段表达诉求的非正常上访行为。在以往的信访案件中，这种无理缠访的现象较多。但目前，随着国家对信访行为的引导及律师等专业人员的介入，专业性的信访所占比例逐年上升。

（四）长期性

长期信访的涉法涉诉信访案件主要有两类。一类具有长期性的信访案件是涉及法院对生效裁判的执行问题。执行难，是近几年来法院系统最为突出的一个问题。还有一类长期无法结案的信访案件是公安机关对刑事案件立案后，由于客观原因，证据不足无法结案而导致的信访案件。如公安机关立案的部分刑事案件，案件受害人受到了侵害，但由于各种原因，无法获取足够的证据证实嫌疑人实施了该行为，或长时间无法破案，找不到嫌疑人。在这种情况下，常会导致被害人长期信访。

二、当前涉法涉诉信访案件的成因分析

（一）主观方面

1.责任心不强及制度执行不严。在责任心不强的工作人员的意识里，一个案子就是一个案子，看不到案子背后所蕴含的社会矛盾。在这种执法者眼里，一个个案件仅仅是一个个冰冷冷的卷宗，看不到卷宗背后有妻离子散、家破人亡，有夫妻成仇、兄弟反目。有了制度不去执行，不去严格执行，导致相关信访也就不足为奇了。

2.主管部门的鸵鸟政策。当前，主管部门对信访工作的考核是只看结果，不看过程。只要敏感时期，如“两会”期间，重点节庆时期，不出现赴省进京上访，信访工作就是成功的，否则，无论期间你做了多少工作，年终可能都是一票否决。这种政策导向，直接决定了基层的信访工作只能是花钱买平安。应当说，这种行为，在某种程度上延缓了矛盾，但不可否认的是，也引发了另一种更为激烈的信访现象，即部分信访人特意选择在重大敏感时期信访，从而换来更多的收益。

3.信访人的成本考量。无法回避的是，当前我国某些解决问题的程序过于繁杂，且最终结果难以预计。有时候，处理结果与工作人员的个人因素关联极大。比如，生效判决的执行，执行法官主动履职，积极主动地穷尽一切执行手段的现象少之又少。因此，信访人选择正常的办事程序，所支付的时间成本、精力成本巨大且效果难以预测。相反的，如果采取信访行为，引起领导重视，问题的解决不但是现实的，而且是极富效率的。这也是群众“信访不信法”现象的根源之一。

（二）客观方面

1.利益分配机制不明确。利益分配是社会发展的内在需求，分配机制的不明确将会导致分配人主观随意性大、严重损害相对方利益等行为，引发群体性信访。如土地征用过程中的青苗补偿纠纷。在近几年的城市化进程中，某区各村土地被大量征用。在代发青苗补偿款时，各村村委纷纷对该款给予了5-50%等不同比例的扣留，引发了被征地村民不满，形成了大量青苗补偿款诉讼纠纷。提起诉讼后，法院为了所谓的社会稳定，不敢直接判决村委返还款项，多是不予支持诉求或调解结案，进一步引发对法院判决不服的涉法涉诉信访。

2.执法人员自由裁量权过大。自由裁量是司法权的一个特点，也是其内在属性所在。但，裁量不当，必然引发当事人信访。如在涉及村委处置集体资产合同中是否必须履行民主程序的认定，法院就出现了两种截然不同的判决。某村村委未经村民大会或村民代表大会讨论决定，将村属公司卖给第三方。下届村委以未经民主程序，合同无效为由向中级法院提起诉讼，法院认为合同违反了法律强制性规定，遂判如所请。然而，另一村村委，将集体土地转让给第三方，同样未经民主程序。新一届村委以同样的理由向所在区的法院提出了同样的合同无效的诉求。然而，法院认为，是否履行民主程序，是集体内部的事宜，对外无约束力，以维护交易安全为由，驳回诉求。该判决引发了长达数年的信访。

3.疏导机制欠缺。有诉求无解决诉求的渠道，遂产生信访，因此，良好的疏导机制，即国家机关明确的分工，是有效较少信访、化解社会矛盾的必备要件。而实践中，管辖权争议往往进一步推升了信访案件多发。如劳动保险纠纷行政处罚的非诉执行案件。山东省高级法院在一份会议纪要中明确，劳动保险纠纷的管辖属于行政主管部门，法院不予受理。但对于劳动部门就其做出的处理决定申请法院执行，法院是否受理，并未明确。部分法院就以此为据，不予受理。

4.监督缺位。有效地监督，是司法权有序运行的保障。当前涉法涉诉信访案件的解决，主要还是要靠各责任单位。就政法委的督办案件来说，比如占全部信访案件一半以上的执行信访案件，还是通过督办通知单的方式，督促法院解决。法院在规定时间内通过报告反馈执行情况。这种解决方式，政法委的监督仅限于发通知单和看反馈报告，至于报告中所述是否真实，无从考证。可见，督办程序的程序化，导致信访案件的解决举步维艰。

三、对策分析

（一）建立健全信访救助基金制度

应当说，对于绝大多数信访人来说，最终走上信访之路都是一种无奈之举，均有各自的辛酸在其中。因信访致贫致病，更是其不能承受之重。实践证明，信访救助资金符合当前我国信访形势，通过信访救助资金，妥善处理、处结、结服了一批信访老户、难户，使部分信访人放弃了信访，恢复了正常的生活秩序。但，由于该信访救助资金制度是各个地方自己建立的，在救助标准、救助对象等方面没有形成统一的标准，导致部分跨地区跨部门跨行业的信访案件信访人形成攀比。因此，建立健全信访救助基金制度迫在眉睫，应当统一救助的主体、救助的对象、救助的标准，明确救助的性质，禁止多个涉案单位多次救助等事项。

（二）建立热点、难点、焦点等问题的跟踪预防机制

由于我国当前体制尚处于转轨时期，各种矛盾相对尖锐，利益各方冲突加剧，群体性、突发性信访案件时有发生。因此，建立由信访部门牵头的热点、难点、焦点问题的跟踪预防机制实有必要。在这种跟踪预防机制下，各部门结合自身实际，对本部门本行业可能发生的群体性信访案件进行评估并定期通报。对于确有可能发生的群体性信访案件，应及时派专人进行处理，力争将矛盾解决在萌芽期。

（三）构建公开透明的信访案件办理程序

诸多信访案件之所以长期难以解决，信息不对称是主要原因之一。长期的信访经历，导致信访人先入为主地对责任部门的不信任。解决这一问题，全程公开办事程序是最好的选择。如执行案件，执行单位应当将被执行人无执行能力的证据，即法院已经穷尽所有执行手段，告知当事人。在办理过程中，责任人要与信访人保持定期沟通联系，及时告知事态进展，避免信访人因猜疑引发新的信访行为。公开透明的办事程序，可以强化责任人的责任意识，形成社会监督效应。

（四）构建司法、行政联动机制

涉法涉诉信访案件的性质是司法信访，但涉及的问题往往是综合性、全局性的，问题的解决必须依靠行政机关的参与，甚至主导，因为司法问题往往是社会问题的终极表现。如青苗补偿款信访纠纷，就必须有行政主管部门规范款项发放程序，建立青苗实际所有者直补程序。