内蒙古与俄罗斯外贝加尔合作勘查开发矿产资源战略研究

关云鹏

摘要：依照习总书记“一带一路”的构想，着眼于内蒙古自治区向北开放战略，落实王君书记出访俄罗斯后提出的指示，本文从资源丰富、政府重视、地缘因素、互利共赢等方面分析了当前对俄罗斯外贝加尔矿产资源合作勘查开发的优势所在，指出了俄罗斯矿产资源管理法律法规的特点，并提出了内蒙古与俄罗斯外贝加尔合作勘查开发矿产资源的对策建议。

关键词：内蒙古；俄罗斯；外贝加尔；勘查开发

Abstract： The conception of the Belt and Road in accordance with Uncle Xi，focusing on the strategy of inner Mongolia opening to the North，implementing the proposed instructions of Secretary Wang Jun visited Russia，this paper studies into the rich resources，governmental attentions，geopolitical factors，win-win to others，points out the advantages of investing in prospecting and development of Russian Transbaikal mineral resources，and raises issues for the characteristics of Russian mineral resources management laws and regulations. The paper then proposes policy suggestions for the prospecting and developing of mineral resources in Russian Transbaikal cooperation with Inner Mongolia.

Key words： inner Mongolia； Russia； Transbaikal； prospecting and developing

引言

依照习总书记“一带一路”的构想，着眼于内蒙古自治区向北开放战略，落实王君书记出访俄罗斯后提出的“关于外贝加尔边疆区合作勘查开发石油天然气和别列佐夫铁矿、诺永达拉果铅锌矿等事宜”的指示，为合作勘查开发矿产资源提供了政治保障。

近年来随着国内经济的高速增长，对资源的需求不断释放，资源瓶颈状况进一步凸显，今后一个时期资源对经济发展的制约影响不容忽视，为实现可持续发展，开展国际能源合作将成为重要途径之一，从资源丰富、政府重视、地缘因素、互利共赢等几个方面考虑，内蒙古自治区与俄罗斯外贝加尔边疆地区的合作势在必行[1]。

1. 优势

俄罗斯外贝加尔边疆区属于俄罗斯西伯利亚联邦区，由赤塔市、阿金斯克布里亚特自治区、红石市、外贝加尔斯克、涅尔琴斯克扎沃德区、普里阿尔贡斯克区等6个联邦主体组成。面积43.15万平方公里，占俄罗斯领土总面积的2.5%，位于亚欧大陆的中心地带。该区的西部为布里亚特共和国，西北部为伊尔库茨克州，东北部为萨哈（雅库特）共和国，东部为阿穆尔州，东南部与中国、蒙古国相邻。

俄罗斯外贝加尔边疆区前中生代构造单元属西伯利亚板块，板块内有稳定区和构造增生（褶皱）带两部分。中生代属滨太平洋构造带。外贝加尔边疆区蕴藏丰富的矿产资源，如黑色金属、有色金属、贵重金属、稀有金属、萤石、煤、宝石、矿泉水及多种建筑装修用材料。在整个俄罗斯矿产开采三百年的历史上，外贝加尔边疆区一直被当作一个矿业大省看待。外贝加尔边疆区实际上开采着整个俄罗斯的铀，2/3的钨、钽，1/2的萤石和1/3的钼。外贝加尔边疆区铁矿石产地集中在北部地区，该地区还出产铜、钛、磁铁矿、钼矿等。西部和北部地区生产大量的煤矿石。黄金、锌铅矿石的矿层多分布于中部和南部地区。

1.1 资源丰富是双方合作的物质前提

外贝加尔边疆区的发展前景首先要依靠对丰富的矿产及其他资源的开发。为了发展有色和黑色金属工业，北部准备对大型原料基地进行开发。铁矿和其他矿产储量超过250亿吨。边疆区矿区的有色金属的主要成分是铜。边疆区有4个铜矿区被列入国家平衡表当中，其中乌多坎铜矿石矿区蕴藏量超过2200万吨。金矿的基本储备集中在塔谢耶夫、达拉孙、伊塔金、克柳切夫、巴列以及其他矿产地，总量超过1千吨。边疆区内共有845个矿区被列入国家平衡表，矿藏总价值约达3万亿美元。但该区的矿藏只有30%被人们所认知。因此，俄方希望能够邀请中国的公司一同对该区进行勘查开发。在过去的5年，中俄合作过程中边疆区的矿物资源开采量增加了13倍，这样的增长速度在俄罗斯也是相当快的。金的开采总量（84吨）在俄罗斯也属于领先地位。

