慈善法落地公益组织观望

相惠莲

《慈善法》被寄予可以激活中国慈善事业的摩望，配套文件和实施方案当前并未完全出台，公益组织对薪规定中的公募权.慈善信托等问题还有顾虑

卢希兴奋地用手机向朋友们展示9月中旬办下来的民办非企业证明。他原本为一家国外基金会工作，由于今年初国内对境外NGO的政策发生调整，他决定先成立一家本土机构来延续此前的一些工作。谈笑间，一位朋友打断他的喜悦，“你的证明上怎么没有慈善组织的标识？”

依据2016年9月生效的慈善法，此法公布前的非营利性组织可向民政部门申请认定为慈善组织。对于一家民办非企业来说，若没有“慈善组织”的身份，意味着未来难以开展公开募捐、获得税收优惠等。

卢希悬着的心在咨询后放下了一半：当地的认定工作还没有开始，尚未颁发慈善组织牌照。

从全国看，仅有广州、深圳、长沙等地公开了认定办法，在慈善法生效的第二天，首批得到认定的是中国残疾人福利基金会等16家“国字头”机构。

“十年长跑，一朝提速”，这是许多公益界人士对慈善法的印象。不过，法律生效后，配套文件并未尽出，多数地方政府尚未出台实施方案。如何根据新法获得公募资格？如何认定为慈善组织？如何获得新法中所说的税收优惠？公益组织的这些困惑还没有得到解答。

公募权的困惑

在成都市锦江区爱有戏社区文化发展中心事业部总监任大林看来，慈善法中提到的公募权放开、慈善信托、税收减免实现后，国内的公益组织才能得到充分的发展。

善款来源是一个始终需要操心的问题。作为执行方的民间公益组织，或申报基金会的项目获得资金，或接受企业捐赠，许多依赖于政府购买项目生存，筹资渠道相对单一。

成都爱达迅社会工作服务中心项目官吕洁心的体验是，国内的一些基金会青睐新鲜事物，同样的项目到明年可能无法再申请。她遇到过这种情况：由于基金会的结项和新一轮立项之间有所间隔，项目断档了几个月。

多数民间公益组织在注册时的身份是民办非企业，不具备公开募集善款的资质，却也有公募的愿望。它们往往挂靠公募基金会，共同设置一个专项基金，允许公众向基金会的专项账户募捐，公益组织在需要时再申请使用，如成都市慈善总会就下设几百只专项基金。但在这种方式中，资金使用、财务管理和重大活动等方面要受制于基金会，报批程序繁琐。一些基金会收取管理费，委托代理中也会出现信任危机。

慈善法突破了这一框架，规定各类慈善组织在满足一定条件后都能申请公募权，被视为政策亮点。不过，一些民间公益组织并不急着享受这一“红利”。

专项基金运行中，基金会虽借出自己的资质，但筹款仍是公益组织自己的事。“很多人认为筹不到款是因为缺乏资质，但事实并非如此，根本原因在于机构的影响力和专业性不足。”任大林称。

此外，按现行规定，基金会公募范围是在其登记地范围内，若沿用此规定，在级别相对低的政府登记，公募的范围也会变窄。卢希在近期登记时也专门留意，填写业务范围时写得宽泛，在核准后成立了一个市级的公益慈善类组织。

即便如此，一些公益组织仍然选择注册在相对基层的政府。一名公益组织负责人表示，本地的支持对于落在社区的项目特别重要。他的组织所在的区政府十分愿意扶持公益事业，给予免费的办公场地，并帮助对接项目落地。背后的动因是政府职能的变化，上海、武汉、成都等城市近年尝试了取消街道的招商引资职能，将发展重点转为社区治理和公共服务。

享受了本地的优惠后，在非注册区域内开展工作却因之尴尬起来。上述人士表示，在其他区参与政府购买项目时，政府往往更青睐本地组织，自己则成为“炮灰”。很多组织不得已注册了好几个组织，如每个区一个。但每注册一个，都需要有独立的法人，建立新的行政和财务班子，成本随之提升。

税优待“解锁”

在考虑是否申请公募资质时，还绕不过另一个政策难点：税收优惠能否落实。

理想中的情景是，捐赠发生后，公益组织开出捐赠票据，捐赠者凭此申请捐赠款项的税前扣除，免于交纳部分个人或企业所得税。慈善作为社会财富的第三次分配，理应以税优来促进。

现实却是“一票难求”。民政部原民间组织管理局曾摸底发现，除北京、天津、深圳、郑州等少数地区，普遍存在难以申领捐赠票据的问题，尤其对民办非企业而言。吕洁心所在的机构多次向财税部门申请，至今也没有拿到捐赠票据。

