内蒙古采矿用地制度改革探索

王友凤　梁洁

摘要：内蒙古是重要的能源富集区。随着国民经济和社会的迅速发展，呼包鄂经济圈及振兴东北老工业基地战略的实施，内蒙古矿业用地需求量大，土地利用总体规划与矿业用地之间的矛盾也日益显现，在一定程度上制约了内蒙古经济发展。因此，本文从矿业用地角度出发，探索矿业用地制度改革与土地利用规划的关系，提出保证矿业用地与土地规划协调发展的优化措施。

关键词：采矿用地；制度；改革

目前，内蒙古依托资源与区位优势，围绕“保发展、保资源、保民生”，进一步转变观念，创新机制，推进改革、以资源可持续利用保障经济可持续发展，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，加快土地使用制度改革。矿业用地作为衔接土地管理和矿产资源管理的重要环节，是国土资源管理重要内容，加快矿业用地制度改革，对于保障内蒙古能源资源安全和有效供给、满足工业化发展对土地资源需求、保障农牧民权益，促进内蒙古经济可持续发展具有重要意义。

1. 内蒙古矿业用地特点

内蒙古地域辽阔，东西直线距离2400多公里，南北跨距1700多公里，其矿产资源赋存条件、开采方式影响，采矿用地的使用方式、用地类型、使用期限及可复垦程度都不同，使得采矿用地具有占地面积大、用地条件差异大（蒙东经济区、呼包鄂经济区和内蒙古西部区）、采矿占地类型单一（草地和未利用地占采矿用地的50%以上）、用地情况复杂（内蒙古矿种较多，开采特点不同，用地情况也不一样，按生产工艺有露天矿、井工矿；按矿产种类有煤矿、铜、铅、锌、钨、锡等金属矿、芒硝、高岭土、湖盐等非金属矿）、交通条件差等特点，具体表现在：

1.1 露天采矿比重大，占地类型以草地为主

内蒙古煤矿开采以露天开采为主。截至2012年，全区露天剥离采场面积达6.44万公顷，占到采矿用地总面积的40.79%；已批复土地复垦方案中确定的损毁和拟损毁土地面积总规模为2.07万公顷，其中草地0.7万公顷，占已损毁和拟损毁土地34%，交通用地最少，占已损毁和拟损毁土地4.02%。

1.2 采矿用地类型复杂

内蒙古现已发现的矿种种类繁多，开采方式也存在较大差异，对土地的利用程度和影响也不同。根据矿产资源开发的作业程序要求，采矿用地可以分为不同使用类型。一般情况，矿山企业用地涉及工业广场、生活区、采区、废弃物堆放地、仓储和加工等用地，其中露天开采的采矿用地包括露天剥离采场用地、尾矿库用地和排土场用地；地下开采的采矿用地包括钻井生产用地、井场用地、矸石场、管线及道路用地、工业场地用地。

不同采矿用地类型的土地利用方式、利用强度、对土地破坏程度、影响范围及对原土地权利人的权利限制等都存在较大差异。

1.3 采矿用地占地规模大

内蒙古矿藏丰富，储量较大。2012年，全区采矿用地总规模15.81万公顷，占内蒙古建设用地总量10.23%。全国开采的5大露天煤矿中，内蒙古境内就有4个，即霍林河、伊敏河、元宝山、准格尔。以内蒙古胜利露天矿为例，其含煤面积达342平方公里，如果按照《土地管理法》实行征转手续，建设用地指标严重不足的问题。

1.4 采矿用地的使用期限由开采服务年限决定

采矿用地的利用方式和使用期限是由矿产资源自身的特点决定的。适合矿产资源开采的矿产资源，其采矿用地的使用周期可能仅有4年至35年不等，有的甚至更短；需进行地下开采的井工矿用地，由于受地下矿产资源的分布条件限制，其使用期限可能远远超过50年。

1.5 采矿用地一般地处立地条件较差区域，复垦后土地利用效益不高

根据已勘查探明的矿产资源储量情况，内蒙古的矿产资源主要集中分布于西部和北部。从内蒙古区域经济发展现状和生态环境特点，西部地区蕴藏有矿产资源的土地一般都在城市以外较为偏远的环境条件较差的土地，有的矿山企业远离村庄，处于环境恶劣地区，矿业用地在使用完毕后，回填整平，投入量较大，复垦成本较高，产出效益低于治理成本。复垦后的土地利用价值较小、经济效益差。