1.2 政府重视是双方合作的政治保障

为开采边疆区东南部丰富的矿产资源创造条件，即将建设纳伦——卢戈肯铁路（223千米），该铁路的建设在国家与采矿冶金公司“诺里尔斯克镍”合作的条件下完成。2015年～2017年将实现从哈兰诺尔国营区域发电站发射的高压电输电线路建设，该输电线路将大大提高变电站对矿藏开采源头的电量供应。

外贝加尔边疆区政府准备支持投资者，包括开发外贝加尔地区矿藏的国外的投资者。特别是，开发诺永达拉果铅锌矿区的大型项目、该项目的投资方是浙江台州华天经贸有限公司；以及开发别列佐夫铁矿区的大型项目，该项目的投资方是辽宁西洋集团。今年中国大型企业“神华”同俄罗斯“基本元素”公司一同协商开采煤矿区等投资项目[2]。

外贝加尔边疆区政府在以克拉斯诺卡缅斯克市为中心，覆盖相邻的6个与中国接壤的地区，建设外贝加尔矿业冶金群。矿业冶金群成员为地区大型在运营采矿企业，包括外资企业，俄方也希望中方企业参与进来。建议在国家——个人合作伙伴的条件下进行建设矿业冶金群，这样可以为外贝加尔边疆区大型采矿项目获得有利条件。优势在于：具有大量的矿产原料基地（铜1100万吨，银9900吨，铅59万吨，金1600吨，锌40万吨，铁5亿吨）。基础设施的发展迅速（能源设施——露天煤矿、中央热电站、电力网；交通设施——铁路、硬面公路、航空）。打入亚太地区市场方便快捷（在中俄边境和俄蒙边境具有国际公路与铁路过境点）。基础工业能力强（开放式股份公司“普利阿尔贡斯克生产采矿化学联合公司”、诺沃希罗金斯基采矿选矿联合企业、日列肯斯基采矿选矿联合企业）。

1.3 地缘因素是双方合作的现实因素

外贝加尔边疆区面积43.15万平方公里，占西伯利亚联邦地区第3位，俄联邦第12位。行政中心是赤塔市。边疆区与布里亚特、伊尔库斯克州、萨哈（雅库特）共和国和阿穆尔州相邻，南部与东南部距离蒙古和中国1.5公里。

外贝加尔边疆区交通运输比较便利。西伯利亚铁路和阿穆尔公路连接俄罗斯东西部并且贯穿外贝加尔边疆区，此外还有直达蒙古的铁路和公路。M-55《赤塔——外贝加尔》公路与外贝加尔铁路满洲里支线将外贝加尔地区与中国东北部省份连接在一起，该铁路通往中国最大的陆路口岸——满洲里市。边疆区与中国的边境有4个口岸，其中包括俄罗斯最大的外贝加尔——满洲里公路口岸和铁路口岸，中俄陆路货物交易几乎60%都是通过这两个口岸。与中国的交通十分便利。

1.4 互利共赢是双方合作的目标支撑

俄罗斯外贝加尔边疆区政府给投资商提供了一系列税收优惠政策，包括外国投资商，正在外贝加尔边疆区实行：所得税税率削减4.5%；财产税税率削减两倍；提供长达7年的投资税收信贷（地区税收部分）和其他优惠。除此之外，边疆区国家权力机关还要采取或将要采取的投资原则和措施有：通过边疆区法律法规，保护投资商的权利和投资活动支持机制；为配置生产和其他投资项目（工业园区、技术园区），应具备可用基础设施；为解决投资问题，应具有投资商与边疆区领导直接联系的渠道，包括州长在内；设立专门机构，处理吸引投资和与投资商共事等工作。

根据俄罗斯联邦法规《社会经济发展先行区》，优惠政策在外贝加尔边疆区实行，对边疆区居民的税收和其他条件的优惠政策，与中国经济特区实行的优惠政策相似：头五年所得税、财产税和矿产开采税归零；明显降低统一社会税率；简化海关手续、外国劳动力输入配额机制、连接电网程序等。