政策缺位后，地方政府的各色变通办法应运而生。广西的一家公益组织曾反映，对于没有捐赠发票，当地财政部门给出的办法是把捐赠的资金汇入政府财政账户，需要使用资金时向财政局打报告申请。对方解释这是为了监管和规范，他们依然难以接受。

同样难以申请的还有非营利组织免税资格，通过这项审批后，公益组织的捐赠收入也能免税。

2015年，公益平台NGOCN曾调研188家公益组织，他们发现，仅有43家社会组织获得了免税资格。原因在于负责登记管理的民政部门与税务部门缺乏沟通协调，社会组织无法自证“公益”。慈善法实施后，慈善组织将被一一认定，届时这一难题或将取得突破。

不过，至少在当前，由于票据和资格都没能申请到，许多公益组织的纳税待遇与企业几乎无异。

若缺乏税优政策，公益组织仍会在申请公募资质时却步。一个组织若接受大额捐赠，起初需要交纳一笔增值税及附加费，税务部门还可能把这些捐赠看成收入，年底还需收取25%的企业所得税。

“在慈善法中，税收减免虽然被赋予了法律意义，但仍是最令人失望的一部分。”一名参与法律起草的专家表示。

“税收优惠”一词在慈善法中出现了多次，但仅有“慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠”等宽泛的说法，具体如何享受并不清晰。

上述专家透露，慈善法最初的草案有不少关于税收优惠的具体内容，但是财税部门以税收法定的原则向全国人大内务司法委提出了抗议。“在法学理论上，税收法定指的是税收方面的问题都由法律来定，但他们的理解是税收由税法来定。慈善法立法过程中没有解决的问题要依靠税法来解决，难度可能会更大。”他指出。

中国社科院社会政策研究中心副主任杨团则认为，排除个人捐赠，美国慈善组织最主要的资金来源于提供社会服务所收取的费用，普遍以成本价提供。国内更多地把社会服务看成商业，没有重视科教文卫体等方面所具有的“公益”性质。现有的税优政策仅仅是对捐赠部分免税，在服务方面的政策很少。

观望慈善信托

无论是对草根公益组织，还是对大型基金会，资金渠道都十分重要。此次慈善法中的慈善信托能够带来稳定、持续的现金流，允许保值增值，顺理成章地成为了众多公益组织眼前的“香饽饽”。

慈善信托属于公益信托范畴，事实上，15年前的信托法就对公益信托作出了规定，但由于监管难度颇大，各部门之间互相推诿，几乎没有项目经审批落地的。新政相对明确宽松，只需受托人所在地县级以上政府的民政部门备案。

在慈善信托的法律框架中，委托人依法将财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿、以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动。受托人能在管理过程中进行投资增值，但信托财产本身和增值最终都必须用于慈善目的。

慈善法9月1日正式生效后，国投泰康信托、平安信托等9家信托公司的10个慈善信托项目公布。但争议尚存，更多机构还在观望。

出于资金安全的考虑，慈善信托一般用于银行存款、购买国债等市场风险低的金融产品。有信托业人士指出，这或许会导致资金的收益率低，难以充分发挥价值。

公益组织则盼望，能在慈善信托中扮演受托人的角色，而不是处于执行人甚至顾问等相对疏离的位置。在一些基金会人士看来，这些信托财产的最终目的是开展慈善活动，而非投资理财，公益组织在这方面具有专业性，而信托公司并不擅长。在资金的保值增值方面，一些公益组织已经积累经验，此外还能作为受托人，再将资产委托给信托公司运作。

从当前公开的10个项目看，受托人均为信托公司。实际上，在慈善法的规定中，受托人可以是信托公司，也可以是公益组织。在实践中，由于公益组织不能在银行开设信托专户，面临“有门票，没座位”的尴尬。

更多顾虑集中在税收优惠的缺失，这关乎到资金委托人是否有动力参与。

当前的慈善信托项目中，公益组织往往作为合作机构出现，担任委托人的一部分或项目顾问、执行人。作为顾问时，不经手资金，作为项目执行人时，经手的资金不能作为收入，因而不能开具票据。

北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍认为，由于当前的慈善信托规则并不充分，与民事信托之间的差异不大，按照慈善法设立慈善信托，不意味着就能获得税收优惠。不能既希望信托设立和监管环节便利，又能获得税优。要想获得税优，还应符合财税部门的标准，并受到严格监管，充分披露信息，达成权利和义务的对等。