生态工业园区自然资源资产负债表编制的问题与思考

智静，乔琦，张玥

中国环境科学研究院清洁生产与循环经济研究中心，北京 100012



生态工业园区自然资源资产负债表编制的问题与思考

智静，乔琦*，张玥

中国环境科学研究院清洁生产与循环经济研究中心，北京 100012

编制自然资源资产负债表，是我国健全自然资源资产管理制度的核心内容，也是建立生态环境损害责任终身追究制的前提条件。生态工业园区作为工业领域推进生态文明的主阵地，是工业聚集区实现绿色发展的关键。综合分析了生态工业园区进行自然资源资产负债表编制的重要意义，结合国内外自然资源核算的相关经验，探讨了生态工业园区自然资源负债表的编制难点，阐明该类区域自然资源资产负债表的编制步骤以及现阶段核算范围、框架，以期为推动自然资源资产负债表的编制工作提供参考。

自然资源资产负债表；生态工业园区；绿色发展；自然资源核算

改革开放之后，作为经济体制改革、对外开放的“集中高地”，各级工业园区在推动经济发展和工业化进程的同时，也出现盲目扩张、粗放发展、环境保护监管薄弱等问题，使工业园区成为资源环境矛盾最为突出的区域[1]。1999年10月，原国家环境保护总局和联合国环境规划署决定共同实施“中国工业园区的环境管理研究项目”，正式将生态工业理念引入我国工业园区建设当中。经过15年的探索和实践，我国生态工业园区建设走过系统探索和规范化管理阶段，进入了生态文明建设的新时期。

党的十八届三中全会做出重大决定：探索编制自然资源资产负债表，这是加快生态文明建设的一项重大制度创新[2]。2015年11月，国务院印发《编制自然资源资产负债表试点方案》，指导试点地区进行土地、林木和水资源等自然资源资产“摸底”，探索形成可推广的编制经验。作为工业领域推进生态文明的主阵地，探索建立自然资源资产负债表，成为生态工业园区实现科学发展面临的一项重要任务。

1 编制自然资源资产负债表的意义

作为工业园区生态化建设示范，生态工业园区既是资源消耗和工业污染物排放的集中区域，也是工业领域推行绿色生产方式的重要途径，承担着协调资源环境与经济发展关系的重任。建立生态工业园区自然资源资产负债表，能够准确客观地反映园区经济的资源环境成本，有助于客观评价园区经济的发展质量，有利于发挥生态工业园区的示范引领作用。

1.1 准确客观反映园区经济的资源环境成本

从应用角度看，推进自然资源资产负债表编制的主要目标是满足各级领导干部离任审计，并且是纠正GDP政绩观考核制度的关键环节。我国生态工业园区的建设对象以国家级经济开发区和高新技术产业开发区为主，占90%。该类园区对所在区域经济发展产生极强的拉动作用，成为地方政府“追赶型增长”的重要手段。根据商务部和科技部公布的数据，2013年329家国家级经济开发区和高新技术产业开发区GDP合计达13.96万亿元，占全国GDP的24.12%，即中国近14的GDP是由工业园区创造的，对我国工业的贡献超过30%[3]。2007—2013年国家级经济开发区和高新技术产业开发区GDP发展情况如图1所示。

图1 国家级经济开发区和高新技术产业开发区 地区生产总值发展情况Fig.1 GDP of Chinese economic development zones and new & high-technology industry development zones

在肯定园区拉动经济增长的同时，必须清醒地认识到这些“增长”中有一部分是无效甚至有害的。由于传统国民经济核算体系存在缺陷，只重视经济产值及其增长速度[4]，一些无效投资并造成资源浪费、生态退化和环境污染的活动都被计入，而考量发展质量必须将这些“增长”扣除。现阶段，我国生态工业园区仍是以工业产值增长为核心，即通过资源(土地、水和矿产等)、基础设施、投资的投入来推动增长，而产值增长主导型本质上属于传统发展模式下的产物。