由此可见，通过该法规可在国家支持投资商方面起到革新作用。因此，为共同开发项目，取得俄罗斯历史上史无前例的税收和其他条件的优惠政策，实现最大化的互利共赢。

2. 俄罗斯矿产资源管理法律法规的特点

2.1 矿产资源管理的法律法规

2.1.1 矿产资源法

1995年3月3日颁布的联邦法律第27号《矿产资源法》，经过1999年2月10日第32号联邦法律和2000年1月2日第20号联邦法律的修改和补充，形成了《矿产资源法》的新版本。该版《矿产资源法》除序言外、共七章52条。该版《矿产资源法》序言阐述了矿产资源的概念，并且评述了该法所调整的法律关系的种类和法律适用范围。

尽管这个《矿产资源法》版本已进行了大量修改和补充，但这部法律并没有因此而获得根本改善，其中仍然缺乏清晰的、易于操作的程序机制，如它的许可证制度的操作程序缺乏透明度，几乎完全没有矿产企业活动的调整规范。尤其是，其总的概念和绝大多数规则仍然建立在公法规范的基础上，使矿产使用关系的实践面临重重障碍，对投资人来说，依然存在制度风险和投资风险。由此看来，法律调整的关键还在于立法者理念的修正，任何非客观因素、非专业瑕疵都会使真正完善的法案难产。应该说，这一阶段俄罗斯的立法者们在“国家”和“市场”之间还没有找到适当的平衡点。

2.1.2 新版矿产资源法草案

2002年7月，俄罗斯总统普京在听取了议会代表们的建议后委托政府制定新版《矿产资源法》。2005年的新版《矿产资源法草案》已从原来的7章增加到14章，从先前的52条增加到125条，其内容增加了1倍多，其中包含了从矿产资源勘查到矿产资源开发工作的各个方面。

新版《矿产资源法草案》的主要目的是，在发展矿业和保障国家对矿产有效控制的前提下，最大限度地创造透明的规范。比起俄罗斯《矿产资源法》，新版《矿产资源法草案》一个重要特点是体现了转换关系模式的思想，在立法理念上有了重大突破，在很大程度上改变了矿产所有者和使用者之间的法律关系模式，即将国家和矿产使用者之间的管理性的许可关系转换为合同性的法律关系。在有效合同的条件下，国家不能单方面撕毁合同，如出现纠纷只能通过法院解决。这一关系模式的转换体现了立法者的理念包含了更多的市场因素，也使该法更符合市场经济的要求。另外，对于外国投资者来说，必须引起注意的是，草案的第9条第2款规定了外国公民、无国籍人、外国法人和国际组织不能成为俄罗斯矿产资源的使用者。另一方面，该条款的设计旨在减少外国法院和国际仲裁机构在能源合作中出现纠纷时的管辖权。

2.1.3 联邦主体矿产资源法

联邦主体的矿产资源立法通常以联邦法律为基础，但它们仍具有自己的特点。它们既是俄联邦法律体系、结构中的一部分，同时还对一些特别规则采用了特殊表述方法。这些立法文件包括了足够多的规范，它们丰富和发展了联邦法律，在很多方面填补了联邦法律的空白。例如，在布里亚特的《矿产资源和矿产资源使用法》中把贝加尔湖鉴定为全俄的国家财产，特别增添了在湖泊领域使用矿产资源的特殊制度。

俄罗斯在完善调整矿产使用关系的法律保障的立法方面有了进一步的发展。这主要体现在创制、确定《矿产资源法》操作机制的法律规范文件上。它们包括了14个针对俄联邦政府规范文件的参考解释，另外还体现在将现行法律原则具体化，积极发展适合于矿产使用的市场关系和国际一体化要求的新规则[3]。

2.1.4 石油天然气法以及其他立法

俄罗斯曾经尝试对整个联邦石油、天然气进行专门立法。1995年，俄联邦国家杜马和俄联邦委员会曾赞成并通过了此项法律草案，但被俄联邦总统否决了。此后类似的法案再也没有被提到议事日程上。与此同时，一些联邦主体倒是分别通过了自己的石油天然气专门立法，如1997年鞑靼斯坦共和国通过了《石油天然气法》，1998年汉特一曼西自治区通过了《在自治区境内开采石油天然气矿床法》，亚马尔一涅涅茨自治区通过了《关于稳定、刺激生产和提高石油产量法》，1999年秋明州通过了《石油天然气法》。

俄罗斯在20世纪90年代矿业发展的过程中，对矿产使用领域的立法非常积极，曾经通过了俄联邦《大陆架法》《产品分割协议法》《矿物原料基地再生产的提成率法》《关于国家对开采和使用煤炭的调整和对煤炭工业组织工作人员的社会保护的特点法》《贵金属和宝石法》《经济特区法》以及《煤气供应法》等。除此之外，俄联邦总统还就矿产使用问题颁布了大量的专门命令，俄联邦政府也颁布过类似决议。