2. 采矿用地存在的问题

2.1 采矿用地供需矛盾突出

2.1.1 采矿用地需求量大

内蒙古采矿用地占新增建设用地比重较大。2012年采矿用地规模已达15.78万公顷，而2009年第二次土地调查采矿用地为14.27万公顷，采矿用地年均增长0.50万公顷，占年均增长建设用地总量（2.97万公顷）的18%以上。

2.1.2 采矿用地规模受土地利用总体规划总量控制

根据《内蒙古自治区土地利用总体规划（2006年～2020年）》确定内蒙古2020年城镇工矿用地规模为42万公顷，而2012年城镇工矿用地现状规模为50.74万公顷，已超规划目标8.74万公顷。

2.1.3 采矿用地报批受用地计划指标控制

受年度计划指标的限制，各地农用地转用总量受控，采矿用地需求难以得到满足。2009年至2012年，虽然采矿用地申请用地呈递减趋势，但采矿用地往往由于占地面积较大，导致采矿用地审批困难。

2.2 采矿用地制度存在的问题

2.2.1 采矿用地土地使用权与采矿权分离

采矿用地离不开采矿权，采矿权与土地使用权相互依存，随着矿山开采完后，采矿用地对于采矿权人也就失去了意义。矿产用地年限由矿产资源可供开采年限决定，采矿完毕，土地承载用途即完成。

根据现行法律规定，取得矿业权并不意味着取得行使矿产资源所需土地的土地使用权或所有权，同样拥有土地所有权或使用权也不意味着拥有其土地范围内的矿产资源所有权或矿业权，这样，在现行法律设置上，二者之间便产生了矛盾。按照《土地管理法》第四十三条规定，除兴办乡镇企业、村公共设施、公益事业建设或村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。当矿业权产生在集体土地上时，就得动用“征用”这一方式先把集体土地征为国有后再出让给矿业权人。

2.2.2 采矿用地的取得方式单一

采矿用地中很大一部分属于集体经济组织所有的土地，而目前的矿业用地制度是先将集体的土地收归国有，再将该土地使用权出让给矿业用地企业。

但采矿用地明显区别于工业用地和仓储用地，一方面，它对土地利用方式不同于一般工业用地和仓储用地，它不是为了建造永久建筑物或构造物，而是要通过一定的技术手段或措施获取地下矿产资源；另一方面，采矿用地不论开采年限，都是按工业用地使用权50年出让的，但采矿用地实际开采年限是由其储量决定的，从1年到100年不等。但目前都是按《土地管理法》建设用地规定执行，并没有因采矿用地特殊性而做具体有别于工业用地和仓储用地的供地方式，导致采矿用地取得方式缺乏灵活性。

2.2.3 采矿用地审批程序复杂

采矿用地离不开矿业权和土地使用权，因此，矿业用地审批涉及矿业权审批和土地使用权审批两方面内容。内蒙古矿业权审批申报材料包括18个方面内容，办理时间27天。土地使用权审批先取得建设用地预审批复，再办理建设用地报批手续。目前，内蒙古供地模式导致了采矿企业申请难，土地管理部门审批难，政府有效管理难，矿区农民复耕难等弊端，造成了不同利益主体的集体行动困境。

2.2.4 采矿年限一般低于工业用地土地使用权年限

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，工业用地土地使用权出让年限为50年，而内蒙古级矿山企业用地服务年限一般在4到35开采完毕后，企业往往不再使用土地，导致采矿用地闲置。