在GDP政绩观的错误引导下，地方政府往往只关注生态工业园区的经济产出，让园区过多地承担经济发展重任，忽视在环境保护和节能减排等方面的持续投入。实际工作中，为保证经济高速发展，个别地区甚至出现放松园区环境监管，降低污染物减排要求的现象。自然资源资产负债表的提出，可以迫使地方政府更多关注园区经济增长的质量，对追求短期政绩却对长期发展带来负面影响的行为起到约束作用，也加强了政府对生态工业园区增加投入的动力。

1.2 充分发挥生态工业园区示范引领作用

生态工业园区是随着我国可持续发展战略决策的契机发展起来的，将环境问题的解决提到更高的层次，是一个极富吸引力的工业生产模式[5]。截至2015年底，全国共有108家园区启动建设国家生态工业示范园区，其中37家已经通过验收并批准命名。“十二五”期间，生态工业园区平均单位工业增加值用地、综合能耗、新鲜水耗分别下降30.1%、32.7%和33.6%，万元工业增加值COD和SO2排放量分别下降46.5%和55.7%。图2显示部分生态工业园区在创建周期中的资源环境绩效。所选7个园区通过生态工业园创建工作，在平均3～4 a的建设周期内，在资源生产率、能源消耗强度、污染物排放强度等方面都取得突出成绩，强有力地支持了区域环境保护和节能减排。

图2 部分生态工业园区在创建过程中的资源环境绩效Fig.2 Resource and environmental performance in the construction of Eco-Industrial Parks

生态工业园区在经济发展、资源节约、环境保护方面都表现出显著成效，但传统统计方式忽视了生态工业园区资源环境效益的计量和考核。探索编制自然资源资产负债表，有助于正确认识我国工业集聚发展面临的资源消耗和环境损害状况，准确评估资源消耗和环境损害对工业集聚的约束作用，同时也可以全面反映工业园区生态化改造在经济效益和资源环境效益方面的表现，充分发挥其在绿色、低碳、循环发展方面的示范作用。

2 生态工业园区自然资源资产负债表编制的难点

我国首创的自然资源资产负债表是生态文明建设和生态文明体制改革的一项重要基础性制度建设，是纠正传统GDP政绩偏向，促进绿色GDP改革的关键环节。生态工业园区进行自然资源核算，编制自然资源资产负债表，既面临着一般共性问题，又存在与普通地区层面不同的个性难题，在认识、方法和制度等方面面临诸多挑战。

2.1 理念贯彻不到位

自然资源资产负债表战略地位和基本理念认识不清，是当前自然资源资产负债表编制工作的重要绊脚石。作为新生事物，社会各界对自然资源资产负债表的认识需要过程。自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[6]提出“探索编制自然资源资产负债表”，一些地区和研究机构已经跟进开展了研究和试验。但从数量上看，开展研究试点的地区仍是少数；从地区选择上看，多集中在自然资源丰富，但经济水平相对较低的地区，各级工业园区不在试点范围内。在观念认识不到位的情况下，部分地区还存在担心生态问责的压力，处于观望的状态，并由此衍生了“消极编制、推进缓慢、配套制度滞后”的问题。

2.2 技术方法不成熟

进行自然资源资产负债表编制须具备2个前提条件：科学合理的核算框架和方法以及准确详实的基础数据。自然资源环境核算是自然资源资产负债表编制的基础。在多年管理实践中，我国各主管部门针对不同资源建立了相应的资源环境统计体系，基本框架和统计内容有其适用性和针对性。因此，自然资源资产负债表需要建立以资源环境统计为基础，但超越资源环境统计的核算框架。