2.1.5 矿产资源有偿使用的税费政策

为了保证联邦各族人民的经济和社会利益，以及为了合理利用和保护矿产资源，“俄罗斯联邦矿产资源法”规定矿产资源实行有偿使用。有偿使用付费的种类有：①参加竞争（招标或拍卖）费和许可证费；②矿产资源使用权付费；③矿物原料基地再生产提成费；④消费税及其他捐税和费用（土地、海运和海底地段付费、地质信息费）。当联邦政府同矿产资源使用者签订了产品分成协议时，则可免除资源使用者交纳联邦税法规定的捐税和费用，但产品的利润所得税除外，具体的份额由联邦政府规定。

2.1.6 矿产资源的合理利用及保护政策

俄罗斯联邦矿产资源法明确规定矿产资源要合理利用及保护。根据这一要求，改组和完善国家管理机关，使其能够保证有效利用自然资源，在联邦级、区域级和地方级协调资源和资源保护机构的活动；建立将国家经济转向自然保护原则的法律、组织、经济和社会的机制；制定和完善国家资源利用的规范；实行保护资源的许可证制度；限制或停止无效的资源消耗型生产，尽量促进推行资源节约型的工艺，包括废料加工和利用；运用地面、航空和航天手段对自然资源实行综合监控；违反地下资源合理利用及保护规定的，实行限制、暂停或终止矿产资源使用权。

2.2 矿业开发政策的特点

俄罗斯的矿业开发政策经历了一个从前苏联高度集中的计划体制向现今市场经济体制的转变。在这个转变过程中，俄罗斯制定并颁布了一系列适合市场经济的矿业法律和法规。其中比较重要的有《俄罗斯联邦地下资源法》《联邦水法》《大陆架法》《产品分成协议法》《资源使用许可证条例》《矿物原料基地再生产基金条例》《地下资源使用最低付费率》等等。这些法律和法规使俄罗斯的矿业开发政策具有如下特点：

（1） 矿产资源归国家所有的矿权管理政策

根据“俄罗斯联邦地下资源法”，矿产资源归国家所有，遵照这一准则和政府授予的职权，国家地矿主管部门对地下资源使用权（普查勘探权、采矿权、地下空间使用权）进行统一的矿权管理，并对地质勘探和采矿及矿山环境实行监督，使地矿工作进入法制管理轨道。这些法律明确规定了要建立和实施地下资源许可证制度；地下资源使用付费制和国家对地下资源使用关系的调节和监督。

（2） 市场机制在地勘工作和资源配置中起主要作用

在转向市场经济的条件下，俄罗斯地勘部门投资机制的改革主要是改革单一的国家预算拨款，建立矿物原料基地再生产基金，开辟多种资金来源。目前地勘工作资金来源已从联邦转向采矿企业和国内外投资者。矿物原料基地再生产基金的建立是地勘工作运行机制改革的重要进展，也是地勘单位和企业进入市场的前提条件之一。这项资金的形成、使用和分配办法在地下资源法中已作了明确规定。按照地下资源法规定，地下资源使用者开采由国家资金探明的所有矿物需缴纳矿物原料基地再生产基金，其数额按实际采出的矿产品销售价值的一定比例缴纳，作为国家专项基金，用于地勘工作费用。用自有资金进行普查、勘探工作的地下资源使用者，或完全补偿了国家普查、勘探工作费用的地下资源使用者，在开发这些矿产时，免缴矿物原料基地再生产提成金。

3. 合作勘查开发俄罗斯外贝加尔矿产资源的对策建议

3.1 利用俄罗斯现有项目资料理性选择项目

（1） 俄罗斯现有项目资料情况

在俄境内90%的地区已发了勘查许可证，约有1.4—1.5万个项目，只剩下10%的勘查区未发证。在新的矿产资源法和矿产资源政策制定后，为了发展矿业，联邦自然资源部的地下资源利用署正组织提供投资项目清单，全俄矿经所组织专家按主体、分地区对以往从事过地质工作的矿产地重新进行地质经济评估。全俄地区地质经济图已由全俄矿经所承担编制，该图件反映了该地区矿物原料的资源潜力，用于制定发展规划，制定联邦和主体的经济发展政策，指导今后地质矿产工作，吸引外商投资。主体政府的负责人根据图件资料可以提出投资的项目、矿区和矿种。该图各种资料齐全，有重要矿区的地质、矿产情况，开发的技术经济条件，生态环境、地震保护区和重要基础设施等资料；对区内矿产资源的潜在价值进行评估，分析已探明资源的价值，需要进一步勘查的投入，开发的技术经济指标，投资预测及盈利的预测，联邦和主体税收的分配。计算了主体的矿产资源社会经济潜力，包括吸引投资开发某矿区，可以吸纳多少劳动力，带动多少相关产业的发展，作为制定区域经济均衡发展计划之用。对主要矿区附有分析资料和表格。