2.3 矿产规划与土地规划不能衔接

由于矿业权和土地使用权分离，矿业用地同时受矿产资源开发利用总体规划和土地利用总体规划制约。目前不论是编制矿产资源开发利用总体规划还是在编制土地利用总体规划，受不同时间和不同编制部门限制，都不能很好地相互协调。一方面，编制矿产资源开发利用总体规划时，按照划定的矿产资源勘查区和开采区设立勘查项目实施地质勘查和设立矿山企业，进行采矿活动，根据矿区地质条件和资源赋存条件等因素的限制，在有利于煤炭资源的开采的地区设置工业广场，造成用矿区范围内的采矿用地不符合土地利用总体规划，如采矿用地涉及占用基本农田，又必须经国务院批准以及征用土地指标紧张等多方面的原因，影响矿山企业办理用地手续，这是矿产资源开发利用总体规划与土地利用总体规划之间不相协调情况之一。另一方面，在编制土地利用总体规划时，受建设用地总规模控制对提高土地的利用率考虑较多，不能与矿产资源开发利用规划很好的衔接。

2.4 存在采矿违法用地

采矿用地指标不足，办理用地手续繁杂，导致小型矿山违法租赁农村土地，有的擅自占用耕地、林地、草地，有的随意堆放矿渣，排放污水，有的违法侵占国有土地或集体土地，造成土地侵权或权属纠纷问题。一些小型矿山企业没有办理用地审批手续，而是与集体土地所有权人和使用权人协商，在尚未取得探矿证、采矿证的前提下，通过给予当地村集体组织和农牧民一定的补偿后直接取得土地使用权，造成违法用地。此外，矿权界限与林地使用权、草场使用权、荒山承包权的界限不明，造成以探代采、超越勘探范围开采，造成违法用地产生。

3. 完善矿业用地管理的政策建议

3.1 加强矿产资源开发利用规划与土地利用规划衔接

在编制矿产资源开发利用总体规划和土地利用总体规划时，二规划要互为依托，互为借鉴，做好衔接，避免冲突。一是在编制矿产资源开发利用规划时，要充分考虑土地资源与矿产资源的价值问题，看哪个价值更大，更有利用于促进地方经济的发展，更要看该矿种在国内市场甚至是国际市场上的紧缺程度。如该矿种是当地民用建筑（建筑用石材）所必需的建筑材料，应按人口居住区域范围和建筑所需用量进行规划，划出开采区域及矿山的数量；如是国内紧缺的矿种应适量开采，以提高该矿种的经济价值，确保矿业经济可持续发展；如是国际市场紧缺的矿种，应限量开采，以做好战略储备，避免资源储备不足而受制于人。二是在编制土地利用规划时，要充分考虑矿产资源赋存区域未来开采的实际情况，将矿产资源赋存区域调整为有利于促进矿业经济发展的采矿用地即建设用地，避免矿山建设时现调整土地利用规划而带来的不便，影响矿山建设周期。

3.2 明确矿业用地征地范围

现矿业用地在征地问题上，存在征用土地面积大，征地手续繁杂等问题。我们知道，征地权是国家的强制性行政权力，它应用于公共利益的需要，矿业用地因此，一定要准确界定公益性用地项目的范围，只有公益性项目用地，才能由政府组织征地。其它非公益性项目用地，要充分发挥市场机制的作用，通过依法出租、入股、租赁等有偿方式取得，并保留集体土地所有权性质，让农民以土地权利分享工业化和城市化的成果。

3.3 积极探索矿业用地制度改革方式

一是探索“只征不转”的用地政策。矿业用地“征用”制度，实际上是对矿山开采使用的土地实行“只征不转”的用地制度。企业使用矿业用地需根据法定权限收为国有，矿山企业以规定的期限内开采复垦完毕后，在不改变其原有用途的前提下，可不占用城市建设用地规模和年度土地利用计划指标。

二是采用临时用地模式，有效解决采矿用地需求与建设用地指标紧张、采矿用地收储与矿区农民复耕的矛盾，促进土地利用良性循环。

参考文献：

[1] 张蜀榆.矿业用地退出机制研究[D].中国地质大学.2012.

[2] 佟宝全，阿荣.内蒙古牧区矿产开发模式选择的思路探讨[J].地理科学进展.2012，31（12）：1693-1699.

[3] 武旭.我国矿业用地相关制度的分析与完善[J].2012，10（10）：1-4.

[4] 庞欣超，王友凤，吴全，范晓冰.内蒙古矿区土地复垦问题及对策建议[J].2015，43（30）：244-246.