长久以来，改进传统国民经济核算体系(system of national accounts，SNA)，将自然资源价值尽可能纳入社会宏观管理体系已成为国内外学术界的共识[7]，学术界和社会各界为此进行了大量努力和尝试[8-9]：1992年世界环境与发展大会的召开为自然资源和环境核算工作提供了契机；1993年联合国统计司建立了综合环境与经济核算体系(System of Integrated Environmental and Economic Accounting, SEEA-1993)，并于2003年进行修订；在SEEA影响下，国际上也陆续推出了《欧洲森林环境与经济核算框架》、《联合国粮农组织林业环境与经济核算指南》等；我国也在森林资源[10]、水资源、能源等领域进行了资源核算试点工作；2012年，SEEA中心框架(SEEA-2012)出台。至此，从实物角度，SEEA核算内容已经包括了所有可能为人类提供福利的资源。但由于价值量核算技术所限，价值量核算也仅包括了具有经济价值的资源。

尽管国际上资源核算(RA)和环境核算(EA)已从理论体系摸索阶段过渡到了实际核算和实践阶段[11-12]。但自然资源资产负债表是一个新的概念，与之相关的理论研究还比较少。并且，自然资源资产负债表涉及到自然资源向自然资源资产的转化[13]，自然资源资产产权制度是自然资源核算的重要制度前提[14]。而我国自然资源资产产权制度尚不完善，在很大程度上影响并制约了自然资源资产负债表的科学编制。只有明确自然资源产权主体，才能进一步为编制自然资源资产负债表奠定基础。

2.3 方案落实有难度

《编制自然资源资产负债表试点方案》对于自然资源资产负债核算层次及内容给予指导，现阶段仅限于实物核算，用以反映自然资源在核算初期、末期的存量水平以及核算期间的变化量，核算的主要内容包括具有重要生态功能的土地、林木和水资源。目前，我国生态工业园区是以发展生态工业而设置的特定区域，与普通行政区域最显著的区别是园区内土地类型相对单一，以不具有生态功能的建设用地为主。因此，园区内景观结构和资源类型都比较简单；工业企业高度聚集，资源消耗和污染物排放相对密集。对于该类资源输入型地区来说，如何将《编制自然资源资产负债表试点方案》中核算内容与方法落实在园区层面，如何突出其在资源环境方面的绩效，也是生态工业园区自然资源资产负债表编制面临的难点问题。

3 现阶段生态工业园区优先考虑解决的问题

自然资源资产负债表是用资产负债表的方法，核算全国或者某个地区所有自然资源资产的存量及其变动情况，以评估当期自然资源资产实物量和价值量的变化[15]。相比进行自然资源“摸底”，生态工业园区编制自然资源资产负债表，是为了体现自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值情况，以便实现生态环境损害责任终身追究制。生态工业园区自然资源资产负债表编制可分为3个阶段：1)实物量层面自然资源存量和流量核算；2)价值量层面的自然资源存量和流量核算；3)确定标准，围绕自然资源权属，进行“负债”核算，编制完整的自然资源资产负债表。

现阶段，生态工业园区自然资源资产负债表编制处于实物量层面探索阶段，可以在以下3个方面开展。

3.1 完善数据基础

从国内外自然资源核算[16-18]以及我国自然资源资产负债表[19-21]研究现状来看，自然资源资产负债表编制是一项复杂的系统工程，需要大量基础工作。其中，真实、准确和连续的自然资源及其利用情况，自然资源资产市场价格及资产维护成本等基础数据的调查和统计，超出了新颁布的《国家生态工业示范园区标准》[22]中的相关要求，但却是园区进行自然资源实物量核算、价值评估和负债认定的基础工作。因此，生态工业园区应做好相关基础工作，建立资源环境数据库，完善生态工业信息平台。