但是外贝加尔地区的矿产地，仅从俄联邦和边远地区的经济考虑，开发成本高，很困难，现在如果从太平洋和东亚地区的需求来评价，对过去认为没有开发前景的矿区，现在从当地区域经济发展考虑，能否开发需要重新评估。

（2） 合作勘查开发项目的选择

一种情况，在俄境内90%的地区已发了勘查许可证，只剩下10%的勘查区未发证，一般不是好矿。已发证的勘查区，有的需要再投入普查勘探。在1.4～1.5万个项目中，40%未做工作，政府可以收回项目，外商投资者再申请取得勘查许可证。但是，投资者不要与已取得许可证的企业直接谈判，要直接与联邦政府地下资源利用署联系，通过政府协议取得。

另一种情况，是从风险勘查开始的项目，可以先找主体的自然资源部所属的地下资源利用署商谈，了解合作者是谁、工作区的资源状况、已有工作程度、预期工作及成果等。主体地下资源利用署可以提供项目清单，可以到资料馆、科研单位、地勘单位了解资料，如果中方部门代表与主体自然资源部的代表共同商定项目后，主体杜马讨论确定清单，向联邦杜马报告，经联邦杜马批准后，由联邦自然资源部办理许可证。这样可以减少许多政府部门的手续。

3.2 与俄进行矿业合作勘查开发方式

具有一定规模的项目最好在俄注册独资公司，因为这样的项目，俄总统、联邦政府都关注。国际矿业公司联合投资要由总统决定。特别是油气开发和输油气管道项目，要签订政府间协议。产品分成协议法已经实施，矿产资源法规定从勘查到开采一次取得许可证，所以注册独资公司完全可行。

规模较小的项目可以通过主体协商，达成协议后，也要报到联邦按程序办理登记领证手续。

此外，关于移民政策，产品分成协议法里有规定，外商投资项目，俄方的装备不少于70%，工人不少于80%。外商投资者要在当地注册分公司或办事处。

3.3 与俄罗斯外贝加尔矿产资源合作勘查开发的对策建议

中俄双方在矿业经济领域开展合作，具有互补性，前景是好的。俄方认识到开发外贝加尔地区，矿业是基础，开发矿业没有外国投资上不去，矿产品市场也看好中国和东亚、太平洋地区，愿意与中国开展合作。我国为实现经济社会可持续发展的目标，加快实施“一带一路、向北开放”的战略，建立海外能源、原材料基地；充分发挥地缘优势，到俄罗斯外贝加尔地区勘查、开采能源和矿产资源是一个有利的目的地；我国有一些企业有能力到俄罗斯去投资采矿[4]。

从总体上看，当前俄罗斯矿产资源勘查开采领域的政策法规不断改革，投资环境逐步改善，但是，矿业投资环境还不是十分理想。有关法规没有完全同国际接轨，尚在完善中。国外公司投资比较多的是油气资源，固体矿产不多；审批手续比较烦琐，而且不规范。

为了推进中俄矿业领域的经济合作，建议：“技术经济勘查”和“政治勘查”并重，前者可以到自然资源部的全俄矿经所了解技术经济评价情况，这方面的专家了解的情况比主体领导人强；后者要到主体沟通上下关系，协调，签订协议。

参考文献：

[1] 王发军.额尔古纳市跨境投资铁矿业调查分析[J].内蒙古金融研究，2011（12）：1-2.

[2] 李飞.中央企业境外投资风险管理研究[M].北京：经济科学出版社，2012.

[3] 姜哲.俄罗斯联邦矿产资源政策研究[M].北京：地质出版社，2008.

[4] 石永东.基于项目组合管理的战略实施范式研究[D].武汉：华中科技大学，2008.

[5] 刘正山.矿山企业“走出去”的风险防范[J].西部资源，2009（06）.