3.2 确定核算范围

由于自然环境禀赋的差异，特别是考虑到生态工业园区与一般区域的差异性，确定核算范围至关重要。根据《编制自然资源资产负债表试点方案》，试点地区核算内容主要包括土地资源、林木资源和水资源。生态工业园区应结合实际，从容易获取数据的资源入手开展前期研究，适当扩展自然资源核算的覆盖范围。以土地资源为例，生态工业园区土地利用类型以建设用地为主，也存在耕地、园区等类型，如贵港国家生态工业(制糖)示范园区。《土地利用现状分类》中一级类包括耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地十二大类。自然资源资产的特殊性既包括经济属性的资产，也包括生态属性的资产，现阶段先行核算以生态功能为主要价值来源的资源类型。因此，生态工业园区土地资源核算范围包括耕地、园地、林地、草地、水域和其他土地。商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地和水利设施用地等建设用地，属于具有经济许可权主体的生产条件，已经进入社会经济体系，该部分土地资源在自然资源资产负债表土地资源核算中并不体现。

3.3 分门别类建设自然资源核算账户

核算框架要以“期初存量+期内增加-期内减少=期末存量”为基本逻辑，以账户形式反映某类自然资源的存量和流量状况。自然资源资产负债表反映的是某个地区在某个特定时间点上所拥有的自然资源资产总价值，属于存量表范畴。流量核算是在存量核算基础上，从存量增加和存量减少2个方面统计各类资源变化及流向，是对存量核算的不断更新与完善。建议生态工业园区分门别类建立自然资源核算账户，根据园区资源的具体情况，在存量和流量核算基础上建立资源综合核算，将影响资源增减变化的原因区分为“人为因素”和“自然因素”。通过连续时间内园区自然资源的变化情况，特别是生态工业园区建设前后对比，可直观反映生态化建设对工业园区的积极作用。表1～表3分别为实物量的土地资源存量表、流量表和综合核算表结构示意。

表1 土地资源存量表(实物量)Table 1 The stock table of land resources(physical asset) hm2

表2 土地资源流量表(实物量)Table 2 The accounting table of land resources(physical asset) hm2

表3 土地资源综合核算表(实物量)Table 3 The comprehensive accounting table of land resources (physical asset) hm2

4 结语

自然资源资产负债表的编制，涉及到多个学科和不同政府部门，是一项复杂的系统工程。从自然资源实物量核算框架到自然资源价值评估方法，从自然资源资产产权界定到负债的定义和核算均未形成公认的科学方法。对试点范围外的一类特殊区域——生态工业园区进行自然资源资产负债表编制的意义和难点进行阐述，并对现阶段生态工业园区探索自然资源资产负债表编制提出建议。但是，在产权制度不完善，自然资源市场化程度低的现实情况下，科学准确地进行自然资源资产核算仍然任重而道远。

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Problems and Considerations on Natural Resources Asset Balance Sheet of Eco-industrial Parks in China

ZHI Jing, QIAO Qi, ZHANG Yue

Center of Clean Production and Circular Economy, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China

Exploring and establishing of the natural resources asset balance sheet is an important measurement for improving the natural resources asset management system and a precondition for the accountability for environment damage system. Eco-industrial parks (EIPs) have become the effective supporting body and development platform for ecological civilization construction in industrial field in China. The significance of the natural resources asset balance sheet for EIPs was described and, combined with related experience of natural resources accounting both at home and abroad, the difficulties in establishing the natural resources asset balance sheet analyzed. On this basis, the procedures, accounting scope and accounting method to establish natural resources asset balance sheet for EIPs were pointed out, so as to provide a reference for promoting and improving the system of natural resources asset balance sheet.

natural resources asset balance sheet; eco-industrial parks; green development; natural resources accounting

2016-01-06

国家自然科学基金项目(71373248)

智静(1980—)，女，博士，主要从事区域循环经济、资源代谢分析等方面研究，zhijignxx@126.com

*责任作者:乔琦(1963—)，女，研究员，主要从事环境管理与清洁生产、生态工业研究，qiaoqi@craes.org.cn

X171

1674-991X(2016)03-0295-06

10.3969j.issn.1674-991X.2016.03.044